UPRS Sodba II U 66/2019-15

I. Tožbi se ugodi. Izpodbijani sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 06122-2628/2021/118 z dne 29. 8. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Iz izpodbijane odločbe

1Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je zavezanec dolžan plačati ponovno denarno kazen v znesku 5.000,00 EUR, ki je bila zagrožena s sklepom št. 06122-2628/2012/100 z dne 29. 8. 2016. Istočasno je bilo naloženo, v kolikor zavezanec ne bo saniral objekta do 1. 10. 2018, da se mu kot prisilno sredstvo določi nova denarna kazen v višini 5.000,00 EUR (2. točka izreka) in tudi, da pritožba ne zadrži izvršbe, saj gre za prisilni ukrep na podlagi 298. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

2Inšpektor je namreč dne 8. 3. 2018 opravil ponovni pregled na kraju in ugotovil, da zavezanec še vedno ni saniral objekta, zaradi česar mu je določil kazen v višini 5.000,00 EUR. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bilo zavezancu z odločbo gradbene inšpekcije št. 06122-2628/2012/35 z dne 7. 6. 2013 naloženo, da mora obstoječi objekt na parc. št. 556/2 k.o. ..., sanirati, ker predstavlja nevarno gradnjo po 154. členu Zakona o graditvi objektov (ZGO-1).

3S sklepom o dovolitvi izvršbe, št. 06122-2628/2012/47 z dne 27. 8. 2013, je bila namreč zavezancu že predhodno zagrožena denarna kazen v višini 3.000,00 EUR, če do 1. 10. 2013 ne bo saniral objekta in je bil torej tako začet izvršilni postopek. Zavezanec objekta ni saniral, kar je bilo ugotovljeno ob inšpekcijskem pregledu na kraju dne 1. 7. 2014 in 10. 12. 2014, zaradi česar mu je bilo v upravni izvršbi izdanih že več denarnih kazni, in sicer po naslednjih odločbah št. 06122-2628/2012/76 z dne 3. 2. 2015 (3.000,00 EUR), št. 06122-2628/2012/81 z dne 2. 6. 2015 (5.000,00 EUR), št. 06122-2628/2012/92 z dne 9. 2. 2015 (v višini 5.000,00 EUR) in št. 06122-2628/2012/100 z dne 29. 8. 2016 v višini 5.000,00 EUR), pri čemer so bile vse pritožbe zoper izdane sklepe zavrnjene.

4Ker se je postopek začel pred dnem 1. 6. 2018, torej pred uveljavitvijo Gradbenega zakonika, se postopek dokonča po določilih ZGO-1.

5Zavezanec se je zoper izdani sklep o plačilu denarne kazni pritožil. V pritožbi je navedel, da ni nikoli postal lastnik parc. št. 518, 556 in 556/2, pri čemer izpostavlja, da na parc. št. 556/2 tudi ni stanovanjske stavbe ter dodal, da so vse inšpekcijske kazni lažne, saj mu je Okrajno sodišče v Mariboru znižalo kazen iz 500,00 EUR na 250,00 EUR dne 2. 9. 2016, zaradi česar gradbeni inšpektor tega ne sme spremeniti.

6Iz odločbe drugostopenjskega organa št. 0612-17/2015/15 z dne 7. 12. 2018, izhaja potek celotnega postopka in upravne izvršbe zoper zavezanca za sanacijo objekta, ki traja že vse od dne 7. 6. 2013. Organ pojasnjuje, da so vse odločbe pravnomočne in da so bile pritožbe zavrnjene.

7Glede znižanja denarne kazni pojasni, da je pred Okrajnim sodiščem Maribor tekel prekrškovni postopek pod št. ZSV 147/2014, ker je bil zavezancu izdan tudi plačilni nalog št. 7101-8/2014/2 z dne 15. 1. 2014, s katerim mu je bila izrečena globa v višini 500,00 EUR, in sicer zaradi prekrška po 4. točki v zvezi s 5. alineo 1. točke 38. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru, ki je bila kasneje pred sodiščem res znižana na 250,00 EUR.

