UPRS Sodba III U 109/2018-8

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijano odločbo in sklepom je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju tožena stranka) odpravilo odločbo Direkcije Republike Slovenije za vode (v nadaljevanju prvostopenjski organ), št. 35507-3387/2013-57 z dne 23. 10. 2017 (točka 1. odločbe) in sklenilo, da se vloga tožeče stranke A. d.o.o. za izdajo vodnega soglasja za gradnjo stanovanj v B. na parcelah št. *39/5, *39/3 in 254/1, vse k. o. B. v občini ..., po projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, Varovana stanovanja v B., št. 968-13, izdelal: C. d.o.o., avgust 2013 in dopolnitve, zavrže (točka 2. izreka). Odločilo je, da v pritožbenem postopku stroški niso nastali, glede stroškov v postopku na prvi stopnji mora prvostopenjski organ odločiti po izdaji tega sklepa (točka 3. izreka).

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe, po tem ko povzame celoten potek postopka, ugotavlja, da iz pisne dokumentacije izhaja, da je pritožnik zahtevo za izdajo vodnega soglasja vložil 13. 8. 2013 na podlagi prej pridobljenih projektnih pogojev za poseg v prostor, ki lahko vpliva na vodni režim ali stanje voda, in sicer Agencije RS za okolje, Oddelek povodja reke Soča št. 35506-931/2013 z dne 15. 4. 2013. Projektni pogoji so v točki I. 10. navajali, da je lokacija predmetne gradnje lahko poplavno ogrožena, zato je treba vlogi za izdajo vodnega soglasja priložiti dokumentacijo izdelano v skladu z Uredbo o pogojih in omejitvah za izvajanje dejavnosti in posegov v prostor na območjih, ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja (Ur. l. RS, št. 98/2008, v nadaljevanju Uredba) in Pravilnikom o metodologiji za določanje območij ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja ter o načinu razvrščanja zemljišč v razrede ogroženosti (Ur. l. RS, št. 60/2007, v nadaljevanju Pravilnik za določanje območij). Iz 7. člena Pravilnika o vsebini vlog za pridobitev projektnih pogojev za druge posege v prostor ter o vsebini vloge za izdajo vodnega dovoljenja (Ur. l. RS, št. 25/2007, v nadaljevanju Pravilnik o vsebini vlog) izhaja, da mora vloga za pridobitev vodnega soglasja za posege na ogroženih območjih določenih v skladu s predpisi o vodah, poleg zahtev iz 4. člena tega pravilnika, vsebovati projektno dokumentacijo in druge podatke o predvideni gradnji, ki vključujejo prikaz razredov nevarnosti z oceno ranljivosti, v skladu s predpisi, ki urejajo ogrožena območja in projektne rešitve omilitvenih ukrepov (prvi odstavek 7. člena). Za posege, ki se načrtujejo na območjih, ki v skladu s predpisih o vodah niso določena kot poplavna območja ali z njimi povezana erozijska območja, iz opozorilne karte poplav ali iz novih podatkov in analiz na območju posega pa izhaja, da na širšem območju obstaja nevarnost pojava poplav ali z njimi povezane erozije, mora vloga za pridobitev vodnega soglasja, poleg zahtev iz 4. člena tega pravilnika, vsebovati projektno dokumentacijo in druge podatke o predvideni gradnji, ki vključujejo podatke, iz katerih je mogoče oceniti razred poplavne nevarnosti, in ki lahko izhajajo iz hidrološko hidravlične analize ali iz terenskih meritev dejanskih poplavnih dogodkov ter projektne rešitve omilitvenih ukrepov (drugi odstavek 7. člena).

3Vloga pritožnika za izdajo vodnega soglasja, vložena dne 13. 8. 2013 ni bila popolna. Zato je prvostopenjski organ pritožnika pravočasno pozval na dopolnitev vloge z dopisom št. 35507-3387/2013-2 z dne 9. 9. 2013, ki ga je pritožnik prejel 10. 9. 2013, torej znotraj 30 dnevnega roka, zato ni utemeljena trditev, da je bilo vodno soglasno pridobljeno z molkom organa na podlagi petega odstavka 153. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1). ZV-1 je napram Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) specialnejši predpis in se zato določbe petega odstavka 50. člena ZGO-1 v konkretni zadevi ne uporablja. Ravno tako ni utemeljena trditev pritožnika, da je molk organa nastal po urgenci dne 23. 7. 2015 in je trajal do 24. 7. 2017.

