UPRS Sodba III U 24/2022-8

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljnjem besedilu ARSO ali prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom zavrgla predlog Krajevne skupnosti A. (v nadaljnjem besedilu tožnik ali vlagatelj) za obnovo predhodnega postopka za poseg: novogradnja parkirišča (tir truck park S.), ki se je končal s sklepom št. 35405-314/2019-9 z dne 2. 12. 2019, nosilca nameravanega posega A., d. o. o.

2V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je ARSO navedel, da je vlagatelj vložil predlog za obnovo postopka po 1., 4., 5. in 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Potem, ko povzame določbe 260., 261. in 267. člena ZUP nadaljuje, da vlagatelj v predhodnem upravnem postopku ni imel statusa stranskega udeleženca, zato lahko predlaga obnovo postopka prvenstveno le iz razloga 9. točke 260. člena ZUP. Iz ostalih obnovitvenih razlogov pa bi lahko podal vlagatelj predlog za obnovo šele v primeru, če bi mu bil v navedenem upravnem postopku priznan status stranskega udeleženca.

3ARSO je za nameravani poseg dne 2. 12. 2019 izdal sklep št. 35405-314/2019-9 s katerim je odločil, da za nameravani poseg: novogradnja parkirišča (tir truck park S.) ni treba izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja. Sklep je postal dokončen in pravnomočen dne 25. 12. 2019. Zakon o varstvu okolja (ZVO-1) v 51.a členu določa, da je stranka v predhodnem postopku nosilec nameravanega posega. Možnost sodelovanja drugih strank v predhodnem postopku ZVO-1 ne določa. ZVO-1 ne ureja sodelovanja morebitnih stranskih udeležencev v predhodnem postopku. Vlagatelj zato lahko pravni interes za udeležbo v predmetnem upravnem postopku in posledično upravičenost do vložitve predloga za obnovo postopka, izkaže samo na podlagi določil 43. člena ZUP.

4Predlog za obnovo postopka ni vložila upravičena oseba, saj vlagatelj za udeležbo v navedenem predhodnem postopku ni izkazal pravnega interesa. Predlagatelj je v predlogu za obnovo navedel, da iz mnenja Zavoda za varstvo narave z dne 30. 3. 2021 izhaja, da se nameravani poseg nahaja na območju Škocjanskega zatoka, ki je zavarovano območje, naravni rezervat ter da se negativni vplivi pričakujejo v smislu onesnaženja voda, povečane količine hrupa, svetlobnega onesnaževanja ter povečanja možnosti za vnos invazivnih vrst rastlin. Lokalna skupnost ima določene pristojnosti glede varstva okolja na podlagi 72. in 73. člena Ustave RS. Po mnenju vlagatelja je krajevna skupnost usposobljena za urejanje zadev varstva okolja in zadovoljevanja potreb in interesov svojih prebivalcev ter izpolnjuje druge naloge, da se posamezniku in vsem združenjem posameznikov omogoči neodvisno in nepristransko presojo o posegu ali možnostih posega v njihov interes do zdravega življenjskega okolja. Pri tem se sklicuje na 36. člen Gradbenega zakonika (GZ). Krajani Krajevne skupnosti A. imajo na območju nameravanega posega in v neposredni bližini, stanovanjske objekte, kmetijska zemljišča in poslovne prostore, izvedba nameravanega posega bi uničila načrtovan koncept območja, izvedba pa tudi ni skladna z veljavnim občinskim prostorskim aktom. Nameravani poseg je zahteven objekt, katerega gradnja zagotovo potrebuje presojo vplivov na okolje.

5Vlagatelj v predlogu ugovarja neustavnost, ki je v tem, da je ARSO sklep izdal na podlagi neveljavnega prostorskega akta, zaradi česar naj bi bila odločitev, da za nameravani poseg ni treba izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja, protiustavna. V zvezi s to navedbo se vlagatelj sklicuje na strokovno mnenje Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju strokovno mnenje UL), iz katerega naj bi, med drugim izhajalo, da je za nameravani poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje, in sicer na podlagi določil Uredbe o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (v nadaljnjem besedilu Uredba). Ugovor ni utemeljen, saj je strokovno mnenje UL nastalo po izdaji sklepa z dne 2. 12. 2019, to posledično pomeni, da naslovni organ tega dokaza ne more sprejeti kot novega dokaza v smislu 1. točke 260. člena ZUP.

