VSRS Sodba II Ips 5/2021

I. Reviziji se ugodi in se sodba sodišča druge stopnje spremeni tako, da:

- se pritožba tožeče stranke zavrne in se sodba prve stopnje potrdi v II. točki izreka,

- se pritožbi tožene stranke ugodi in se sodba prve stopnje v I. točki izreka spremeni tako, da se tožbeni zahtevek tudi v tem delu zavrne, v III. točki izreka pa tako, da mora tožeča stranka v 15 dneh, od vročitve te sodbe, povrniti toženi stranki njene pravdne stroške v znesku 2.878,65 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila,

- mora tožeča stranka v 15 dneh, od vročitve te sodbe, povrniti toženi stranki njene pritožbene stroške v znesku 1107,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

II. Tožeča stranka mora v 15 dneh, od vročitve te sodbe, povrniti toženi stranki njene revizijske stroške v znesku 622,20 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

Dosedanji tek postopka

1Sodišče prve stopnje je razsodilo, da je toženec dolžan tožeči stranki plačati 1.231,73 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 13. 10. 2016 dalje. V presežku (do zahtevanih 8.006,63 EUR) je tožbeni zahtevek zavrnilo in odločilo o pravdnih stroških.

2Sodišče druge stopnje je pritožbo toženca zavrnilo, pritožbi tožeče stranke pa delno ugodilo in znesek, ki ga mora toženec plačati tožeči stranki, zvišalo za 3.929,50 EUR (skupno mora torej plačati 5.161,23 EUR). Upoštevajoč drugačen uspeh strank v pravdi je spremenilo tudi odločitev o pravdnih stroških in odločilo o stroških pritožbenega postopka.

3S sklepom II DoR 61/2020 z dne 15. 5. 2020 je Vrhovno sodišče na predlog toženca dopustilo revizijo glede vprašanja: „Ali je z vidika Ustave RS, ki v 82. členu določa, da so poslanci predstavniki ljudstva, dopustno urejati vprašanja izstopa iz tožeče stranke (ali vsakokratne politične stranke) na način, da toženec (ali vsakokratni poslanec) kot predstavnik ljudstva nase prevzema breme civilnih sankcij?“.

4Zoper sodbo, izdano na drugi stopnji, je nato toženec pravočasno vložil revizijo iz vseh revizijskih razlogov in predlagal, naj Vrhovno sodišče „izpodbijano sodbo v celoti razveljavi in vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje, podredno da izpodbijano sodbo v celoti spremeni tako, da zavrne tožbeni zahtevek tožeče stranke.“

5Revizija je bila po 375. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) vročena tožeči stranki, ki je v odgovoru nanjo predlagala, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne.

Dejanski in pravni okvir spora

6Pravdni stranki sta 14. 6. 2014 sklenili pogodbo o kandidaturi za poslanca Državnega zbora Republike Slovenije. Z njo se je tožeča stranka zavezala, da bo v skladu s svojimi akti podprla kandidata na volitvah v Državni zbor RS in mu v skladu s svojimi organizacijskimi in finančnimi možnostmi omogočila, da se predstavi volivcem (1. člen). Toženec pa se je s pogodbo zavezal:

- da bo po izvolitvi takoj vstopil v poslansko skupino A. in ves čas svojega mandata sodeloval s A. in njenimi organi (2. člen);

- da bo pri svojem delu in še posebej pri opravljanju svoje funkcije dosledno spoštoval program in statut A. ter druge akte, ki jih sprejmejo pristojni organi A. (3. člen);

- da bo za čas trajanja mandata A. vsak mesec prispeval funkcionarsko članarino v višini 5 % neto plače, po nastopu funkcije ob izplačilu prve funkcionarske plače pa ji kot posebno funkcionarsko članarino prispeval znesek v višini 50 % neto plače (4. člen);

- da bo po izvolitvi za čas trajanja mandata s štipendijo najmanj 60,00 EUR mesečno pomagal pri izobraževanju dijaka/dijakinje oziroma študenta/študentke, ki ne sme biti sorodnik kandidata (5. člen);

- da v primeru izstopa iz poslanske skupine A., izključitve oziroma prekinitve sodelovanja s A. povrne A. sorazmeren delež stroškov, ki jih je A. imela v volilni kampanji za državnozborske volitve 2014, ki se izračuna tako, da se stroški volilne kampanje A. za državnozborske volitve delijo s številom vseh poslancev, ki so bili izvoljeni s podporo A. (7. člen);

- da mora kandidat za uresničitev pogodbe pred vložitvijo kandidature podpisati še etični kodeks A. in soglasje, da kandidira kot kandidat A. ter bo v primeru izstopa, črtanja ali izključitve iz A. oziroma iz poslanske skupine A. v Državnem zboru, odstopil s funkcije poslanca (8. člen).

7Toženec je bil prvič za poslanca v Državni zbor na listi A. izvoljen že leta 2008, drugič na predčasnih volitvah 2011 in tretjič 2014. Vsakič je podpisal pogodbo o kandidaturi in izpolnjeval z njo prevzete obveznosti. 24. 8. 2016 je izstopil iz poslanske skupine A., februarja 2017 pa prestopil v poslansko skupino B..

8Tožeča stranka je s tožbo zahtevala izpolnitev obveznosti iz 7. člena pogodbe o kandidaturi. Vtoževani znesek predstavlja skupen znesek stroškov tožeče stranke v zvezi z državnozborskimi volitvami (168.139,23 EUR) deljen s številom izvoljenih poslancev A.. Teh je bilo 21, kandidiralo pa jih je 88.

