VSRS Sodba X Ips 41/2021

I. Reviziji se ugodi in se sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 2566/2017-14 z dne 3. 6. 2020 (I. točka izreka sodbe in sklepa) spremeni tako, da se glasi:

1. Tožbi se ugodi in se odločba Upravne enote Ljubljana, št. 213-384/2017-32 z dne 7. 9. 2017, odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

2. Tožena stranka mora v ponovnem postopku ugotavljati izpolnjevanje pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS ob upoštevanju tožničine trajne nezmožnosti za delo.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, št. 213-384/2017-32 z dne 7. 9. 2017 (v zvezi z odločbo Ministrstva za notranje zadeve, št. 213-1694/2017/2 (1323-09) z dne 11. 10. 2017). Upravni organ prve stopnje je z navedeno odločbo zavrnil tožničino prošnjo za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije na podlagi naturalizacije zaradi neizpolnjevanja pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZDRS), saj njeni prejemki glede na 3. člen Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije (v nadaljevanju Uredba) ne predstavljajo trajnega vira preživljanja. Drugostopnjski upravni organ je tožničino pritožbo zavrnil, a ne zato, ker bi se strinjal s stališčem organa prve stopnje o neustreznosti tožničinih prejemkov, pač pa, ker v skladu s prvim odstavkom 3. člena Uredbe ni dokazala njihovega neprekinjenega prejemanja v dveh letih pred vložitvijo prošnje.

2V obrazložitvi sodbe je Upravno sodišče zavrnilo tožbeni ugovor, da je Uredba v prvem odstavku 3. člena z določitvijo dveletnega neprekinjenega prejemanja enega izmed v tej določbi naštetih prejemkov arbitrarno (brez podlage v zakonu) predpisala poseben pogoj za pridobitev državljanstva Republike Slovenije. Ocenilo je, da vlada s tem ni posegla v pogoje za pridobitev državljanstva in ni na novo določila zakonskih obveznosti, ampak je določila le, kdaj se našteti prejemki, s katerimi se dokazuje izpolnjevanje pogoja iz 4. točke 10. člena ZDRS, štejejo za sredstvo, ki zagotavlja prosilčevo materialno in socialno varnost. Vlada je namreč z zakonom pooblaščena za določanje meril za ugotavljanje, ali ima oseba zagotovljena omenjena sredstva.

3Vrhovno sodišče je na tožničin predlog s sklepom X DoR 250/2020-3 z dne 9. 12. 2020 dopustilo revizijo glede neustavnosti in nezakonitosti prvega odstavka 3. člena Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije.

4Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj sodišče, ki ni vezano na nezakonite podzakonske predpise, samo odloči o upravni zadevi.

5Toženka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev in se pri tem sklicuje na razloge, ki jih je navedla v odgovoru na revizijo v drugi revizijski zadevi (X Ips 8/2021). Ne strinja se s stališčem, da ZDRS v 4. točki prvega odstavka 10. člena določa, da mora imeti prosilec zagotovljena sredstva za bodoče preživljanje, saj bi se v tem primeru zakonsko besedilo glasilo: "da bo imel zagotovljena sredstva". Zanika pa tudi, da naj bi časovna okoliščina prejemanja dohodkov predstavljala dodaten pogoj za pridobitev državljanstva, saj je le realen pokazatelj prosilčeve zmožnosti zagotavljanja materialne in socialne varnosti tudi po vložitvi vloge za naturalizacijo in po odločitvi upravnega organa o vlogi.

K I. točki izreka

6Revizija je utemeljena.

7Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

Dejansko stanje in revizijske navedbe

8Revidentka je 3. 4. 2017 vložila prošnjo za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo. V upravnem postopku je bilo med drugim ugotovljeno, da je prosilka prejemnica denarne socialne pomoči in varstvenega dodatka, do katerih je upravičena na podlagi Zakona o socialno varstvenih prejemkih (v nadaljevanju ZSVarPre). Ker pa ti prejemki ne predstavljajo trajnega vira preživljanja, ni izkazala, da ima zagotovljena sredstva, ki ji zagotavljajo materialno in socialno varnost. Upravni organ druge stopnje je ob reševanju pritožbe izpostavil, da bi moralo biti pri odločanju na prvi stopnji upoštevano izvedensko mnenje invalidske komisije prve stopnje Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje z dne 31. 8. 2015, iz katerega izhaja, da je revidentka trajno nezmožna za delo od 28. 5. 2015, in okoliščina, da je upravičena do dodatka za pomoč in postrežbo. Zaradi trajne nezmožnosti za delo bi se revidentkini prejemki, ki so po svojih karakteristikah neprimerljivi s prejemki iz prvega odstavka 3. člena Uredbe, lahko šteli med sredstva, ki zagotavljajo materialno in socialno varnost. V nasprotnem primeru bi bila revidentka pri dokazovanju izpolnjevanja obravnavanega zakonskega pogoja v bistveno slabšem položaju kot za delo zmožni prosilci. Kljub temu bi morala dokazati, da je socialnovarstvene prejemke prejemala neprekinjeno vsaj dve leti pred vložitvijo prošnje za naturalizacijo, kar ji ni uspelo.

9V postopku pred Upravnim sodišče ni bilo sporno, da so glede na revidentkine osebne okoliščine kot sredstva iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS upoštevna denarna socialna pomoč in varstveni dodatek. Sporna pa je bila uporaba prvega odstavka 3. člena Uredbe, ki za izpolnitev pogoja iz navedene določbe ZDRS predpisuje neprekinjeno prejemanje dohodkov že v obdobju pred vložitvijo prošnje za sprejem v državljanstvo, zaradi česar je bila zatrjevana tudi nezakonitost Uredbe.

10Revidentka v reviziji vztraja, da iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS izhaja, da se zakonski pogoj, da ima prosilec zagotovljena potrebna sredstva, nanaša na bodoče preživljanje. Uredba pa to v 3. členu spreminja v pogoj, ki bi ga smel določiti le zakon, in sicer da je moral prosilec taka sredstva prejemati že dve leti pred vložitvijo prošnje. Določitev pogoja za pridobitev državljanstva v podzakonskem predpisu je v nasprotju z zahtevo o skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in zakoni ter z načelom pravne države, zato sodišče Uredbe ne bi smelo uporabiti (exceptio illegalis).

Načelo legalitete pri sprejemanju podzakonskih predpisov

11Revidentka torej zatrjuje, da je vlada s 3. členom Uredbe prekoračila okvir, ki izhaja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. S tem uveljavlja kršitev drugega odstavka 120. člena Ustave, ki določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Glede na ustaljeno razlago Ustavnega sodišča iz te določbe izhaja, da so upravni organi pri svojem delu, kamor sodi tudi izdajanje predpisov iz njihove pristojnosti, vezani na okvir, ki ga določata ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu, medtem ko izrecno pooblastilo za to v zakonu ni potrebno. To pomeni, da morajo imeti vsebinske določbe podzakonskega predpisa zakonsko podlago in biti znotraj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi.¹ Tudi v prvem odstavku 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (ZVRS) je določeno, da lahko vlada z uredbo podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu Državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa.

12Glede na navedeno je moralo Vrhovno sodišče najprej razložiti sporno določbo 10. člena ZDRS.

Razlaga 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS

13Ta določa, da lahko pristojni organ osebo, ki prosi za naturalizacijo, po prostem preudarku sprejme v državljanstvo Republike Slovenije, če je to v skladu z nacionalnim interesom. Pri tem mora oseba izpolnjevati v nadaljnjih točkah tega odstavka naštete pogoje, med drugim, da ima zagotovljena sredstva, ki njej in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost (4. točka). Šteje se, da ima oseba zagotovljeno materialno in socialno varnost, če ima zagotovljena sredstva najmanj v višini osnovnega minimalnega dohodka, določenega s predpisi o socialnem varstvu. Sredstva v višini osnovnega minimalnega dohodka mora imeti zagotovljena tudi za vsako osebo, ki jo mora preživljati (deveti odstavek istega člena).