8Drugostopenjski organ je, glede vsebinskih navedb pritožnika zoper odločbo št. 06122-2628/2012/35 z dne 7. 6. 2013 , še pojasnil, da v postopku izvršbe niso dovoljeni pritožbeni ugovori, ki se nanašajo na pravilnost odločbe, ki se izvršuje (292. člen ZUP), saj v presoji tega postopka ni dovoljeno obravnavanje zakonitosti in pravilnosti izvršilnega naslova. Dodatno še izpostavlja, da je bila pritožba zoper izvršilni naslov vložena in zavrnjena z odločbo št. 06122-77/2013/4 dne 30. 8. 2013, pri čemer je bil sprožen upravni spor pod št. II U 444/2013-19, v katerem je bila tožba kot neutemeljena zavrnjena.

Tožbene navedbe

9Tožnik navaja, da ni lastnik niti solastnik stavbe in tudi ne parcele št. 556/2 k.o. ..., zato sklep št. 06122-2628/2012/118 z dne 29. 8. 2018 izpodbija v celoti.

10V nadaljevanju svoje tožbe se opredeljuje do vsebinskih navedb predhodno vodenega postopka, in sicer da stanovanjska stavba, ki stoji na parc. ... 556 v zemljiški knjigi ni bila vpisana kot stavba, zaradi česar v zemljiški knjigi tudi ni mogla biti vpisana skupna lastnina te stavbe. Prav tako vztraja, da firma A. d.o.o. ni nikoli izvedla meritev na podlagi sklepa opr. št. 028/95 z dne 6. 2. 2001, ki je postal pravnomočen 18. 11. 2003, temveč na podlagi sklepa N 28/95 z dne 12. 5. 2000, da pa je res v omenjenem sklepu zapisano, da skupno premoženje obsega stanovanjsko hišo v ..., ki stoji na parc. št. 125 k.o. .... Nadalje v tožbi še navaja kje je imel prijavljeno stalno bivališče, kakor tudi na kak način je Občina ... izdala potrdilo za priglašena dela na stanovanjski hiši, ki stoji na zemljišču št. 125 k.o. ... in sicer tako, da se oblika in velikost objekta po izvedenih priglasitvenih delih ne bo spremenila, zaradi česar zadostuje priglasitev. Sam meni, da ne more sanirati objekta na parc. št. 556/2, saj ni lastnik na parc. št. 556 in 556/2 in tako tudi ne more sanirati objekta brez dovoljenja za gradbene posege, ki ga sicer potrebuje.

11Meni, da mu gradbeni inšpektor nezakonito pošilja kazni za objekt, katerega sam ni lastnik in kateri ne stoji na parc. 556/2.

12Na podlagi vsega navedenega predlaga, da se sklep št. 06122-2628/2012/118 z dne 29. 8. 2018 odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, ali pa da sodišče zgoraj navedeni sklep zavrne oziroma zavrže, ker sam ni lastnik, solastnik oziroma skupni lastnik stanovanjske stavbe na parc. št. 518/556 in 518/556/2.

13Priglaša tudi plačilo sodnih stroškov in sodne takse.

14Tožena stranka je sodišču predložila predmetni upravni spis št. 0612-17/2015/24, pri čemer pa na tožbo ni odgovorila.

Ad I

15Tožba je utemeljena.

16Sodišče najprej pojasnjuje, da v predmetnem postopku teče postopek upravne izvršbe zaradi nevarne gradnje objekta na zemljišču s parc. št. 556/2 k.o. ..., zaradi česar je bilo inšpekcijskemu zavezancu B.B. (tožniku), ... že z odločbo gradbene inšpekcije 06122-2628/2012/35 z dne 7. 6. 2013 naloženo, da mora v roku 30 dni od vročitve odločbe na svoje stroške sanirati obstoječi objekt, saj predstavlja nevarno gradnjo. Pri navedenem sodišče tožeči stranki pojasnjuje, da se v postopku upravne izvršbe več ne presoja zakonitost izvršilnega naslova, ki se izvršuje s predmetno upravno izvršbo kot to pravilno navaja tožena stranka, saj v postopku izvršbe več niso dovoljeni vsebinski pritožbeni ugovori, ki se nanašajo na pravilnost izdane odločbe (torej izvršilnega naslova), ki se izvršuje skladno z 292. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Predmetni izvršilni postopek namreč teče na podlagi osnovne odločbe z dne 30. 8. 2013, zoper katerega je že bil sprožen upravni spor pod št. II U 444/2013-19 in je bila tožba zavrnjena kot neutemeljena. Zato lahko sodišče v tem postopku presoja samo zakonitost in pravilnost izdanega izpodbijanega sklepa o določitvi denarne kazni, ne pa tudi vsebine osnovne odločbe, s katero je bila zavezancu naložena obveznost sanacije objekta.