Nosilni razlogi sodišč prve in druge stopnje

9Po stališču sodišča prve stopnje je drugi odstavek 8. člena pogodbe (o odstopu s funkcije poslanca) ničen, ker je v nasprotju z 82. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), vendar pa pogodba ostaja v veljavi, saj to določilo ni bilo pogoj za njeno sklenitev. Namen 7. člena pogodbe ni v kaznovanju poslanca, ker ne sledi več programu stranke oziroma ne ravna v skladu z njenimi pričakovanji (ne gre za pogodbeno kazen), ampak v povrnitvi stroškov, ki jih je imela tožeča stranka s tožencem v volilni kampanji leta 2014, za primer če bo toženec med trajanjem štiri letnega poslanskega mandata izstopil iz poslanske skupine A.. Določilo 7. člena pogodbe zato ni nično. Obveznost iz tega člena je toženec dolžan izpolniti na podlagi prvega odstavka 239. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Določba ne posega v pravno neodvisnost oziroma svobodo poslanca in ni omejevala izpolnjevanja toženčevih poslanskih nalog, ampak sta z njo pravdni stranki vnaprej uredili posledice toženčevega izstopa, ki bi jih utrpela tožnica. Pošten kriterij za presojo višine pa je, koliko stroškov je tožnica porabila za posameznega kandidata in ne na posameznega izvoljenega poslanca. Zato je dejanski strošek, ki ga je trpela tožnica (108.392,07 EUR, saj je treba od porabljenega zneska odšteti znesek 59.747,16 EUR, ki ji ga je vrnila država), sodišče prve stopnje delilo s številom kandidatov stranke (88) in tako tožencu naložilo plačilo 1.231,73 EUR z obrestmi.

10Sodišče druge stopnje je poudarilo, da reprezentativni (svobodni ali nevezani) poslanski mandat omogoča poslancu, da ravna v skladu s svojo vestjo in prepričanjem in je pravno neodvisen od stališč in navodil političnih strank, različnih formalnih ali neformalnih neparlamentarnih združenj in posameznikov. Poslanec je od stranke odvisen le politično, kar pomeni, da so tudi sankcije (za neposlušnost, izstop in podobno) lahko le politične. Do njih praviloma pride pri naslednjih volitvah, ko stranka takšnega poslanca ne uvrsti več na listo kandidatov. Poslanca zato ne zavezujejo določbe pogodbe, ki bi ga imele namen kaznovati zaradi neposlušnosti ali izstopa. Sodišče prve stopnje je zato pravilno ugotavljalo, ali je namen 7. člena pogodbe o kandidaturi kaznovanje toženca zaradi izstopa ali vnaprejšnja ureditev medsebojnih finančnih obveznosti za primer izstopa. Če bi šlo za finančno sankcijo zaradi izstopa, bi bila tudi določba 7. člena pogodbe v nasprotju z 82. členom Ustave, saj bi se poslanec obenem zavezal, da iz poslanske skupine ne bo izstopil oziroma da bo poslanec tožnice celotni štiriletni mandat. Taka zaveza bi poslanca spravljala v pravno odvisnost od stranke, njenih stališč in navodil, kar nasprotuje samemu bistvu reprezentativnega mandata. Ker je sodišče prve stopnje zaključilo, da namen tega dogovora ni bil kaznovanje toženca zaradi izstopa, ampak povrnitev stroškov volilne kampanje, zahtevek temelji na prvem odstavku 239. člena OZ. Toženec je torej dolžan sorazmeren del stroškov volilne kampanje povrniti zato, ker se je za primer izstopa tako (posebej) dogovoril. Določba bi bila nična le, če bi vsebovala takšno metodologijo izračuna stroškov volilne kampanje, ki bi rezultirala v tako visokem znesku, da bi za toženca predstavljal resno oviro pri odločitvi za izstop iz stranke oziroma poslanske skupine. Pogodba je vzajemna in z njo sta obe stranki prevzeli določene obveznosti. Po mnenju sodišča druge stopnje pa je sodišče prve stopnje pri tem, ko je znesek dejanskih stroškov delilo s številom vseh kandidatov za poslanca, ne pa s številom poslancev, ki so bili izvoljeni, prezrlo, da mora toženec po 239. členu OZ svojo obveznost izpolniti pošteno v vsem, kot se glasi, in ni upoštevalo razlike med koristmi izvoljenih in neizvoljenih kandidatov. Način izračuna sorazmernega dela stroškov volilne kampanje, ki upošteva le število izvoljenih poslancev, ni ne nepošten ne nesorazmeren in upošteva značilnosti proporcionalnega volilnega sistema. Toženec je bil namreč za poslanca izvoljen tudi zaradi glasov, ki so jih prejeli kandidati, ki za poslanca niso bili izvoljeni.