6Tudi če bi ARSO lahko upošteval strokovno mnenje UL, pa ARSO podredno ugotavlja, da se večina ugotovitev v strokovnem mnenju UL nanaša na samo sprejemanje in spreminjanje Občinskega prostorskega akta, predvsem v smislu določitve dovoljenih dejavnosti v določeni poslovni coni. Iz strokovnega mnenja UL sicer izhaja, da naj bi šlo v primeru izvedbe nameravanega posega za zahteven objekt, ki zagotovo potrebuje tudi presojo vplivov na okolje, vendar pa iz nadaljevanja ne izhaja utemeljitev te trditve. Strinja se, da ima vlagatelj določene naloge v skladu z določili Zakona o lokalni samoupravi (ZLS), ki pa v 21. členu vlagatelju ne daje podlage za uveljavljanje pravice do udeležbe v predhodnem postopku oziroma ne more biti podlaga za njegovo sodelovanje v tem postopku. Vlagatelj ne more pridobiti položaja stranskega udeleženca, če so prizadeti krajani določene krajevne skupnosti oziroma njihovo premoženje, saj pri tem ne gre za uveljavitev lastnih pravnih koristi. V zvezi s sklicevanjem na 36. člen GZ je navedel, da le ta ni uporaben v predhodnem postopku presoje vplivov na okolje, zato je treba za morebitno priznanje statusa stranskega udeleženca izkazati pravni interes v skladu z določilom 43. člena ZUP, ki ga tožnica ne izkazuje.

7Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo št. 35402-41/2021-2550-2 z dne 6. 12. 2021 pritožbo tožnika zoper izpodbijani sklep ARSO kot neutemeljeno zavrnilo.

8Tožnik zoper izpodbijani sklep vlaga tožbo zaradi kršitev pravil postopka in napačne uporabe materialnega prava. V tožbi navaja, da prvostopenjski organ v postopku izdaje sklepa ni upošteval strokovno mnenje UL, iz katerega izhaja, da poseg v prostor ni skladen s prostorskim aktom in da je potrebna celovita presoja vplivov na okolje, ker gre za zahteven objekt. V izpodbijanem sklepu ni obrazložitve, zakaj navedba v strokovnem mnenju, da je treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje ni upoštevna. Naslovni organ tudi ni upošteval 73. člen Ustave, na podlagi katerega si prebivalci krajevne skupnosti A. legalno in zakonito prizadevajo k zdravemu življenjskemu okolju. Nepravilen je zaključek, da predlagatelj, kljub temu, da ima pooblastila in naloge po Zakonu o lokalni samoupravi v zadevi nima pravnega interesa, ampak samo dejanski interes.

9Krajevna skupnost kot posebna oblika lokalne skupnosti, je usposobljena za urejanje zadev varstva okolja in zadovoljuje potrebe in interese svojih prebivalcev ter izpolnjuje druge naloge, da se posamezniku in vsem združenjem posameznikov omogoči neodvisno in nepristransko presojo o posegu ali možnosti posega v njihov interes do zdravega življenjskega okolja. Formalno je pravica do zdravega življenjskega okolja človekova pravica. Zaradi navedenega ima KS A. pravico sodelovati v postopku, saj mu to dovoljujejo Ustava RS, mednarodne konvencije in 36. člen GZ. Krajani KS A. imajo na območju posega, v neposredni bližini stanovanjske objekte, kmetijska zemljišča in poslovne prostore.

10V nadaljevanju povzema vsebino strokovnega mnenja Zavoda Republike Slovenije za varstvo narave (ZRSVN) z dne 30. 3. 2021, iz katerega izhaja, da se poseg izvaja na področju Škocjanskega zatoka, ki je zavarovano območje in naravni rezervat. Škocjanski zatok spada v območje Natura 2000 in predstavlja posebno ohranitveno območje ter posebno območje varstva. Škocjanski zatok je tudi naravna vrednota državnega in lokalnega pomena. Osnovni varstveni cilj rezervata Škocjan je ohranitev naravnih habitatov ohranjenih živalskih vrst. Z umestitvijo kamionskega terminala bo prizadeta tudi reka Rižana, ki teče tik ob predvidenem kamionskem terminalu. Negativni vplivi, ki se pričakujejo s posegom so: onesnaženje voda, povečana količina hrupa, povečana količina svetlobnega onesnaženja, povečane možnosti za vnos invazivnih vrst rastlin. Zaradi tega bi se z umestitvijo tega posega vrednosti zavarovanega območja zagotovo poslabšale. ZRSVN tako ocenjuje, da tak poseg ni primeren z vidika varstva narave. Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo, Katedra za prostorsko planiranje (v nadaljevanju UL) je podala strokovno mnenje, da je kamionsko parkirišče zahteven objekt, za katerega bi bila potrebna presoja vplivov na okolje, ta ugotovitev pa je v nasprotju z izpodbijanim sklepom.