14Iz teh določb izhaja, da mora prosilec razpolagati z zadostnimi sredstvi za preživljanje, taka pa so sredstva vsaj v višini osnovnega minimalnega dohodka. Nadalje je razvidno, da je zakonodajalec pri opredelitvi obravnavanega pogoja uporabil splošen pojem "sredstva". Navedena splošnost kaže, da njegov namen ni bil v omejevanju za preživljanje potrebnih sredstev na določeno vrsto in obliko premoženja. To ne izhaja niti iz ostalih določb ZDRS v smislu, da oseba nima zagotovljenih sredstev za preživljanje, če ne razpolaga s točno določenim premoženjem oziroma virom tega premoženja. Tako tudi ni določeno, da so sredstva, ki po tem zakonu zagotavljajo materialno in socialno varnost, samo sredstva, ki jih prosilec prejme v obliki denarnih izplačil. Po navedenem je torej kot sredstva, ki prosilcu zagotavljajo materialno in socialno varnost, upoštevati vse, kar ima svojo denarno vrednost in je lahko predmet prosilčevega razpolaganja. To pa niso samo denarni prejemki, ampak tudi ostalo prosilčevo premoženje (nepremičnine, premičnine večje vrednosti, poslovni deleži v družbi itd.).

15Tako razlago potrjuje tudi namen določitve obravnavanega pogoja v zakonu. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva, se navedeni pogoj nanaša na zagotavljanje socialne varnosti osebe, ki prosi za sprejem v državljanstvo. Določen je iz razloga neobremenitve javnih služb, ki v Republiki Sloveniji zagotavljajo pravico do socialne varnosti in pravic z naslova socialnega varstva.² Čim je tako, pa je pomemben ne le prosilčev dohodkovni položaj, ampak tudi njegov premoženjski položaj v širšem smislu. Premoženje osebe se namreč upošteva pri odločanju o tem, ali oseba izpolnjuje pogoje za pridobitev socialnovarstvenih izplačil. Tako ZSVarPre v 27. členu kot razlog za nedodelitev denarne socialne pomoči določa imetništvo premoženja, ki se upošteva po zakonu, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev, ki dosega ali presega višino 48 osnovnih zneskov minimalnega dohodka. Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS) pa kot premoženje, ki se upošteva, v prvem odstavku 17. člena določa nepremično premoženje, osebna in druga vozila, vodna plovila, lastniške deleže gospodarskih družb ali zadrug, vrednostne papirje, denarna sredstva na transakcijskem ali drugem računu, kadar ne predstavljajo dohodka skladno s prvim odstavkom 12. člena tega zakona, ki se po tem zakonu upošteva pri ugotavljanju materialnega položaja, hranilne vloge in druga denarna sredstva po izjavi posameznika, in drugo premično premoženje.

16Navedeno daje torej podlago za sklepanje, da prosilec, ki razpolaga z zadostnim premoženjem (to pa niso nujno samo denarni prejemki), ne izkazuje potrebe po socialnovarstvenih prejemkih. Ker zato do njih ni upravičen in v takem primeru njegovo preživljanje ne bremeni javnih sredstev, mu tudi ni mogoče očitati, da s svojim premoženjem ne izpolnjuje pogoja imetništva zadostnih sredstev v smislu določbe iz prvega odstavka 10. člena ZDRS.

17Iz namena, zaradi katerega je v ZDRS določen pogoj iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, pa izhaja tudi, da mora imeti prosilec zagotovljena potrebna sredstva za preživljanje ne le v času odločanja o prošnji, ampak da morajo biti podane okoliščine, ki omogočajo prognozo, da bo tudi v bodoče sposoben zagotavljati svojo materialno in socialno varnost.

18Glede na obrazloženo je treba za ugotovitev izpolnjevanja obravnavanega zakonskega pogoja ugotoviti prosilčevo premoženjsko stanje, ali to (glede na vrednost) zagotavlja njegovo materialno in socialno varnost ter okoliščine, ki omogočajo sklepanje o prosilčevi nadaljnji neodvisnosti od prejemkov iz javne blagajne. V teh okvirih je treba razumeti tudi pooblastilo v 28. členu ZDRS, da Vlada Republike Slovenije določa merila za ugotavljanje pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena tega zakona, torej merila, ki jih bo mogoče uporabiti pri presoji izpolnjevanja pogoja v različnih življenjskih situacijah prosilcev za sprejem v državljanstvo. Pri ureditvi tega vprašanja je vlada v skladu z legalitetnim načelom iz drugega odstavka 120. člena Ustave vezana na razloženi zakonski okvir, kar pomeni, da s svojim predpisom, ki je izdan za izvrševanje zakona, ne sme samostojno urejati pravic in obveznosti in jih tudi ne spreminjati.³ Tako Uredba z določbami, ki urejajo način izvajanja ZDRS, tudi ne sme ožiti upravičenj, ki izhajajo iz zakonskih določb, med drugim možnosti dokazovanja izpolnjevanja zakonskega pogoja.