Navedbe strank v revizijskem postopku

11Toženec v reviziji vztraja, da je pogodba o kandidaturi nična, ker nasprotuje Ustavi, prisilnim predpisom in moralnim načelom. Poslancu prepoveduje zastopanje interesov celotnega ljudstva oziroma ga sili, da predstavlja interese stranke. Kot predstavniku ljudstva mu onemogoča, da bi zapustil politično stranko brez civilnih sankcij in ga veže za celotno trajanje mandata. Ne glede na to, ali gre pri določbi 7. člena pogodbe za pogodbeno kazen ali za izpolnitveni zahtevek, je bistveno vprašanje, ali je dopustno, da poslanec kot predstavnik celotnega ljudstva v primeru izstopa ali izključitve nase prevzema civilne sankcije. Treba je razlikovati med pravno in politično odvisnostjo ter pravnimi in političnimi sankcijami. Politično je poslanec (odvisen) vezan na politično stranko, ki ji pripada in na katere listi je kandidiral in bil izvoljen na volitvah. Ker gre za politično vezanost, so tudi odgovornost in sankcije politične. Najstrožja sankcija je, da politična stranka poslanca, ki ni upošteval njenega volilnega programa in ni ravnal po navodilih stranke, na naslednjih volitvah ne uvrsti na svojo kandidatno listo. Glede na navedeno je treba razlikovati pravno neodvisnost in sankcije od politične neodvisnosti in sankcij. V 7. členu pogodba ne upošteva poslančeve pravne neodvisnosti in zamenjuje politično sankcijo s pravno sankcijo, kar je z vidika temeljnih postulatov Ustave nedopustno. Kakršnokoli zavezovanje poslancev na volitvah v državni zbor, podpisovanje ali sprejemanje zvez pomeni poseg v svobodo poslanca in je v nasprotju z 82. členom Ustave. Take aktivnosti so namenjene odvračanju poslanca od tega, da bi odločal svobodno in po svoji vesti in ga (z grožnjo materialnih ali drugih sankcij) silijo v ravnanje, skladno s pričakovanji politične stranke, kar je v nasprotju z Ustavo ter kogentnimi predpisi (npr. 3., 35. in 37. členi OZ). Dejstvo, da takšne pogodbe silijo poslanca v tehtanje med svobodno odločitvijo in materialnimi sankcijami, samo po sebi kaže, da je poslanec pravno in materialno sankcioniran v primeru izstopa ali izključitve ali prekinitve sodelovanja s tožečo stranko. Če že, bi moral biti kvečjemu politično sankcioniran. Poslanec ne sme biti materialno odgovoren bodisi pri sprejemanju odločitev, ki bi bile znotraj nekega „političnega tabora“ v nasprotju z večino, bodisi pri odločitvi o lastnem izstopu iz stranke bodisi pri izključitvi. Sprašuje se, ali ima sploh vpliv na izključitev iz poslanske skupine, kljub temu pa je po 7. členu pogodbe zaradi tega pogodbeno zavezan. Evropsko sodišče za človekove pravice je v zadevi Paunović in Milojević proti Srbiji že presodilo nedopustnost „zavez“, ki jih dajejo poslanci političnim strankam kot močnejšemu partnerju. Že sam indic o premoženjskih posledicah za poslanca v pogodbi predstavlja napad na njegovo neodvisnost in svobodo. Podpisovanje kakršnihkoli zavezujočih izjav v razmerju do politične stranke ni dopustno. Sodišče druge stopnje navaja, da je sporna določba pogodbe „uredila“ posledice izstopa iz stranke, določba pa „ureja“ tudi posledice izključitve in prekinitve sodelovanja toženca s tožečo stranko, vsakršno tovrstno „urejanje“ pa je nedopustno. Če bi se dopustilo civilno sankcioniranje poslancev, bi to pomenilo, da bo tisti, ki bo financiral volilno kampanjo, odločal o vsebini dela poslanca. Kapital, naložen v volilno kampanjo, bo postopoma prevzemal bodočo politiko poslančevega dela pod pretnjo civilnih sankcij, kar ni sprejemljivo. Zaveza, ki ni civilnopravna, ne more imeti civilnopravnih jamčevanj. Zaveza ostati član politične stranke ni civilnopravna zaveza, ampak je nedopustna, nemoralna in v nasprotju z Ustavo. Prvotno prakso podpisovanja bianco odstopnih izjav je nadomestila praksa pogodb o vračanju sredstev, kar vse zasleduje isti nedopusten cilj: poslanca prisiliti k zvestobi določeni politični opciji, kar pa je v nasprotju z namenom poslanca.

12Tožeča stranka v odgovoru na revizijo trdi, da s pogodbo ni kršila 82. člena Ustave RS, saj toženca ni omejevala, da ne bi smel odločati po svoji vesti in v skladu s svojimi prepričanji in ni mu bila kršena oziroma omejevana pravica do svobodnega odločanja pri njegovem delovanju. Pogodba ne določa, da je toženec dolžan ravnati po njenih navodilih, prav tako ne, da iz stranke ne sme izstopiti. Toženec skuša namen 82. člena Ustave raztegniti do te mere, da postane nedotakljiv. Zagotovo je „nedotakljiv“ v okviru izvajanja svoje poslanske funkcije, kar pa ne pomeni, da kot poslovno sposobna oseba ne more sklepati civilnih zavez, četudi s svojo politično stranko. Povsem dopustno je, da s poslanci, ki kandidirajo na njeni listi, sklepa določene civilne dogovore ter da s samo sklenitvijo pogodbe o notranjem razmerju med poslancem in stranko ne more avtomatsko priti do kršitve 82. člena Ustave. Dogovor v ničemer ne posega v pravno neodvisnost oziroma svobodo poslanca oziroma v izpolnjevanje njegovih poslanskih nalog. Pravdni stranki sta se zgolj dogovorili za določeno povrnitev sredstev, ki jih je imela tožnica s tem, ko je tožencu omogočila kandidiranje na njeni listi. Ni bilo sporno, da so s kandidaturo nastali določeni stroški in da jih je (vsaj delno) krila tožeča stranka. Ne gre torej za sankcioniranje toženca, ker je izstopil iz politične stranke, ampak za povrnitev dejanskih stroškov, povezanih s toženčevo kandidaturo. Taka zaveza, ki jo je toženec sklenil prostovoljno, brez prisile ali grožnje, ne more pomeniti omejevanja njegove poslanske svobode. Toženec je pred nastopom poslanske funkcije nase prevzel določene civilne obveze, ki jih je imel do tožeče stranke, na katere listi je kandidiral. Pod kršitve določila 82. člena Ustave ne spadajo civilne zaveze, ki jih sklene v notranjem razmerju s stranko in nimajo kaznovalnega namena. V zadevi Paunović in Milojević je šlo za podpisovanje nedatiranih bianco izjav ter pooblastil političnim strankam, da poslance zamenjajo, in ni uporabljiva v konkretnem primeru.