11Tožnica navaja, da krajani KS A. nasprotujejo predlaganim spremembam, saj menijo, da so površine namenjene kontejnerskemu in kamionskemu terminalu že predvidene v sklopu načrtovanja Luke Koper na drugem območju. Svoj interes utemeljujejo s predpostavko, da z okoljskega vidika kamionski terminal ne sodi v bližino naseljenih območjih, terminal pa je oddaljen cca. 150 m od prvih hiš v naselju. Zavod za zdravstveno varstvo Koper je že leta 2006 za KS A. izdelal mnenje, v katerem je navedel, da načrtovana gradnja bencinskega servisa A. in kamionskega počivališča s cca. 16 parkirnimi mesti v naselju predstavljata obremenitev s hrupom, tveganje za obstoječe stanje okolja in nevarnost za poslabšanje zdravja prebivalstva.

12Tožnica očita, da se organ druge stopnje ni opredelil do dokazov, ki jih je priložila k pritožbi zoper sklep prvostopenjskega organa, še zlasti do strokovnega mnenja ZRSVN z dne 30. 3. 2021 in strokovnega mnenja UL z dne 14. 6. 2021. Stališče, da se Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe o posegih v okolje, za katero je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Ur. list RS, št. 105/2020; v nadaljevanju Uredba 2020) v zadevi ne uporabi zato, ker v času izdaje sklepa z dne 2. 12. 2019 še ni bila uveljavljena, je napačno. Organ bi moral pri odločanju uporabiti predpis, ki je veljal v času odločanja o predlogu za obnovo postopka, zaradi tega je bilo tudi napačno uporabljeno materialno pravo.

13Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi ter ji povrne stroške tega postopka.

14Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, vsebinskega odgovora na tožbo pa ni podala.

K točki I izreka:

15Tožba ni utemeljena.

16Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa pojasnil razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ, ter se opredelil do relevantnih pritožbenih navedb tožnice. Sodišče zato zavrača očitek tožnice, da naj bi bila obrazložitev odločitve nepopolna, ter zavrača očitek o bistveni kršitvi pravil postopka v tem smislu. Prav tako sodišče ugotavlja, da je tožena stranka dejansko stanje zadeve, ki med tožečo in toženo stranko tudi sicer ni sporno, raziskala, svojo odločitev pa oprla na relevantne materialne predpise, vse to pa ustrezno utemeljila in zato zavrača tudi očitek tožnice o zmotni uporabi materialnega prava. Kolikor iz obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijanem sklepu, v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu; ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami tožnice pa še dodaja:

17Med tožnico in toženo stranko ni sporno, da je tožnica Krajevna skupnost A. pri prvostopenjskem organu vložila predlog za obnovo postopka iz razlogov po 1., 4., 5. in 9. točki 260. člena ZUP, v katerem predlaga obnovo predhodnega postopka za poseg, ki se je pravnomočno končal s sklepom ARSO št. 35405-314/2019-9 z dne 2. 12. 2019, v katerem je ARSO v skladu z določili 51.a člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1) ugotovil, da za nameravani poseg: novogradnja parkirišča (tir truck park S.) na zemljiščih v k.o. s parc. št. 000, 111, 222 in 333, ni treba izvesti presoje vplivov na okolje ter pridobiti okoljevarstvenega soglasja, saj nameravani poseg ne bo imel pomembnih vplivov na okolje.

18Statut Mestne občine Koper (Uradne objave št. 40/00, 30/01, 29/03 in Ur. list RS, št. 90/05, 67/05, 39/08 in 33/18 v nadaljevanju Statut MO) v 41. členu določa, da je krajevna skupnost, torej tudi tožnica, pravna oseba javnega prava, ki nastopa v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun, v okviru nalog, ki so določene s tem statutom oziroma odlokom. Med nalogami, ki so opredeljene v 143. členu Statuta MO je tudi določeno, da krajevna skupnost ureja in opravlja krajevne zadeve med katerimi zlasti, v skladu s predpisi, sodeluje v postopku oblikovanja in sprejemanja prostorsko izvedbenih aktov, ki se nanašajo na območje krajevne skupnosti, skrbi za razvoj na območju krajevne skupnosti in sprejema program razvoja krajevne skupnosti, ter ureja druge javne zadeve pomembne za krajevno skupnost. Iz navedenega izhaja, da je tožnica del lokalne samouprave v smislu Zakona o lokalni samoupravi (ZLS), ki v 18. členu določa, da se na območju občine lahko ustanovijo ožji deli občine. S statutom občine pa se lahko določijo naloge ožjih delov občine (prvi odstavek 19.b člena ZLS) ter to, da je ožji del občine pravna oseba javnega prava in da v primeru, da je ožji del občine pravna oseba, le ta nastopa v pravnem prometu v okviru nalog, ki so določene s statutom občine oziroma z odlokom, s katerim je občina določene naloge in način izvajanja nalog prenesla v izvajanju svetu ožjega dela občine (prvi in drugi odstavek 19.c člena ZLS).