Razlaga prvega odstavka 3. člena Uredbe

19Vrhovno sodišče najprej ugotavlja, da Uredba meril za ugotavljanje izpolnjevanja pogoja materialne in socialne varnosti izrecno ne predpisuje. V prvem odstavku 3. člena določa le, da se kot sredstvo, ki zagotavlja materialno in socialno varnost iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, šteje, če prosilec vsaj dve leti pred vložitvijo prošnje za naturalizacijo neprekinjeno prejema enega izmed v nadaljevanju naštetih prejemkov.⁴ Na podlagi tega je mogoče posredno sklepati na uporabljena merila, in sicer na merilo vrste premoženja (prejemki, ki jih prosilec prejema na eni od naštetih pravnih podlag) in specifikam tega premoženja podrejeno merilo rednosti (kontinuiranosti) oziroma periodičnosti pridobivanja dohodka v dveletnem časovnem obdobju pred vložitvijo prošnje.

20Vrhovno sodišče se strinja s toženko, da je stabilnost (rednost, neprekinjenost) prejemanja dohodka v daljšem časovnem obdobju pred vložitvijo prošnje okoliščina, ki daje podlago za sklepanje, da ima prosilec sredstva za preživljanje, saj kaže na njegovo pridobitno sposobnost. S slednjo pa je utemeljena verjetnost, da bo tudi v nadaljevanju ustvaril zadostne dohodke in z njimi sam poskrbel za svojo materialno in socialno varnost ter s tem zadostil namenu določitve pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Uredba torej na podlagi izkazanega neprekinjenega prejemanja enega od naštetih prejemkov v določenem časovnem obdobju pred vložitvijo prošnje vzpostavlja domnevo obstoja potrebnih sredstev za preživljanje in s tem izpolnjevanje pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Bistvo domneve namreč je, da kot resnično predpostavlja nekaj, kar je verjetno resnično, pri čemer se brez dokazovanja šteje, da določeno dejstvo obstoji ali ne neobstoji zaradi njegove zveze z drugimi dejstvi, katerih obstoj (ali neobstoj) se dokazuje po splošnih pravilih.⁵ Smisel domnev v pravu je v olajšanju dokazovanja, pri čemer mora stranka dokazati tako imenovano domnevno bazo (okoliščine), na kateri temelji pravna domneva.⁶ To pomeni, da se določba o dveletnem neprekinjenem prejemanju izplačil v obdobju dveh let pred vložitvijo prošnje uporablja za namen določene pravne domneve v zvezi s taksativno naštetimi prejemki prosilca za sprejem v državljanstvo. Pomeni pa tudi, da prosilcu, ki izkaže okoliščine iz 3. člena Uredbe, ni treba dodatno dokazovati izpolnjevanja obravnavanega zakonskega pogoja, saj že Uredba nalaga sklepanje, da ima potrebna sredstva.

21Po navedenem Uredba z določitvijo časovnega obdobja prejemanja denarnih sredstev pred vložitvijo vloge ne določa dodatnega pogoja za sprejem v državljanstvo in zato v tem delu ni nezakonita, kar je tudi odgovor na revizijsko vprašanje.

Presoja konkretnega primera

22Pač pa je bila v revidentkinem primeru zmotna razlaga, da za delo trajno nezmožni prosilec izpolnjuje zakonski pogoj iz 4. točke prvega odstavka 10. člena samo, če dokaže, da je dobival socialnovarstvene prejemke neprekinjeno vsaj dve leti pred vložitvijo prošnje.