Odločitev Vrhovnega sodišča

13Revizija je utemeljena.

O poslanskem mandatu

14Poslanski mandat je razmerje med volivci in poslanci kot njihovimi predstavniki v parlamentu. Gre za pooblastilo, ki ga z volitvami podelijo volivci izvoljenim članom parlamenta. Vsebina mandatnega razmerja se nanaša na razmerje med volivci kot mandantom in poslanci, v tem okviru pa predvsem na vprašanje, ali je poslanec vezan na stališča in navodila svojih volivcev ali pa ga ta navodila ne zavezujejo in je v celoti neodvisen od kakršnihkoli smernic in napotkov.¹

15Po določilu prvega odstavka 82. člena Ustave RS so poslanci predstavniki vsega ljudstva in niso vezani na kakršnakoli navodila.² Poslanci so predstavniki ljudstva kot celote in ne morda volivcev, ki so jih izvolili, ali političnih strank, na katerih kandidatnih listah so kandidirali, ali katerihkoli drugih partikularnih skupin. Mandat poslancev v Državnem zboru je torej reprezentativni (svobodni, nevezani) mandat. Ta mandat omogoča poslancu, da ravna v skladu s svojo vestjo in prepričanjem in da je pravno neodvisen (nevezan) od stališč in navodil političnih strank, različnih formalnih združenj in posameznikov.³ Reprezentativni mandat je pravno gledano splošen, nevezan in nepreklicen,⁴ saj traja toliko časa, kot traja mandatna doba predstavniškega telesa. Proti njegovi volji mu mandata v času, ko opravlja poslanske naloge, ni mogoče odvzeti.

16Pravna neodvisnost (nevezanost) poslanca od politične stranke, katere član je oziroma na kandidatni listi katere je kandidiral, se kaže v tem, da v primeru, ko poslanec ne sledi odločitvam stranke ali ne ravna v skladu z njenimi navodili in pričakovanji ali zaradi nestrinjanja z njenim programom in cilji celo izstopi iz stranke, njegov mandat ne preneha niti ni dolžan odstopiti kot poslanec. Drugačna zahteva politične stranke ali morebitna zaveza poslanca bi pomenila, da je bil mandat v resnici podeljen stranki, ki ima možnost neposlušnega poslanca zamenjati z drugim (z izključitvijo iz stranke in posledično odvzemom mandata). Takšna podrejenost poslančevega mandata interesom stranke bi kazala na imperativen (strankarsko vezan) mandat, obenem pa bila v nasprotju s (pasivno) volilno pravico, katere sestavni del je tudi pravica do izvrševanja na volitvah pridobljenega mandata.⁵ Gre za pravico, ki je bistvenega in temeljnega pomena za učinkovito delovanje demokracije, ki temelji na vladavini prava.⁶ V sodobnih demokratičnih državah je predstavnikom v nacionalnih predstavniških telesih zagotovljen svoboden, nevezan mandat. Evropsko sodišče za človekove pravice zato, tudi v zadevi Paunović in Milivojević proti Srbiji⁷, ki jo omenjata pravdni stranki v svojih vlogah v revizijskem postopku, poudarja, da poslanski mandat pripada poslancu in ne stranki in da poslanec izvaja mandat iz volje ljudstva in ne politične stranke, na kandidatni listi katere je kandidiral. Povedano drugače, zoper poslanca, ki ne izpolnjuje pričakovanj stranke, pravne sankcije niso dopustne.

17Zaključek sodišč prve in druge stopnje o ničnosti določila 8. člena pogodbe o kandidaturi v delu, v katerem tožnik sprejema zavezo o odstopu s funkcije poslanca, je torej v skladu s predstavljenimi izhodišči in sodno prakso ESČP. To vprašanje (v ožjem smislu) sicer ni predmet dopuščenega revizijskega vprašanja in odstop poslanca tudi ni bi predmet tožbenega zahtevka, vendar pa sodi v širši kontekst zadeve, ki pomembno vpliva na končno odločitev, glede na presojo sodišč prve in druge stopnje pa je pomembno tudi zato, ker sta presodili, da pogodba o kandidaturi ostaja v veljavi ne glede na sicer (delno) nično določilo njenega 8. člena.