19Iz izpodbijane odločbe, upravnega spisa ter tožbenih navedb tožnice nedvomno izhaja, da tožnica ni lastnica ali posestnica nepremičnin na območju vpliva nameravanega posega, iz zgoraj navedenega pa tudi, da ni nevladna organizacija v smislu prvega odstavka 153. člena ZVO-1.

20ZUP v 261. členu določa osebe, ki so upravičene predlagati obnovo upravnega postopka. Obnovo upravnega postopka lahko zahteva stranka, to je oseba na katero zahtevo se je začel prejšnji postopek (aktivna stranka), zoper katero je tekel prejšnji postopek (pasivna stranka) ali oseba, ki je imela za varstvo svojih pravic ali pravni koristi pravico udeleževati se tega postopka (stranski udeleženec). Iz navedenega izhaja, da iz uveljavljenih razlogov za obnovo postopka po 1., 4. in 5. točki 260. člena ZUP, tožnica ne more uveljavljati, saj v zadevi ni sporno, da tožnica v predhodnem upravnem postopku ni imela nobenega izmed zgoraj navedenih statusov, zato lahko predlaga obnovo postopka prvenstveno le iz razloga, ker ji ni bila dana možnost udeležbe v postopku (9. točka 260. člena ZUP), saj bi iz ostalih obnovitvenih razlogov lahko tožnica podala predlog za obnovo postopka šele v primeru, če bi ji bil v že navedenem upravnem postopku priznan status stranskih udeležencev, oziroma če so izpolnjeni pogoji iz 9. točke 260. člena ZUP. Glede na navedeno, so vsi tožbeni ugovori, ki se ne nanašajo na obnovitveni razlog iz 9. točke 260. člena neupoštevni in jih sodišče iz tega razloga v celoti zavrača.

K obnovitvenemu razlogu iz 9. točke 260. člena ZUP

21Postopek, katere obnovo je predlagala tožnica, je predhodni postopek, ki se vodi na podlagi 51.a člena ZVO-1, ki določa, da je stranka v predhodnem postopku nosilec nameravanega posega. Možnosti sodelovanja drugih strank v predhodnem postopku ZVO-1 ne določa. V petem odstavku 51.a člena ZVO-1 sicer določa, da lahko pritožbo zoper sklep poleg nosilca nameravanega posega v okolje vloži tudi nevladna organizacija iz prvega odstavka 153. člena tega zakona, kar pa kot je bilo že obrazloženo v odstavku št. 18 te obrazložitve, tožnica ni.

22Ko organ, ki je pristojen za odločanje o predlogu za obnovo, prejme predlog, mora preizkusiti, ali je predlog dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira verjetno izkazana (prvi odstavek 267. člena ZUP). Če pogoji iz prejšnjega odstavka niso izpolnjeni, zavrže pristojni organ predlog s svojim sklepom (drugi odstavek 267. člena ZUP). ZVO-1 ne ureja sodelovanje morebitnih stranskih udeležencev v predhodnem postopku, kar posledično pomeni, da lahko vlagatelj pravni interes za udeležbo v predmetnem upravnem postopku in posledično upravičenost do vložitve predloga za obnovo postopka izkaže samo na podlagi določila 43. člena ZUP.V konkretni zadevi je torej odločilno, ali tožnica izpolnjuje pogoje iz 43. člena ZUP, to je ali je izkazala pravni interes za vstop v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi.

23Tudi po mnenju sodišča tožnica ni verjetno izkazala upravičenosti do udeležbe v postopku, ki je tekel na podlagi 51.a člena ZVO-1. Ni dvoma, da tožnica ni nobena izmed subjektov iz petega odstavka 51.a člena ZVO-1, ki lahko v skladu s to določbo vložijo pritožbo zoper prvostopno odločitev. Pravice do udeležbe pa glede na sodno varstvo ni mogoče omejiti zgolj s taksativnim naštevanjem strank oziroma stranskih udeležencev v postopku (kot je to določeno v 51.a členu ZVO-1), saj bi to pomenilo nedopustno izključitev nekaterih oseb v postopku, ki jim materialno pravo priznava pravno varovan položaj (tako sodba Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 335/2011 z dne 29. 11. 2012).

