UPRS Sodba I U 1435/2016-38

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1S prvostopenjsko odločbo je Zavod za ribištvo Slovenije v drugi točki izreka zahtevo prosilke z dne 21. 10. 2015, A. d.o.o., ki se nanaša na posredovanje dokumentov Ihtiološke raziskave izbranih vodotokov za dopolnitev omrežja Natura 2000 izbranih kvalifikacijskih vrst iz območja predvidene izgradnje akumulacije HE Mokrice (končno poročilo ZZRS, 2011) in Ihtiološke raziskave Save in pritokov od Krškega do meje, HE Brežice - izgradnja HE na spodnji Savi (ZZRS, 2009) zavrnil. V postopku je sodeloval tudi stranski udeleženec - koncesionar in investitor gradnje HE Mokrice in ostalih hidro-elektrarn na spodnji Savi, ki je tožeča stranka v tem upravnem sporu, in je v upravnem postopku uveljavljala, da zahtevani podatki niso informacija javnega značaja. Prvostopenjski organ je odločil, da se zahtevani podatki nanašajo na dejavnost investitorja, ki spada v okvir tržne dejavnosti, ne pa v okvir izvajanja javne službe. Pri tem se je organ skliceval tudi na sodne odločbe Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 122/2006 in X Ips 96/2011, češ da subjekt, ki izvaja javno službo, lahko opravlja tudi tržno dejavnost, ki se vsebinsko in knjigovodsko drugače vodi. Omenjena je tudi sodba Upravnega sodišča v zadevi I U 902/2013 z dne 20. 5. 2015. Storitve omenjenih raziskav po mnenju prvostopenjskega organa spadajo v tržno dejavnost in zato ne gre za informacije javnega značaja (4. člen ZDIJZ). Zahtevane informacije ne kažejo na dejstvo ali okoliščino, ki vpliva oziroma bi lahko vplivala na izvrševanje javne službe. Investitor je to delo pridobil na podlagi povabila k oddaji ponudbe in je nato z organom sklenil pogodbi. Organ je zato zavezan varovati poslovno tajnost naročnika, saj se je zavezal k varovanju poslovne skrivnosti (pogodba z dne 22. 8. 2007, člen 5., člen 9). Organ dodaja, da se takšno stališče ujema s pojasnilom investitorja v postopku. Organ je zavrnil argument prosilca, da gre za okoljske informacije, ki imajo na podlagi Aarhurške konvencije in določb ZVO-1 status informacij javnega značaja.

2V pritožbi zoper prvostopenjski akt je prosilka med drugim uveljavljala, da je naročnik ihtioloških študij Republika Slovenija, ker sta pravni prednik stranskega udeleženca in Ministrstvo za okolje in prostor leta 2007 sklenila Sporazum o zagotovitvi sredstev za izdelavo strokovnih podlag in okoljskega poročila za HE Brežice in HE Mokrice, v katerem je bilo dogovorjeno, da bo tedanji HSF kot koncesionar v imenu in za račun Republike Slovenije naročil in financiral izdelavo okoljskih poročil za HE Brežice in za HE Morkice in ihtiološko študijo za območje Spodnje Save s Krko in Sotlo ter drugimi pritoki. Zato se stranski intervenient ne more sklicevati na poslovno skrivnost. Pod točko 4 je pritožnica argumentirala, zakaj meni, da je izdelava ihtioloških študij neločljivo povezana z opravljanjem javne službe. Prvostopenjski organ je v 100% lasti države, ima status javnega zavoda, ki je bil ustanovljen v skladu s 43. členom Zakona o sladkovodnem ribištvu s strani Republike Slovenije za namene opravljanja določenih upravnih, strokovnih in razvojnih nalog s področja ribištva. Dejavnost javne službe je določena v 45. členu Zakona o sladkovodnem ribištvu (ZSRib). Predmetni podatki spadajo pod 2., 3. in 13. točko 45. člena tega zakona. Poleg tega so omenjene ihtiološke študije skladno z zakonom o prostorskem načrtovanju obvezen del predhodno pridobljenih strokovnih podlag koncendenta ali skladno z zakonom o varstvu okolja tudi del okoljskega poročila, ki mora biti izdelan pred izdelavo državnega prostorskega načrta. Ihtiološke raziskave so potrebne za pridobitev dovoljenj za izvedbo gradenj na reki Savi (ZVO-1, ZPNačrt, ZUrep-1, Uredba o posebnih varstvenih območjih - Natura 2000). Pritožnik se je skliceval tudi na določena stališča informacijskega pooblaščenca, da tudi če dejavnost ni financirana iz proračuna, in če gre za storitve, izvedene v tržni sferi osebe javnega prava, lahko spadajo v delovno področje organa. Pritožnica je tudi uveljavljala, da označba poslovne skrivnosti ni popolna, ampak je pavšalna in nima ustreznih elementov in da gre za okoljske podatke (110. in 13. člen ZVO-1; 2. člen, člen 4(2) Aarhurške konvecije). Pod točko 7 pritožbe pritožnik v zvezi s prevladujočim javnim interesom navaja možne posledice gradnje hidroelektrarn na vodne in druge živali ter na favno.