O politični odgovornosti

18Pravno neodvisnost (nevezanost) poslanca je treba ločiti od politične nevezanosti oziroma neodvisnosti. Politično je poslanec odvisen (vezan) na politično stranko, ki ji pripada in na katere listi je kandidiral in bil izvoljen na volitvah. Ker gre za politično vezanost, so tudi odgovornosti in sankcije politične. Najstrožja sankcija je v tem, da politična stranka poslanca, ki ni upošteval njenega volilnega programa in ni ravnal po navodilih stranke, na naslednjih volitvah ne bo uvrstila na svojo kandidatno listo. Volivci pa bodo imeli možnost izraziti svoje mnenje o delu takega poslanca oziroma vseh poslancev na prvih naslednjih volitvah, seveda, če bodo kandidirali.⁸

19Politična odgovornost je družbeno razmerje, v katerem se vrednoti delovanje nosilca javne funkcije glede na družbene norme, etične, moralne in pravne; gre za odgovornost nosilca javne funkcije tistemu, ki ga je na to funkcijo imenoval oziroma mu podelil mandat za njeno opravljanje.⁹ Politična odgovornost je sredstvo vrednotenja njegovega dela glede na moralne norme in pričakovanja, katerih izpolnjevanje zahteva od nosilca javne funkcije njegov mandant, ljudstvo – bodisi neposredno skozi volitve ali ljudstvo, reprezentirano v parlamentu.¹⁰ Pravna politična odgovornost poslancev je podana v sistemih, v katerih jih volivci lahko razrešijo pred iztekom mandata. V našem sitemu je ni mogoče uveljavljati. Odgovornost, ki so ji podvrženi na vsakokratnih volitvah, kadar volivci zavrnejo njihovo ponovno izvolitev, ni pravne narave. Ker je narava poslanskega mandata drugačna od narave mandata izvršilne veje oblasti, se v zvezi s poslanci bolj kot vprašanje njihove odgovornosti postavlja vprašanje njihovega svobodnega delovanja.¹¹

O političnih strankah

20Ustava položaja političnih strank in njihovega delovanja ne ureja, razen v okviru svobode (političnega) združevanja in dopustnosti omejitev takega združevanja (42. člen Ustave). Zakon o političnih strankah v 1. členu opredeljuje politično stranko kot združenje državljank in državljanov, ki uresničujejo svoje politične cilje, sprejete v programu stranke, z demokratičnim oblikovanjem politične volje državljank in državljanov in s predlaganjem kandidatk oziroma kandidatov na volitvah v državni zbor, za predsednico oziroma predsednika republike, v organe samoupravnih lokalnih skupnosti in v Evropski parlament. Zelo poenostavljeno in grobo povedano, gre za organizirano skupino ljudi, ki želi pridobiti ali obdržati odločilen vpliv na zakonodajno in prek nje na izvršno oblast. Politična moč strank se kaže v njihovi pravici predlaganja kandidatov za volitve, ki ima v primerjavi s pravico volivcev povsem drugačno težo,¹² zaradi česar brez pomoči politične stranke oziroma kandidature na njeni listi praktično ni mogoče priti v Državni zbor. Logično je, da stranka na kandidatno listo uvršča kandidate, ki sprejemajo njen program in njene cilje ter delujejo v skladu z njenimi usmeritvami. Na drugi strani pa seveda poslanci, ki želijo kandidirati tudi na naslednjih volitvah, vedo, da morajo slediti odločitvam in interesom stranke, saj jih sicer ne bo uvrstila na svojo kandidatno listo. Poslanci niso pravno vezani na navodila kogarkoli, vendar jim dejansko omejuje svobodo odločanja politična stranka, kateri pripadajo in politične stranke lahko v pomembni meri vplivajo na razpravljanje in glasovanje poslanca.^{13 14}

21Poslanske skupine opredeljuje Poslovnik Državnega zbora (28. do 31. člen). Vanje se povezujejo poslanci, ki so bili izvoljeni na isti kandidatni listi in so člani iste politične stranke; poslanci, izvoljeni z list volivcev, in poslanci, ki jim je prenehalo članstvo v politični stranki, se lahko povezujejo v poslansko skupino nepovezanih kandidatov; položaj poslanske skupine pa imata tudi poslanca italijanske in madžarske narodne skupnosti. Gre torej za določeno obliko organiziranosti poslancev zaradi lažjega uresničevanja njihove funkcije, katere temelj je v njihovi politični (strankarski) pripadnosti.

22Kot že rečeno, pri reprezentativnem mandatu pravna vezanost z izvolitvijo ugasne, v interesu politične stranke pa je, da poslanec, ki je bil izvoljen na njeni kandidatni listi, ves čas mandata ostane njen član in v parlamentu zastopa njene interese, sledi njenemu programu in ciljem. Njen končni cilj namreč ni (le) uspeh na volitvah, ampak si (z uspehom na volitvah) zagotoviti in ohraniti čim večjo zastopanost v parlamentu (in vladi). Zato parlamentarne politične stranke sklepajo sporazume s kandidati za poslance, v katerih jih skušajo zavezati k temu, da po izvolitvi ne bodo prestopili v drugo politično stranko in da bodo kot člani poslanske skupine spoštovali strankarsko disciplino vsaj glede ključnih (političnih) vprašanj (glede glasovanja o sestavi in podpori vladi, o proračunu, ustavni obtožbi ipd.). Sporazumi praviloma ne prihajajo v javnost, ker se poslanci zavedajo, da brez organizirane pomoči svoje politične stranke njihova (ponovna) izvolitev ne bi bila realna, v morebitnem sporu med strankami in poslanci pa bi se lahko pokazalo, da njihova vsebina v veliki meri odstopa od ustavno določenega položaja „ljudskega poslanca“.¹⁵

Konkretna presoja

23Čeprav se je vprašanje skladnosti tovrstnih sporazumov z Ustavo izpostavilo že pred več kot dvema desetletjema,¹⁶ (še) ni (ustavo)sodne prakse o dopustnosti sporazumov, s katerimi stranke želijo vezati nase poslance, oziroma o vprašanju, ali je v zvezi z opravljanjem funkcije dopustno (in če, v kakšnem obsegu) finančno zavezovanje poslancev s pogodbami civilnega prava.