4Organ prve stopnje je v zadevi odločal v ponovnem četrtem postopku. Pritožnik je po tem, ko ga je prvostopenjski organ ponovno pozval na dopolnitev vloge dne 13. 7. 2017 posredoval novo vlogo za izdajo novega, oziroma dopolnitev obstoječega vodnega soglasja, zaradi spremembe v projektu glede kanalizacijskega sistema, pri čemer je vztrajal, da je bilo vodno soglasje na njegovo vlogo iz leta 2013 že izdano z molkom organa. Prvostopenjski organ je z dopisom z dne 24. 7. 2017 v katerem je izhajal iz ugotovitve, da vodno soglasje ni bilo izdano, zahteval ponovno dopolnitev vloge tako, da je pritožnika pozval, da vlogo dopolni na osnovi 7. člena Pravilnika o vsebini vlog, sklicujoč se na prvi odstavek tega člena, ki določa vsebino vlog. Pritožnika je seznanil z ugotovitvami glede lokacije predvidenega posega to je, da obravnavana lokacija leži na območju, ki je bilo ob poplavnem dogodku 18. do 20. 9. 2010 poplavljeno, kar je razvidno iz strokovnih podlag objavljenih na atlasu okolja v slojih zavihek vode/poplave/poplavni dogodki(podo)/poplavni dogodki 18.-20.9.2010 ter to, da obravnavana lokacija leži na območju pomembnega vpliva poplav, kar je razvidno iz strokovnih podlag objavljenih na atlasu okolja v slojih zavihek vode/poplave/območje pomembnega vpliva poplav (OPVP) (50. redna seja Vlade RS 14. 2. 2013). Pritožnika je opozoril, da bo, če vloga ne bo dopolnjena skladno s pozivom v postavljenem roku, zavržena po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Pritožnik se je na poziv prvostopenjskega organa pravočasno odzval s trditvijo, da je zahteva organa za dopolnitev vloge brezpredmetna zaradi že pridobljenega vodnega soglasja zaradi molka organa. Ne glede na to, da bi vlogo že na podlagi tega odgovora lahko zavrgel, je pritožniku poslal poziv za izjavo o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in mu posredoval svoje stališče, da vodno soglasje ni bilo izdano zaradi molka organa in ponovno obrazložil svoje ugotovitve o lokaciji posega v območju pomembnega vpliva poplav. V pozivu je navedel, da sprememba projektne rešitve, ki namesto male komunalne čistilne naprave predvideva izvedbo priključka na javno kanalizacijsko omrežje, ni take narave, ki bi lahko vplivala na ključno ugotovitev dejanskega stanja.

5Tožena stranka ugotavlja, da pritožnik z dopolnitvami vloge, katerim je predložil več listin za katere je zatrjeval, da jih prilaga skladno z drugim odstavkom 7. člena Pravilnika o vsebini vlog, le-te ni dopolnil skladno z zahtevami iz prvega odstavka 7. člena Pravilnika o vsebini vlog, saj med temi listinami ni prikaza razreda nevarnosti z oceno ranljivosti v skladu s predpisi, ki urejajo ogrožena območja in projektnih rešitev omilitvenih ukrepov z obrazložitvijo, zato je vloga nepopolna in prvostopenjski organ ni imel zadostne podlage za meritorno odločanje, tako o vlogi z dne 13. 8. 2013, kakor o spremembi vloge z dne 13. 7. 2017, ki se nanaša na spremembo dokumentacije zaradi spremembe projektne rešitve priključka na javno kanalizacijsko omrežje, ne pa tudi na spremembo območja predvidenega posega.

6Glede na navedeno, je izpodbijani akt prvostopenjskega organa o zavrnitvi vloge odpravil, saj prvostopenjski organ zaradi nepopolne vloge ni imel podlage za odločanje in vlogo na podlagi 67. člena ZUP s sklepom zavrgel na podlagi pooblastila ZUP iz prvega odstavka 251. člena ZUP.

7Tožeča stranka s tožbo izpodbija odločbo in sklep drugostopenjskega organa iz razloga nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, posledično pa napačne uporabe materialnega prava. V tožbi vztraja, da je tožeča stranka vlogo po vsakem pozivu dopolnila v roku in v skladu z veljavno zakonodajo. Vztraja, da se v postopku do sedaj še ni ugotavljalo, ali se predvidena rekonstrukcija nahaja na poplavnem območju ter ali je bil objekt predvidene rekonstrukcije s pripadajočimi parcelami v poplavnem dogodku leta 2010 na območju z izračunano povratno dobo 300 let, dejansko poplavljen ali ne. Po mnenju tožeče stranke, je tožena stranka pri izdaji izpodbijanega upravnega akta upoštevala zgolj dokumentacijo in dogodke, ki so bili vprid zavrnitvi, ne da bi se opredelila do navedb tožeče stranke, da se predvideni poseg ne nahaja na poplavnem območju. Kljub dokazilom in pojasnilom tožeče stranke, da se predvidena rekonstrukcija ne nahaja v poplavnem območju, in da v poplavnem dogodku leta 2010 s povratno dobo 300 let ni bila ogrožena, je prvostopenjski organ nadaljeval s pozivi, da je treba izdelati karto poplav in erozije ter izračunati poplavne razrede, čeprav je to obveznost ministrstva v skladu z drugim odstavkom 19. člena Pravilnika o določanju območij.