3Z izpodbijanim aktom je Informacijska pooblaščenka pritožbi prosilke A. o.p. d.o.o., delno ugodila in odločbo Zavoda za ribištvo Slovenije št. 430-59/2015/21 z dne 26. 4. 2016 delno odpravila in odločila, da je organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati dokumente in sicer: Ihtiološko raziskavo izbranih vodotokov za dopolnitev omrežja Natura 2000 izbranih kvalifikacijskih vrst z območja predvidene izgradnje akumulacije HE Mokrice, zaključno poročilo, december 2011 in Ihtiološko raziskavo Save in pritokov od Krškega do meje, objekt HE Brežice, končno poročilo (junij 2009), v kateri je dolžan na strani I (oz. strani 2) prekriti imena, priimke in izobrazbe petih fizičnih oseb, in sicer posameznikov navedenih na 7. in 10-13 mestu med tehničnimi sodelavci. V delu, v katerem je organ v skladu s prejšnjo točko izreka te odločbe na posredovanih dokumentih dolžan prekriti varovane osebe podatke, je odločila, da se pritožba prosilca zavrne.

4V obrazložitvi tožena stranka navaja, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Organ je v izpodbijani odločbi navajal razloge, s katerimi je argumentiral svojo trditev, da v delu, ki se nanaša na zahtevane dokumente, ni zavezanec po ZDIJZ oziroma ne gre za informacije javnega značaja, ker gre za tržni del dejavnosti organa.

5Nedvomno je, da informacije, ki jih organ pridobi ali izdela v okviru opravljanja javne službe, predstavljajo informacije, ki izhajajo iz delovnega področja organa. Pojem delovno področje po ZDIJZ se namreč razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Podobno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007, in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002).

6Pozitivna definicija informacije javnega značaja je primerjalno-pravno gledano še najbližje dejstvu oz. namenu, ki ga zasleduje ZDIJZ, da se domneva, da so vse informacije v posesti zavezanih subjektov, informacije javnega značaja (razen tistih, na katere se lahko aplicira katera od izjem po ZDIJZ). Povedano drugače: informacije javnega značaja so vse tiste informacije, ki so v posesti javnopravnih oblasti oziroma javnopravnih subjektov in tistih zasebnikov, ki zanjo izvajajo kakšne javne funkcije. Glede na to, da sta v konkretnem primeru drugi in tretji kriterij definicije iz 4. člena ZDIJZ nesporno podana, se organ v nadaljevanju osredotoča na utemeljevanje prvega pogoja, in sicer, da informacija izvira iz delovnega področja organa. Pojem delovno področje je izredno širok in ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, določenih v področnih zakonih (kot jih je organ opredelil na strani 7 izpodbijane odločbe), temveč tudi vse informacije, ki so na kakršenkoli način povezane s temi pristojnostmi. Delovnopravno področje organa po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti. ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog odgovornosti posameznega subjekta. Pojem delovnega področja iz 4. člena ZDIJZ je torej bistveno širši od pojma delovnega področja, opredeljenega v 43. členu ZSRib saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, temveč vse informacije, ki so na kakršenkoli način povezane s temi pristojnostmi.

7V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ pravna oseba javnega prava, in sicer je javni zavod, ustanovljen (oz. preoblikovan) na podlagi Sklepa o preoblikovanju Zavoda za ribištvo Ljubljana v Javni zavod za ribištvo Slovenije (Ur. 1. RS, št. 31/01, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Ustanovitveni akt). V 45. členu ZSRib se kot javna služba (drugi odstavek navedenega člena) opravljajo naloge iz prvega odstavka navedenega člena, ki jih tožena stranka povzema. Navedene dejavnosti tako nedvomno sodijo v javno službo, ki jo opravlja organ, in posledično dokumenti, ki nastanejo pri opravljanju teh dejavnosti, tudi sodijo v delovno področje organa po ZDIJZ. Kot je razvidno iz zgornjih nalog, javna služba obsega tudi: izvajanje monitoringa populacij rib in monitoringa rib kot elementa ekološkega stanja voda po predpisih o varstvu okolja in vodah in določbah tega zakona, izvajanje drugih strokovnih nalog po predpisih o varstvu okolja in vodah, med katere sodi predvsem priprava predloga programa monitoringa ter metodologije in načina izvajanja monitoringa rib kot elementa ekološkega stanja voda in izvajanje drugih strokovnih nalog po predpisih o ohranjanju narave in določbah tega zakona. To posledično pomeni, da sodijo v delovno področje organa tudi vse dejavnosti organa, ki se opravljajo v zvezi z zgoraj izpostavljenimi nalogami.