24Glede na nasprotujoče si navedbe pravdnih strank v vlogah v revizijskem postopku o dopustnosti dogovorov med poslancem in politično stranko nasploh Vrhovno sodišče najprej pojasnjuje, da na načelni ravni dovoljenost dogovorov oziroma pogodb med njima seveda ni izključena; natančneje povedano, presoja njihove dovoljenosti je odvisna od njihove vsebine. Vsebina pogodb ne sme biti takšna, da bi se z njo posegalo v poslančev svobodni mandat, kot ga opredeljuje prvi odstavek 82. člena Ustave ali da bi se ga z njo kakorkoli omejevalo pri izvrševanju njegove poslanske funkcije. Ob spoštovanju tega tudi ni videti ovir, da bi smela stranka in kandidat za poslanca (bodoči poslanec) urediti pogoje kandidature na listi politične stranke, kar sta očitno pravdni stranki (vsaj po navedbah tožeče stranke) želeli doseči tudi v konkretnem primeru. Načelno izhodišče toženca, da podpisovanje kakršnihkoli zavezujočih izjav v razmerju do politične stranke ni dopustno, zato ni utemeljeno. Toda čeprav se po eni strani pogodbene zaveze o povrnitvi dela stroškov volilne kampanje politični stranki, ki je za poslanca na svojo listo uvrstila kandidata, ki je kasneje (iz kakršnihkoli razlogov) spremenil svojo politično opcijo, zdijo razumne, pa je po drugi strani tako finančno zavezovanje poslancev (tudi če ne gre za sankcijo kaznovalne narave) lahko problematično z vidika njihove neodvisnosti, zlasti če je to zavezovanje vezano na pripadnost politični stranki oziroma finančne obveznosti nastopijo šele s prekinitvijo oziroma zaradi prekinitve sodelovanja z njo. Kot rečeno, (ustavno)sodne prakse o tem vprašanju še ni, pa tudi v judikaturi sodišč držav z naši podobno državno ureditvijo ni zaslediti veliko primerov, v katerih bi sodišča obravnavala pogodbena razmerja med političnimi strankami in poslanci v zvezi z njihovo kandidaturo, njihovim mandatom in s tem povezanimi finančnimi zavezami.¹⁷

25Pogodba, ki sta jo sklenili pravdni stranki, nosi ime „pogodba o kandidaturi za poslanca Državnega zbora Republike Slovenije“. Pogodbo sta sklenili prostovoljno in, kot posebej poudarja tožeča stranka, pred nastopom poslanske funkcije. Sporno določilo se glasi: „Kandidat se zavezuje, da v primeru izstopa iz poslanske skupine A., izključitve oziroma prekinitve sodelovanja s A. povrne A. sorazmeren delež stroškov, ki jih je A. imela v volilni kampanji za državnozborske volitve 2014. Sorazmerni delež se izračuna tako, da se stroški volilne kampanje A. za državnozborske volitve delijo s številom vseh poslancev, ki so bili izvoljeni s podporo A..“

26Kot navaja tožeča stranka, določba res ne govori o vplivu politične stranke na poslanski mandat ali obveznostih poslanca, da upošteva stališča in usmeritve politične stranke ter ostaja njen član do konca mandata. Toda čeprav je sodišče prve stopnje ugotovilo, da določilo ne pomeni pogodbene kazni, gre očitno za civilno(pravno) obveznost, ki nastane zaradi prenehanja sodelovanja s politično stranko oziroma njeno poslansko skupino. V tem smislu je njen namen jasen: ker poslanec ni več član politične stranke oziroma njene poslanske skupine, mora politični stranki plačati določen denarni znesek¹⁸ kot povračilo stroškov volilne kampanje; če bi to ostal do konca mandata, bi ta znesek trpela stranka sama. Poslanec, ki ne želi več sodelovati s politično stranko, torej prihaja v položaj, ko mora izbirati med tem, ali naj kljub temu ostane njen član oziroma član njene poslanske skupine, sodeluje z njima in s tem sledi ciljem in usmeritvam stranke,¹⁹ ali naj sprejme civilne – finančne obveznosti zaradi izstopa iz stranke in spremembe politične opcije. Ne gre za „strankarski davek“ ali zavezo pridobitve finančnih sredstev, kot je bilo v zadevah pred avstrijskimi sodišči,²⁰ ampak po zaključkih sodišč prve in druge stopnje vnaprejšnjo pogodbeno ureditev posledic njegovega izstopa iz stranke ali poslanske skupine. Ključno pri tej ureditvi pa je, da gre za izstop v času trajanja poslanskega mandata, na ta izstop pa se vežejo finančne posledice, kar poslanca spravi v omenjeni položaj tehtanja „teže“ možnih posledic njegove odločitve o nadaljnjem sodelovanju s politično stranko. Ta odločitev pa je politična in (bi) mora(la) biti svobodna.²¹