24Po določbi prvega odstavka 42. člena ZUP je stranka v upravnem postopku lahko vsaka fizična in pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek. Pravico udeleževati se postopka pa ima tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da stopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi - stranki udeleženec (prvi odstavek 43. člena ZUP). Pravna korist je neposredna na zakon ali drugi predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43. člena ZUP).

25Sodišče se strinja z zaključkom tožene stranke, da tožnica v obravnavani zadevi ni izkazala svojega pravnega interesa. Po 1. členu ZLS je občina temeljna samoupravna lokalna skupnost in je izvirni nosilec vseh pravic in obveznosti lokalne skupnosti v skladu z zakonom. Tožnica je kot ožji del občine pravna oseba javnega prava v skladu z 19.c členom ZLS in lahko nastopa v pravnem prometu v okviru nalog, ki so določene s statutom občine oziroma z odlokom, s katerim se podrobneje določajo naloge in način izvajanja nalog ožjih delov občine (drugi odstavek 19.c člena). Občina lahko tako na svoj ožji del prenese le svoje izvirne pristojnosti.

2621. člen ZLS tožnici ne daje podlage za uveljavljanje pravice do udeležbe v predhodnem postopku oziroma to ne more biti podlaga za njeno sodelovanje v tem postopku. MO Koper, kot izhaja iz Statuta MO, upravnega spisa in tožbenih navedb, svojih pristojnosti v zvezi z varstvom okolja tudi nesporno ni prenesla na tožnico, zato na tej podlagi tožnica ne izkazuje svojega pravnega interesa. Tudi sicer pa določbe 21. člena ZLS tudi občini kot samoupravni lokalni skupnosti ne dajejo pravne podlage za uveljavljanje pravice do udeležbe v predhodnem postopku, kolikor ne izkaže vzročne povezave med njo in nameravanim posegom, to je, da nameravani poseg povzroča takšne obremenitve, ki vplivajo na njeno pravno korist (tako sodba Upravnega sodišča RS št. I U 67/2018). Izvajanje izvirnih pristojnosti občine pomeni sprejem in izvedbo ustreznih ukrepov na teh področjih, ne pomeni pa, da gre v konkretnih upravnih postopkih, kjer se odloča o pravicah in obveznostih drugih subjektov, za njene neposredne na zakon oprte osebne koristi in s tem pravni interes v smislu prvega odstavka 43. člena ZUP. Tožnica tudi ne more pridobiti položaja stranskega udeleženca, če so prizadeti krajani njene krajevne skupnosti oziroma njihovo premoženje, saj pri tem ne gre za uveljavitev njenih pravnih koristi. V posledici tožnica tudi ne more uveljavljati na tej pravni podlagi zatrjevane kršitve njenih ustavnih pravic.

27V zvezi s sklicevanjem na 36. člen Gradbenega zakonika (GZ), sodišče pojasnjuje, da ima vsak upravni postopek svoja posebna določila glede tega, kdo lahko v upravnem postopku sodeluje kot stranski udeleženec, kar pomeni, da je treba v vsakem upravnem postopku posebej izkazati svoj pravni interes. Dejstvo, da ima vlagatelj status stranskega udeleženca v upravnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja pa ne pomeni, da lahko v predhodnem postopku po ZVO-1 uveljavlja pravni interes na tej pravni podlagi.

28Glede na navedeno, po mnenju sodišča, tožnica ni izkazala pravnega interesa in ni izpolnila kriterija, ki ga ZUP predpisuje za vstop v postopek 43. členu, kar posledično pomeni, da niso izpolnjeni formalni pogoji za vložitev predloga za obnovo postopka, saj predlog za obnovo postopka ni podala upravičena oseba, kot je to zahtevano v prvem odstavku 267. člena ZUP in je tožena stranka pravilno na podlagi drugega odstavka istega člena predlog tožnice zavrgla.

29Na podlagi navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. O zadevi je odločilo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), dejansko stanje relevantno za odločitev v tej zadevi pa med tožečo in toženo stranko ni sporno, tožnica tudi ni predlaga izvedbe novih dokazov, niti oprave glavne obravnave. Pravna stališča, na katere se v tožbi sklicuje tožnica, pa ne pomenijo dejstev, ki se dokazujejo v sodnem postopku.

K točki II izreka:

30Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.