8V zvezi z dejstvom, da se rekonstrukcija nahaja na območju pomembnega vpliva poplav, tožeča stranka pripominja, da na tem seznamu ni vasi ..., kjer naj bi se predvidena rekonstrukcija nahajala. Poleg tega pa to območje ne izpolnjuje pogoja iz drugega odstavka 4. člena Uredbe, glede števila prebivalcev in površine območja, da bi bilo opredeljeno kot območje pomembnega vpliva poplav. Tožeča stranka je že na ustni obravnavi dne 4. 11. 2014 predložila dokaze iz katerih je razvidno, da objekt predvidene rekonstrukcije ni bil prizadet v poplavnem dogodku 20. 9. 2010.

9Vztraja pri tem, da je bila njena vloga dopolnjena v skladu z drugim odstavkom 7. člena Pravilnika o vsebini vlog, zato so izpolnjeni vsi pogoji, ki omogočajo izdajo vodnega soglasja po Pravilniku o vsebini vlog. Prvostopenjski upravni organ nima osnove, da bi tožeči stranki vsilil izdelavo dokumentacije po Uredbi. Vztraja, da se predvidena gradnja ne nahaja v poplavnem območju ter da niti Pravilnik za določanje območij, niti Uredba in niti Pravilnik o vsebini vlog, na katerega se sklicuje upravni organ, ne določajo pogojev za izdajo vodnega soglasja, če se lokacija predvidene gradnje nahaja na robu poplavnega območja, kot je bilo ugotovljeno v projektnih pogojih.

10Vztraja, da je v ponovljenem postopku, zaradi molka prvostopenjskega organa, vodno soglasje pridobila na podlagi petega odstavka 153. člena ZV-1. Drugostopenjski organ je z odločbo z dne 17. 6. 2015 odpravil odločbo prvostopenjskega organa in zadevo vrnil le-temu v ponovno odločanje. Z urgenco z dne 23. 7. 2015 je tožeča stranka prvostopenjski organ pozvala naj nadaljuje postopek v roku 7 dni, po poteku tega roka in po poteku zakonsko določenega roka 30 dni za odgovor, so se tako najkasneje dne 30. 8. 2015 stekli zakonsko določeni pogoji za pridobitev vodnega soglasja na podlagi molka organa, ki ga je tožeča stranka pridobila najkasneje dne 30. 8. 2015. Izpodbijani upravi akt je glede na vse okoliščine primera nepravilen in nezakonit, sodišču predlaga, da izpodbijani upravni akt odpravi in v zadevi samo odloči, podrejeno pa, da izpodbijani upravni akt odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek ter naloži toženi stranki izdajo vodnega soglasja. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

11Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

K točki I. izreka

12Tožba ni utemeljena.

13Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, ima oporo v navedenih spisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih. Sodišče zaradi tega v celoti sledi obrazložitvi izpodbijanega upravnega akta upravnega organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi ugovori pa še dodaja:

14Zakon o vodah (v nadaljevanju ZV-1) v prvem odstavku 150. člena določa, da se poseg v prostor, ki bi lahko trajno ali začasno vplival na vodni režim ali stanje voda, lahko izvede samo na podlagi vodnega soglasja. Poseg iz prvega odstavka 150. člena ZV-1 je med ostalim poseg na vodnem ali priobalnem zemljišču (1. točka drugega odstavka 150. člena ZV-1) ter poseg na varstvenih ter ogroženih območjih (4. točka drugega odstavka 150. člena ZV-1). Iz upravnega spisa nedvomno izhaja, da je tožeča stranka zahtevo za izdajo vodnega soglasja vložila 13. 8. 2013, po tem ko si je na podlagi določbe prvega odstavka 151. a člena ZV-1 pridobila projektne pogoje za poseg v prostor, ki lahko vpliva na vodni režim in stanje voda, št. 35506-931/2013 z dne 15. 4. 2013. Iz projektnih pogojev izhaja (točka I.10), da je lokacija predmetne gradnje lahko poplavno ogrožena, zato bo treba vlogi za izdajo vodnega soglasja priložiti dokumentacijo izdelano v skladu z Uredbo o pogojih in omejitvah za izvajanje dejavnosti in posegov v prostor na območjih, ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja (v nadaljevanju Uredba), in Pravilnikom o metodologiji za določanje območij, ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja ter o načinu razvrščanja zemljišč v razrede ogroženosti (v nadaljevanju Pravilnik za določanje območij) ter Pravilnikom o vsebini vlog za pridobitev projektnih pogojev za druge posege v prostor ter o vsebini vloge za izdajo vodnega soglasja (v nadaljevanju Pravilnik o vsebini vlog).