27Zato finančne sankcije, vezane na poslančev izstop iz politične stranke ali njene poslanske skupine v času mandata, prekomerno posegajo v svobodni mandat poslanca. Strankarska poslušnost in pripadnost poslanca za čas njegovega mandata ne more biti stvar pogodbenega urejanja, zlasti ne pod pretnjo civilnih – finančnih posledic oziroma obveznosti. Z zahtevo po poslušnosti in pripadnosti stranka – pa četudi to v pogodbi ni izrecno zapisano – vsiljuje poslancu ravnanje in delovanje v skladu z njenimi interesi, tudi kadar je v parlamentu. Pogodba je res vzajemna (pravilneje dvostranska), kot zaključujeta sodišči prve in druge stopnje, vendar pa sporno določilo ne ureja „medsebojnih finančnih posledic izstopa iz stranke“, kot trdi tožeča stranka, z zaključkom, da gre za vnaprejšnjo pogodbeno ureditev razmerja za primer poslančevega izstopa iz stranke ali poslanske skupine, pa ji sledita tudi sodišči. Vzajemnost (dvostranskost) predstavljajo tista pogodbena določila, s katerimi se je toženec v zameno za podporo njegove kandidature na volitvah ter možnost, da se v skladu s strankinimi organizacijskimi in finančnimi možnostmi predstavi volivcem, zavezal protidajatve, kot so navedene v 4. in 5. členu pogodbe. V skladu s temi določbami je tožeča stranka organizirala volilno kampanjo in promovirala kandidata, ta pa se ji je zavezal za pridobljen (tudi v finančnem pogledu dober) položaj plačevati določen % plače in štipendirati dijaka oziroma študenta. Ne glede na (pravni) zaključek sodišč prve in druge stopnje, da določilo 7. člena pogodbe ne pomeni pogodbene kazni, gre za posledico, ki poslanca, ki je kandidiral na listi tožeče stranke, zadane le, če prekine sodelovanje z njo, iz nje ali njene poslanske skupine izstopi ali je izključen. Stroškov volilne kampanje sicer tožeča stranka med druge izvoljene kandidate z njene liste ne porazdeljuje. Dopustne vzajemnosti oziroma dvostranskosti tako ne predstavljajo tiste določbe pogodbe o kandidaturi, ki poslanca za čas mandata v parlamentu vnaprej zavezujejo k ravnanju in delovanju v skladu z interesi stranke in pogojujejo članstvo v stranki oziroma njeni poslanski skupini. Takšno zavezovanje pomeni vsiljevanje navodil stranke in kaže na elemente imperativnega mandata. Ker se v praksi v strankarski demokraciji ni mogoče izogniti dejansko izredno močnemu vplivu političnih strank na delovanje poslancev in parlamenta kot celote,²² je takšno dodatno zavezovanje s pogodbami nedopustno in v nasprotju z 82. členom Ustave. Tu je treba dati prednost ustavnemu načelu o svobodnem poslanskem mandatu pred interesom političnih strank po politični moči v predstavniškem telesu (ali/in vladi).

28Vrhovno sodišče tako zaključuje, da 7. člen pogodbe o kandidaturi nasprotuje Ustavi, in sicer prvemu odstavku 82. člena Ustave. Zato je pogodba tudi v tem delu nična (prvi odstavek 86. člena OZ). Revizija toženca je torej utemeljena in ji je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 380. člena ZPP ugodilo ter sodbo sodišča druge stopnje spremenilo tako, da je zavrnilo pritožbo tožeče stranke in v zavrnilnem delu potrdilo sodbo prve stopnje, pritožbi tožene stranke pa ugodilo in sodbo prve stopnje v ugodilnem delu spremenilo tako, da se tožbeni zahtevek tudi v tem delu (torej v celoti) zavrne.

29Če sodišče spremeni odločbo, zoper katero je bilo vloženo pravno sredstvo, odloči o stroških vsega postopka (drugi odstavek 165. člena ZPP). Ker po spremenjeni odločitvi tožena stranka v pravdi ni uspela, mora nasprotni stranki povrniti stroške postopka na vseh stopnjah. Vrhovno sodišče je zato tožeči stranki naložilo, da tožencu povrne stroške postopka pred sodiščem prve stopnje, pritožbene stroške in revizijske stroške. Tako je tožencu priznalo pravdne stroške pred sodiščem prve stopnje v znesku 2.878,65 EUR, torej v višini, kot mu jih je že odmerilo sodišče prve stopnje. Za pritožbeni postopek mu je priznalo stroške v zvezi s pritožbo (sestava 500 odvetniških točk, 22 % DDV in stroške sodne takse 375,00 EUR) in stroške v zvezi z odgovorom na pritožbo tožeče stranke (sestava 500 odvetniških točk in 22 % DDV), skupno 1107,00 EUR. V revizijskem postopku pa je toženec priglasil stroške le v postopku za dopustitev revizije, za to pa mu je Vrhovno sodišče priznalo 622,20 EUR (500 odvetniških točk za predlog za dopustitev revizije, 2 % materialnih stroškov in 22 % DDV).

30Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, navedenem v uvodu odločbe. Odločbo je sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