17Sodišče tožniku prav tako pojasnjuje, da predmetnega postopka upravne izvršbe ne gre enačiti s postopkom prekrškovnega postopka, ki se je prav tako vodil zoper njega in zoper katerega je podal zahtevo za sodno varstvo v zadevi ZSV 147/2014, saj gre v teh dveh postopkih za dve različni vrsti postopka (inšpekcijskega in prekrškovnega), ki lahko tečeta vzporedno, pri čemer izrečena globa in njeno znižanje, ki je bilo izrečeno pred Okrajnim sodiščem v Mariboru nima vpliva na morebitni postopek upravne izvršbe v tem postopku (razen dejstva, da se sodišče seznani, da je bil zavezanec dejansko kaznovan zaradi prekrška po 4. točki v zvezi s 5. alineo 1. točke 38. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru), saj gre v postopku upravne izvršbe in izreka denarne kazni za ukrep prisiljenja, s katerim želi upravni organ doseči, da zavezanec svojo obvezo tudi izpolni, medtem ko gre v postopku o prekršku za izrek globe zaradi storitve prekrška. Zaradi navedenega sodišče v tem postopku presoje tudi ne sme posegati v že pravnomočen izvršilni naslov in lahko presoja zgolj zakonitost in pravilnost izdane izpodbijane odločbe, torej izdanega sklepa o denarni kazni v upravni izvršbi.

18Tožnik bi lahko, kolikor je po prejemu sodbe II U 444/2013-19 štel, da gre za nezakonito odločitev, uporabil tudi izredno pravno sredstvo, saj lahko stranka zakonitost in pravilnost odločbe, ki se izvršuje izpodbija le upravnem postopku s pritožbo in izrednimi pravnimi sredstvi, zakonitost dokončne odločbe pa tudi s tožbo v upravnem sporu (kar je tožnik v predmetnem primeru tudi storil) in v nadaljevanju morebiti še v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi, ne more pa tega storiti v postopku izvršbe.

19V predmetnem inšpekcijskem postopku upravne izvršbe tako inšpektor skladno z zakonom vedno samo ugotavlja ali je inšpekcijski zavezanec saniral objekt kot mu je bilo to naloženo v 1. točki inšpekcijske odločbe št. 06122-2628/2012/35 z dne 7. 6. 2013, ki stoji na zemljišču parc. št. 556/2 k.o. ...

20Sodišče pri tem pripominja, da četudi bi prišlo do napak glede navedb parcelne številke, sodišče v tem postopku navedene odločbe ne more spremeniti¹. V primerih, kadar zavezanec ne izpolni naloženega s strani upravnega organa, je upravni organ dolžan uporabiti prisilna sredstva kot to določa 298. člen ZUP-a, ki določa, da kolikor zavezanec, ki je dolžan kaj storiti, dopustiti ali trpeti, ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga namesto njega ne more opraviti nihče drug ali če narava izvršbe to terja ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna ali ni primerna, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi z denarno kaznijo. Gre torej za postopek izvršbe s prisilitvijo, ki je namenjena zagotovitvi spoštovanja izdanega izvršilnega naslova. Na tak način se namreč želi vplivati na zavezančevo voljo, da bo zaradi izrečenih kazni naknadno vendarle izpolnil obveznost, ki mu je naložena. Denarna kazen tako ni kazenska sankcija ampak prisilno sredstvo. Če pa zavezanec kljub naložitvi denarne kazni obveznosti še vedno ne izpolni, se mu lahko naloži nova denarna kazen, saj glede na opisan namen denarnih kazni zanje ne velja načelo ne bis in idem, kot to velja za kazenske sankcije.²

21Ker je bilo pri ponovnem inšpekcijskem pregledu kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, na kraju samem dne 8. 3. 2018, ugotovljeno, da inšpekcijski zavezanec še vedno ni saniral objekta na zemljišču parc. št. 556/2 k.o. ..., je bila uporabljena ponovna denarna kazen za prisilitev v znesku 5.000,00 EUR.