15Za posege, ki se načrtujejo na območjih, ki v skladu s predpisi o vodah niso določena kot poplavna območja ali z njimi povezana erozijska območja, iz opozorilne karte poplav ali iz njihovih podatkov in analiz na območju posega pa izhaja, da na širšem območju obstaja nevarnost poplav ali z njimi povezane erozije, mora vloga za pridobitev vodnega soglasja poleg zahtev iz 4. člena tega pravilnika vsebovati projektno dokumentacijo in druge podatke o predvideni gradnji ki vključujejo: podatke iz katerih je mogoče oceniti razred poplavne nevarnosti in ki lahko izhajajo iz hidrološko hidravlične analize ali iz terenskih meritev dejanskih poplavnih dogodkov in projektne rešitve omilitvenih ukrepov (drugi odstavek 7. člena Pravilnika o vsebini vlog).

16Predmet odločanja v zadevi je zahteva tožeče stranke za izdajo vodnega soglasja k Projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, Varovana stanovanja v B., št. ..., izdelal: C. d.o.o., avgust 2013 in dopolnitve na parc. št. *39/5, *39/3 in 254/11 k. o. B. v občini ..., ki jo je vložila tožeča stranka dne 13. 8. 2013 ter dopolnila dne 13. 7. 2017 z dopisom, s katerim je tožeča stranka zaprosila za vodno soglasje oziroma za dopolnitev k vodnemu soglasju zaradi spremembe projektne dokumentacije.

17Pravno relevantno vprašanje v konkretni zadevi je, ali se poseg, ki je predmet vodnega soglasja namerava izvesti na ogroženem območju, med katera sodijo tudi poplavna območja (1. točka prvega odstavka 83. ter 86. člena ZV-1), oziroma skladno s terminologijo in izhodišči direktive 2007/60/ES Evropskega parlamenta in sveta z dne 23. 10. 2007 o oceni in obvladovanju poplavne ogroženosti (v nadaljevanju Poplavna direktiva) na območju pomembnega vpliva poplav.

18Poplavna ogroženost za konkretno območje izhaja iz Poročila o določitvi območij pomembnega vpliva poplav v Republiki Sloveniji in spremljanju aktivnosti obvladovanja poplavne ogroženosti na območju pomembnega vpliva poplav, ki ga je potrdila Vlada RS na podlagi osmega odstavka 6. člena Poplavne direktive, ki državam članicam nalaga, da so dolžne zagotoviti in objaviti karte poplavne ogroženosti do 22. 12. 2013. Iz navedenega poročila in grafičnega prikaza za parcele, ki so predmet tega postopka na Atlasu okolja v slojih zavihek vode/ poplave/območja pomembnega vpliva poplav izhaja, da so parcele na poplavnem območju in da parcele predvidenega posega sodijo v območje pomembnega vpliva poplav, katerih meja predstavlja vijoličasta obodna črta in obsega večji predel območja okoli vodotoka Vipava.

19V zadevi ni sporno, da je bila tožeča stranka večkrat pozvana na dopolnitev svoje vloge, tožeča stranka pa je večkrat svojo vlogo dopolnila in tako dne 18. 12. 2014 predložila več listin z navedbo, da jih prilaga skladno z drugim odstavkom 7. člena Pravilnika o vsebini vlog, svoji vlogi pa kljub pozivu, tako kot je bilo ugotovljeno v upravnem postopku ni predložila niti projektne dokumentacije in druge podatke o predvideni gradnji, ki bi vsebovala vsebine iz 1. in 2. alineje prvega odstavka 7. člena Pravilnika o vsebini vlog niti vsebin iz 1. in 2. alineje drugega odstavka 7. člena Pravilnika o vsebini vlog. Glede na navedeno tudi po mnenju sodišča upravna organa nista imela zadostne podlage za meritorno odločanje tako o vlogi z dne 13. 8. 2013, kakor o spremembi vloge z dne 13. 7. 2017, ki se sicer nanaša le na spremembo dokumentacije ne pa tudi na spremembo območja predvidenega posega. Sodišče pri tem dodaja, da predmet odločanja v tej zadevi ni pravilnost strokovnih podlag, ki so bile podlaga za odločanje o tem na katerem območju obravnavana lokacija leži. Kolikor bi tožeča stranka predložila zahtevano dokumentacijo iz 1. in 2. alineje prvega odstavka 7. člena Pravilnika o vsebini vlog oziroma vsaj dokumentacijo iz 1. in 2. alineje drugega odstavka 7. člena Pravilnika o vsebini vlog, bi toženi stranki omogočila preverjanje njenih ugovorov. Ker pa tega ni storila, prvostopenjski organ zaradi nepopolne vloge ni imel podlag za odločanje, zato je tudi po mnenju sodišča drugostopenjski organ, po tem ko je s svojo odločbo odpravil prvostopenjsko odločbo, vlogo tožeče stranke, za izdajo vodnega soglasja za predmetno gradnjo, pravilno zavrgel.

20Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o graditvi objektov (ZGO - 1D) sicer res pristojnemu soglasjodajalcu nalaga izdajo soglasja pri manj zahtevnem objektu, za kar gre v konkretni zadevi, v 15 dneh. Vendar je tudi po mnenju sodišča pri odločanju v konkretni zadevi treba kot specialno ureditev, upoštevati ureditev iz 153. člena ZV-1, ki določa, da morajo biti v primeru gradnje ali spremembe namembnosti iz prvega odstavka 151a člena ZV-1, za kar gre v konkretnem primeru, vlogi za izdajo vodnega soglasja priložene tam navedene priloge, ki so potrebne za izdajo vodnega soglasja. Pri manj zahtevnem objektu, za kar gre v konkretnem primeru, izda vodno soglasje ministrstvo v roku 30 dni (tretji odstavek 153. člena ZV-1). Če v roku iz tretjega odstavka tega člena vlagatelj ni bil pozvan k dopolnitvi ali pojasnitvi vloge ali ni bilo odločeno o izdaji vodnega soglasja, se šteje, da je vodno soglasje dano, razen če gre za poseg na vodnem ali priobalnem zemljišču v upravljanju ministrstva, za poseg na območju srednje ali velike poplavne nevarnosti v skladu s predpisi, ki določajo ogrožena območja in za poseg na območju zajetja ali najožjega vodovarstvenega območja v skladu s predpisi, ki določajo vodovarstvena območja (peti odstavek 153. člena ZV-1). V zadevi ni sporno, da je bila tožeča stranka po vložitvi vloge dne 13. 8. 2013 v roku, ki je krajši od 30 dni, pozvana na dopolnitev svoje vloge, ki pa jo vse do izdaje izpodbijane odločbe ni dopolnila tako, kot je bilo naloženo, zato tudi po mnenju sodišča v zadevi ni nastopila fikcija iz petega odstavka 153. člena ZVO-1, kot zmotno meni tožeča stranka. Glede na to, da tožeča stranka svoje vloge kljub pozivu ni dopolnila, je njeno sklicevanje na molk organa v ponovljenem postopku brezpredmetno, saj je bila z odločbo drugostopenjskega organa z dne 17. 6. 2015 zadeva vrnjena v ponovni postopek, to je v stanje, pred izdajo odločbe upravnega organa prve stopnje. Kakor je bilo že navedeno, je treba pri presoji glede fikcije izdaje soglasja zaradi molka organa uporabiti določbe ZV-1 kot specialni predpis. Tako kot izhaja tudi iz obrazložitve k predlogu in novele ZV-1D iz leta 2008 je bila le-ta predlagana zaradi približanja ureditve izdaje vodnega soglasja k splošni ureditvi, kot je predvidena v ZGO-1, vendar z določenimi odstopanji zaradi specifične narave področja upravljanja voda. Gre za nadzor v primeru predhodnega dovoljenja v skladu z določbami Vodne direktive, o določitvi okvirov za ukrepe skupnosti na področju vodne politike, zato v konkretni zadevi ni mogoče upoštevati splošno ureditev iz ZVO-1 ampak kot izjemo in specialni predpis določbe 153. člena ZV-1, glede na občutljivost področja upravljanja voda, ki ima podlago v Vodni direktivi.

21Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

22Odločitev v zadevi je sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1). V tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1), pravna stališča, na katera se sklicuje tožeča stranka, pa ne pomenijo dejstev, ki se dokazujejo v sodnem postopku. Tudi sicer pa je tožeča stanka v tožbi odločitev o tem, da sodišče izvede glavno obravnavo oziroma odloči na seji senata, prepustila sodišču.

k točki II. izreka

23Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.