¹ Franc Grad, Opredelitev člena in razmerje do drugih ustavnih institutov, Komentar Ustave RS 2019, točke 6 do 8 k 82. členu komentarja.
² Podobno določa 2. člen Zakona o poslancih (ZPos): „Poslanci so predstavniki vsega ljudstva in niso vezani na kakršnakoli navodila. Poslanski mandat izvršujejo v skladu z ustavo, zakonom in poslovnikom državnega zbora.“
³ Miroslav Mozetič, Poslanci kot predstavniki vsega ljudstva, Komentar Ustave RS 2002, točka 4 komentarja k 82. členu.
⁴ Saša Zagorc, Poslanski mandat in nezdružljivost poslanske funkcije, Lex Localis, november 2009, stran 54.
⁵ V sodbi Sadak in drugi proti Turčiji z dne 6. 11. 2002 je ESČP poudarilo, da 3. člen Protokola 1, ki zagotavlja pravico do svobodnih volitev, zagotavlja posamezniku ne le pravice kandidirati na volitvah, ampak, če je izvoljen, tudi pravico izvrševati mandat (točki 33 in 40 obrazložitve).
⁶ Sodba ESČP v zadevi Paunović in Milivojević proti Srbiji, točka 59 obrazložitve.
⁷ Vsi kandidati, ki so kandidirali na listi politične stranke, so morali stranki izročiti podpisano nedatirano pismo o odstopu, ki je obenem pooblaščalo stranko, da na njihovo mesto imenuje druge kandidate. Pritožnika sta bila izvoljena za poslanca v parlament. Približno tri leta kasneje sta zaradi razhajanja znotraj stranke preklicala predhodni bianko podpisani odstopni pismi. Predsednik stranke je kljub temu datiral odstopni pismi in ju predožil predsedniku parlamenta na dan, ko je prvi pritožnik parlamentarnemu odboru za pravne zadeve sporočil, da ne namerava odstopiti in da želi obdržati mandat v parlamentu. Parlamentarni odbor je sklenil, da sta oba pritožnika odstopila in da sta njuna mandata prenehala. Naslednji dan je parlament na plenarni seji potrdil ta sklep in dva nova kandidata stranke kot poslanca namesto pritožnikov. ESČP je ugotovilo kršitev 3. člena Protokola 1 k Evropski konvenciji o človekovih pravicah.
⁸ Mozetič, točka 3 in 6 k 82. členu komentarja Ustave.
⁹ Janez Pogorelec, Politična odgovornost, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2006, stran 67.
¹⁰ Pogorelec, stran 289.
¹¹ Pogorelec, stran 75.
¹² Zakon o volitvah v Državni zbor, členi 42, 43 in 44 ter odločbi Ustavnega sodišča U-I-336/96 z dne 4. 3. 1999 in U-I-32/15 z dne 8. 11. 2018.
¹³ Zagorc, stran 57, oziroma slikovito „slovesno proglašena neodvisnost predstavnikov je torej ostala samo na papirju“ (prav tam).
¹⁴ Nemško Zvezno ustavno sodišče je v odločbi BverfG, sklep z dne 17. 9. 2013 – 2 BvR 2436/10 razmerje med svobodnim poslanskim mandatom in odnosom poslanca do stranke opredelilo kot „tenzijo“, ki temelji na dvojnem položaju člana parlamenta, in sicer kot predstavnika celotnega ljudstva na eni in eksponenta politične stranke na drugi strani.
¹⁵ Ciril Ribičič, Podoba parlamentarnega desetletja, Ljubljana, 2000, strani 184 – 185.
¹⁶ Knjiga Podoba parlamentarnega desetletja je namreč izšla leta 2000.
¹⁷ Pred avstrijskimi sodišči je bila obravnavana npr. dovoljenost t. i. strankarskega davka (zadeva OGH 6 Ob 54/10 z dne 24. 6. 2010), v kateri pa je bil tožbeni zahtevek na koncu (sodišči prve in druge stopnje sta zahtevku deloma ugodili) zavrnjen iz razlogov procesne narave; dovoljenost zaveze za vložitev prošnje za pridobitev finančnih sredstev, ki pripadajo stranki (zadeva OGH 1 Ob 57/17i z dne 28. 6. 2017), in razsojeno, da se kljub spremembi političnega prepričanja in izstopa iz stranke od poslancev še vedno lahko pričakuje, da bodo svojo obveznost izpolnili, sicer morajo stranki nastalo škodo povrniti; v nemški judikaturi pa je mogoče zaslediti sodbo (LG Braunschweig z dne 8. 4. 1970 – 5 O 24/70 DVBI 1970, 591), da je nična zaveza, s katero se kandidat na volitvah v deželni zbor zaveže k plačilu denarnega zneska, če bi iz stranke izstopil in ob tem ne bi vrnil poslanskega mandata.V že omenjeni odločbi (glej opombo 14) pa je nemško Zvezno ustavno sodišče zapisalo tudi, da svobodni poslanski mandat ni brez omejitev. Omejen je lahko z ostalimi ustavno zagotovljenimi pravnimi interesi (111. odstavek obrazložitve). Šlo je za primer, ko je Zvezni urad za zaščito Ustave (Bundesamt für Verfassungsschutz) zaradi suma protiustavnega udejstvovanja poslanca o njem dalj časa zbiral in shranjeval različne podatke. Sodišče je ocenilo vmešavanje (vpletanje) v poslančev neodvisni mandat za neupravičeno. Konflikt pravic oziroma varovanih interesov (svoboden mandat – varstvo ustavne ureditve) je bil torej bistveno drugačen, kot je v tu obravnavani zadevi (svoboden mandat – vpliv/moč političnih strank).
¹⁸ Ki je v pogodbi sicer določljivo opisan, a ob sklepanju pogodbe nedoločljiv in neznan zaradi (pre)več spremenljivih faktorjev (višina stroškov kampanje; znesek, ki ga bo država vrnila politični stranki; število izvoljenih poslancev).
¹⁹ V nasprotnem primeru bo iz stranke izključen, kar ima po pogodbi enake posledice kot izstop.
²⁰ Glej opombo 17; kot tako bi bilo morda mogoče obravnavati določilo 4. člena pogodbe o kandidaturi.
²¹ Enako kot je svobodna odločitev o združevanju oziroma vključitvi v politično stranko.
²² Grad, točka 10 k 82. členu komentarja.