22Pri navedenem pa sodišče pripominja, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa manjka obrazložitev za katere vrste objekt gre v predmetnem primeru, skladno s 148. členom Zakona o graditvi objektov ZGO-1, kjer je s posebnim zakonom določen način izvajanja prisilne izvršbe, in kjer so navedene različne denarne kazni, iz katerih izhaja, da se kazni izreka za zahtevne, manj zahtevne in nezahtevne objekte, kjer je tudi natančno določeno koliko znaša višina kazni za posamezno vrsto objekta. V izpodbijanem sklepu prav tako manjka obrazložitev razlogov zakaj je organ določil kazen v višini 5.000,00 EUR razen navedb sklepov, s katerimi so bile izrečene predhodne kazni in dejstva, da seštevek izrečenih kazni še ni dosegel 30.000,00 EUR. Več kot očitno je, da predhodno izrečene denarne kazni niso dosegle svojega namena, zaradi česar mora izvršilni organ, če naknadno ugotovi, da denarne kazni niso učinkovito izvršilno sredstvo oziroma način, spremeniti način izvršbe v drugega, in sicer takšnega za katerega ugotovi, da je učinkovit.³ Glede na dejstvo, da pa zakon dopušča tudi ukrep sanacije, ki je lahko izvedena po tretjih osebah, pa ni jasno, zakaj inšpekcijski organ ni izbral tega ukrepa, saj ukrep z denarno prisilitvijo, ki je bil izrečen kar petkrat, očitno nima nobenega učinka, saj zavezanec kljub izrečeni denarni kazni, kot ugotavlja gradbeni inšpektor pri pregledu na kraju samem, objekta ni saniral, kot mu je bilo naloženo v inšpekcijski odločbi z dne 7. 6. 2013.

23Na podlagi navedenega sodišče šteje, da izpodbijani sklep ni bil ustrezno obrazložen. V konkretnem primeru bi moralo biti namreč v izpodbijanem sklepu jasno navedeno za kakšne vrste objekt gre, skladno z določili ZGO-1, da bi sodišče lahko preizkusilo zakonitost izdane odločbe in izrečene denarne kazni. Navedeno pomeni, da bi v sklepu morale biti navedene pravno relevantne in konkretizirane okoliščine, kakor tudi materialno pravna podlaga, zaradi katerih je tožena stranka tožeči stranki ponovno naložila plačilo denarne kazni oziroma navedbe, zakaj se ni odločila za kak drug ukrep glede na neuspešnost predhodno izrečenih.

24Sodišče pripominja, da mora biti odločba upravnega organa, četudi gre za upravno izvršbo, obrazložena zaradi zaščite enakega varstva in pravic strank postopka, ki je tudi na upravnem področju del pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic – EKČP⁴). Vodenje poštenega postopka s strani organa v upravnem postopku namreč ne pomeni zgolj zavzetja stališč glede dejanskih vidikov zadeve, temveč tudi glede pravnih vidikov zadeve, torej natančna navedba dejanskega stanja in razlogov izrečene denarne kazni.

25Kot izhaja iz 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) mora inšpektor pri izbiri ukrepov, ob upoštevanju teže kršitve, izreči ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. V izpodbijanem sklepu ni razlogov za odločitev inšpektorja oziroma navedb, zakaj se je ponovno odločil prav za izrek denarne kazni, ki dejansko nima učinka. Pri določitvi načina izvedbe prisilitve, mora namreč inšpektor upoštevati težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko fizična ali pravna oseba, pri kateri inšpektor opravlja nadzor, po dolžni skrbnosti, nepravilnosti tudi odpravi.