8Nadalje je že iz poimenovanja prvega zahtevanega dokumenta razvidno, da gre za raziskavo, ki je namenjena dopolnitvi omrežja Natura 2000, torej gre za omrežje, ki ga je uvedla Evropska unija kot enega pomembnih delov izvajanja Direktive Sveta Evrope 92/43/EGS o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (Direktiva o habitatih), ki določa, da je monitoring in spremljanje stanja ohranjenosti vrst na podlagi te direktive dolžna zagotavljati država. Iz Okoljskega poročila za DPN za območje HE Mokrice izhaja, da je bila prva študija strokovna podlaga za izdelavo navedenega poročila, druga študija pa je bila strokovna podlaga za izdelavo Okoljskega poročila za DPN za območje HE Brežice. Navedena dokumenta sta bila torej pripravljena v postopku priprave državnega prostorskega načrta za navedeni HE, saj je bilo potrebno izvesti postopek celovite presoje vplivov na okolje. Celovita presoja vplivov na okolje je bila na območju Evropske unije uvedena leta 2001 z Direktivo 2001/42/ES, v slovenski pravni red pa prenesena z Zakonom o varstvu okolja (Ur. 1. RS, št. 39/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZVO-1). Podrobnejši postopek celovite presoje vplivov na okolje določa Uredba o okoljskem poročilu in podrobnejšem postopku celovite presoje vplivov izvedbe planov na okolje (Ur. 1. RS, št. 73/05, v nadaljevanju Uredba o okoljskem poročilu). Pri določitvi planov, ki bi lahko imeli pomemben vpliv na okolje, se upoštevajo tudi Zakon o ohranjanju narave, Uredba o posebnih varstvenih območjih (območjih Natura 2000), Uredba o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje in Uredbo o merilih ocenjevanja verjetnosti pomembnejših vplivov izvedbe plana, programa, načrta ali drugega splošnega akta in njegovih sprememb na okolje v postopku celovite presoje vplivov na okolje. Postopek celovite presoje vplivov na okolje se izvede v dveh fazah. V prvi fazi mora ministrstvo, pristojno za okolje odločiti, ali je za plan treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje ali ne, o čemer izda odločbo. V postopku je zagotovljeno tudi sodelovanje vseh resorno pristojnih državnih organov in organizacij ter obveščanje in sodelovanje javnosti. Po javni razgrnitvi se izvede druga faza postopka. Pristojno ministrstvo v postopku za predlog plana ugotovi, ali so vplivi njegove izvedbe na okolje sprejemljivi. O tem izda odločbo, s katero se postopek celovite presoje vplivov na okolje zaključi. Celovita presoja vplivov na okolje se izvede tudi za plan, ki ga na podlagi Zakona o prostorskem načrtovanju (Ur. 1. RS, št. 33/07, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZPNačrt) sprejme pristojen organ za področje urejanja prostora, če se z njim določa ali načrtuje poseg v okolje, za katerega je potrebno izvesti celovito presojo vplivov na okolje skladno z določbami ZVO-1 ali če poseg obsega posebno varstveno območje po Zakonu o ohranjanju narave (Ur. 1. RS, št. 96/04 -uradno prečiščeno besedilo, s spremembami ali dopolnitvami, v nadaljevanju ZON) ali če bi izvedba plana nanj lahko vplivala. Osnova za vrednotenje in ocenjevanje vplivov na okolje je okoljsko poročilo. V skladu s 3. členom Uredbe o okoljskem poročilu je okoljsko poročilo dokument, v katerem se opredelijo, opišejo in ovrednotijo pomembni vplivi izvedbe plana na okolje, ohranjanje narave, varstvo človekovega zdravja in kulturne dediščine ter možne alternative, ki upoštevajo okoljske cilje in značilnosti območja, na katerega se plan nanaša. Sestavni del okoljskega poročila so podatki o planu, podatki o stanju okolja, podatki o okoljskih ciljih plana, merilih vrednotenja in metodah za ugotavljanje in vrednotenje vplivov plana, podatki o ugotovljenih vplivih plana in njihova presoja, predvideni načini spremljanja stanja okolja v času izvedbe plana in poljuden povzetek ugotovitev okoljskega poročila z obrazložitvijo. Segmenta okolja, ki se obravnavata v okoljskem poročilu, so tudi podzemne in površinske vode. V skladu z Zakonom o prostorskem načrtovanju je dolžnost države (oz. pristojnega ministrstva), da zagotovi sredstva za izdelavo okoljskega načrta in vseh strokovnih podlag, torej tudi sredstva za predmetni raziskavi, saj je dolžnost pristojnega ministrstva, da izvede postopek celovite presoje vplivov hidroelektrarn na okolje. Navedeni raziskavi sta bili torej potrebni za izvedbo postopkov, ki jih vodi ministrstvo, pristojno za okolje in sta bili s tem namenom tudi izdelani, saj predstavljata strokovno podlago v skladu z ZPNačrt. Skladno z ZVO-1, pa sta tudi del okoljskega poročila. Izvedba navedenih raziskav je torej v povezavi z opravljanjem javne službe organa, saj gre za izvajanje monitoringa populacij rib in monitoringa rib kot elementa ekološkega stanja voda po predpisih o varstvu okolja in vodah in določbah tega zakona, izvajanje drugih strokovnih nalog po predpisih o varstvu okolja in vodah, med katere sodi predvsem priprava predloga programa monitoringa ter metodologije in načina izvajanja monitoringa rib kot elementa ekološkega stanja voda in izvajanje drugih strokovnih nalog po predpisih o ohranjanju narave in določbah tega zakona. V raziskavah je namreč, kot navaja tudi organ (str. 12 izpodbijane odločbe), opravljena analiza stanja rib in njihovih habitatov na območju izgradenj hidroelektrarn na Savi za potrebe postopka po ZPNačrt in ZVO-1. Raziskavi sta potrebni za pridobivanje dovoljenj za izvedbo gradenj na reki Savi, ta dovoljenja in njihovo pridobivanje pa je podrobno regulirano z javnopravnimi predpisi.