23Okoliščina, da je Uredba opredelila merila in vzpostavila domnevo samo v povezavi z eno od možnih vrst prosilčevega premoženja – prejemkov, ki pa glede na razlago 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS niso edino možno sredstvo za zagotavljanje materialne in socialne varnosti, namreč pomeni, da v njej niso določena merila za ugotavljanje izpolnjevanja pogoja v primeru prosilčevega imetništva drugega premoženja in tudi ne za primer njegove trajne nezmožnosti za pridobivanje dohodka z delom. Taka oseba je namreč v bistveno drugačnem položaju kot za delo sposobni prosilci, zato tudi ni mogoča uporaba enakih meril (to je tistih iz prvega odstavka 3. člena Uredbe) za ugotavljanje njene sposobnosti zagotavljanja potrebnih sredstev.

24Tako je toženka v upravnem postopku zaradi revidentkine osebne okoliščine (trajne nezmožnosti za delo) kot pravno upoštevne priznala (in to v upravnem sporu ni bil predmet presoje) njene dohodke z naslova denarne socialne pomoči in varstvenega dodatka. Poleg tega je v odgovoru na revizijo s tem ko je navedla, da je časovna okoliščina prejemanja dohodkov pred vložitvijo vloge realen pokazatelj prosilčeve zmožnosti zagotavljanja materialne in socialne varnosti tudi po vložitvi vloge in po odločitvi upravnega organa o njej, pritrdila revidentki, da je treba zakonski pogoj iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS razlagati kot pogoj, da ima prosilec zagotovljena sredstva za bodoče preživljanje. Glede na navedeno in upoštevaje stališče v prejšnji točki obrazložitve te sodbe pa bi morala ugotavljati, ali in na kašen način revidentkina nezmožnost za delo, ugotovljena v letu 2015, vzpostavlja trajnost priznanega vira preživljanja tudi za naprej. V ta namen bi morala pozvati revidentko na dopolnitev (konkretizacijo) navedb v njeni vlogi in na predložitev dokazov za te trditve.

25Po obrazloženem je Vrhovno sodišče zaradi zmotne uporabe materialnega prava ugodilo reviziji in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je ugodilo tožbi, odpravilo izpodbijano odločbo (prvi odstavek 94. člena v zvezi s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V njem bo moral upoštevati pravna stališča iz te sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1) in brez uporabe prvega odstavka 3. člena Uredbe ugotoviti popolno dejansko stanje v zvezi z izpolnjevanjem pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS.

Glasovanje

26Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ V tem smislu Ustavno sodišče v sklepu U-I-285/99 z dne 10. 7. 2002, 12. točka obrazložitve, enako v odločbi U-I-178/12-14 z dne 16. 10. 2013, 10. točka obrazložitve.
² Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS-D), EPA 979-IV z dne 21. 7. 2006, obrazložitev k 3. členu sprememb.
³ Odločba Ustavnega sodišča U-I-72/94-9 z dne 25. 5. 1995.
⁴ Gre za: prejemke iz pogodbe o zaposlitvi; pokojnino, ne glede na to, kje je bila določena; prejemke iz pogodbe o delu ali iz avtorske pogodbe; štipendijo, če gre za prosilca, ki se redno ali izredno šola in ga staršem ni več treba preživljati; prejemke samozaposlenih, ki kot svoj edini ali glavni poklic opravljajo samostojno dejavnost v Republiki Sloveniji; prejemke družbenikov zasebnih družb in zavodov v Republiki Sloveniji, ki so poslovodne osebe; prejemke kmetov, ki v Republiki Sloveniji samostojno opravljajo kmetijsko dejavnost kot edini in glavni poklic; prejemke vrhunskih športnikov in šahistov; rento, najemnino ali zakupnino; prejemke, priznane s sodno odločbo; prejemke verskih uslužbencev, ki so s svojo cerkvijo ali drugo versko skupnostjo v razmerju, ki nima vseh lastnosti delovnega razmerja; prejemke družinskega pomočnika po zakonu, ki ureja socialno varstvo.
⁵ Prim. odločbi Ustavnega sodišča U-I-23/93 z dne 20. 3. 1997, 46. točka obrazložitve, in U-I-135/00 z dne 9. 10. 2002, 75. točka obrazložitve.
⁶ Glej npr. sodbo Vrhovnega sodišče II Ips 373/2007 z dne 10. 4. 2008.