26V predmetnem postopku bi moral inšpektor vsaj tehtati ali bo glede na že predhodno neuspešne izrečene denarne kazni dejansko tak ukrep učinkovit, saj gre v danem primeru tudi za varovanje javnega interesa, glede na navedbe, da predmetni objekt stoji blizu javne ceste, na katero se lahko poruši. Stranka se ima namreč pravico seznaniti in soočiti z vsemi navedbami, dejstvi in dokazi kot tudi z dejstvom, zakaj je organ kot sredstvo prisilne izvršbe ponovno odločil izbrati točno znesek 5.000,00 EUR denarne kazni in ne morda katerega drugega ukrepa, zaradi česar mora biti navedeno jasno obrazloženo v sklepu o denarni kazni v upravni izvršbi iz razloga, da ima stranka pravico in možnost učinkovito varovati svoj položaj. Zgolj takšen način namreč stranki zagotavlja položaj subjekta in ne zgolj objekta odločanja tega postopka in tudi možnost ustrezne vložitve pravnega sredstva, kar predstavlja jedro njegovih procesnih pravic.⁵ Varstvo pravic strank ni nič drugačno v upravnih postopkih, saj ima v upravnih postopkih ravno zaradi vnaprejšnje nadrejenosti javnega interesa in tako tudi upravnega organa v razmerju do posamične stranke še večji pomen in je še bolj pomembno. Upravni postopek, četudi gre že za upravno izvršbo, je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki mora ostati uravnotežen. Enako varstvo pravic je na upravnem področju del upravnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen EKČP). Pri navedenem je treba posebej izpostaviti, da mora stranka tudi v postopku izvršbe imeti možnost braniti se ter zavarovati in uveljaviti svoje pravice določene z zakonom in mora tudi tovrstni postopek potekati po pravilih poštenega postopka, četudi gre samo za izvedbo izvršilnega naslova še posebej glede dejstvo, da gre za izrek denarne kazni. Sodišče tako presoja, da četudi gre v predmetni zadevi za postopek prisilne izvršbe, koliko gre za pomanjkljivo odločbo in v njej niso navedeni razlogi, ki so organ vodili pri odločanju, torej brez navedbe razlogov za svojo odločitev, ki temelji na ustrezni pravni podlagi, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva in so tako lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna.

27Sodišče je pri presoji akta že po uradni dolžnosti dolžno preveriti ali je strankam izdani akt ustrezno obrazložen, četudi gre za sklep o upravni izvršbi, zaradi česar je v predmetnem postopku presodilo, da izpodbijani sklep nima ustrezne obrazložitve iz razlogov, skladno z 214. členom ZUP in je iz tega razloga v postopku šlo za bistveno kršitev določb postopka, saj v posledici tožeča stranka tudi ni mogla vložiti ustreznega pravnega sredstva in je tako bila kršena pravica do izjave, zaradi česar je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijan akt odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo treba navedene pomanjkljivosti odpraviti in podrobneje pojasniti razloge za svojo odločitev tako glede višine izreka denarne kazni, vrste objekta, kakor tudi razloga neuporabe morebitnega drugega ukrepa.

28Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi upravne odločbe ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi zaradi storjenih kršitev pravil upravnega postopka pred izdajo izpodbijanega akta (drugi odstavek 59. člena ZUS-1).

Ad II

29Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu ZUS-1, tožena stranka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravne sporu (v nadaljevanju Pravilnik) po določilu prvega odstavka 3. člena Pravilnika je tožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 15,00 EUR.

30Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude. Toženka bo prišla v zamudo, če stroške ne bo poravnala v paricijskem roku – prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika OZ v zvezi s 378. členom OZ – enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006.

31Sodno takso sodišče tožniku vrne po uradni dolžnosti.

¹ Bi pa veljalo, da inšpekcijski organ preveri ali je mogoče pridobiti dokumentacijo za sanacijo za navedeni objekt za parc.št. 556/2 k.o. ..., torej če navedena parcelna številka res obstaja in če lastništvo glasi na tožnikovo ime, glede na dopis Okrajnega sodišča v Mariboru številka Su 0205505/2014-461 in Vrhovnega sodišča RS SuP 399/2017 z dne 19. 12. 2017.
² Enako Komentar ZUP k 298. členu, UL RS, 2. knjiga, Ljubljana 2020, str. 855-856.
³ Enako Komentar ZUP k 298.členu, UL RS, 2. knjiga, Ljubljana 2020, str.857.
⁴ Tako tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča RS X Ips 1/2020 z dne 2. 9. 2020, točka 8.
⁵ Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Kerševan E. in Androjna V., GV Založba 2017, stran 88.