9Kot je že navedeno, javnopravno delovanje predstavlja vsako delovanje organa, ki ima podlago v normah javnega prava, v okviru, ki ga te norme določajo in skladno z namenom varstva javnega interesa. Kadar oseba javnega prava na podlagi javnih predpisov pripravlja gradivo za izvedbo postopkov, ki so v pristojnosti javnopravnih organov, tako izvedeni dokumenti nedvomno sodijo v okvir delovnega področja organa in posledično v okvir informacij javnega značaja, ki jih ureja ZDIJZ, ne glede na to, na kakšni podlagi je oseba javnega prava pričela izvajati tovrstne naloge. Tudi storitve, izvedene v tržni sferi osebe javnega prava, namreč nedvomno lahko sodijo v delovno področje organa in med informacije javnega značaja. Glede na navedbe, da ne gre za delovno področje organa, saj je bila raziskava financirana na podlagi posla, pridobljenega na trgu, se je Informacijska pooblaščenka v nadaljevanju opredelila tudi do vprašanja financiranja organa in zakaj financiranje organa iz tržne dejavnosti v konkretnem primeru ne pomeni, da so navedene informacije izvzete iz delovnega področja organa.

10V okviru izvajanja registriranih dejavnosti lahko organ opravlja dejavnosti iz 5. člena Ustanovitvenega akta. V skladu z 18. členom Ustanovitvenega akta organ pridobiva sredstva, potrebna za izvajanje dejavnosti iz 5. člena, iz državnega proračuna, s prodajo blaga in storitev, donacijami, dotacijami, darili in iz drugih virov. Organ pridobiva sredstva iz državnega proračuna na osnovi programa dela in finančnega načrta, ki ga za posamezno leto potrdi Vlada Republike Slovenije. 19. člen Ustanovitvenega akta določa, da se sredstva iz državnega proračuna ter druga javna sredstva in prihodki iz naslova opravljanja javne službe lahko porabijo samo za opravljanje javne službe. Prihodki in odhodki iz naslova opravljanja javne službe ter prihodki in odhodki iz naslova tržnih dejavnosti se morajo voditi na dveh ločenih računih. Informacijski pooblaščenec glede na navedene vire financiranja organa in namene financiranja poudarja, da se organ pri izvajanju javne službe financira tako neposredno iz proračuna kot iz drugih virov. Zgolj dejstvo, da določena dejavnost organa ni financirana neposredno iz proračuna, še ne pomeni, da v tem delu ne gre za delovno področje organa in za opravljanje javne službe. Tudi drugi odstavek 18. člena Zakona o zavodih (Ur. 1. RS, št. 12/91, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZZ) namreč določa, da lahko zavod opravlja gospodarsko dejavnost le, če je ta namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je zavod ustanovljen. Pri presoji, katere informacije so torej dolžni posredovati javni zavodi, je zato treba zavzeti široko razlago. Prvič je treba izhajati iz dejstva, da so javni zavodi osebe javnega prava, ki so zavezanci v celotni sferi svojega delovanja, informacije javnega značaja pa so praviloma vse tiste informacije, ki so v njihovi posesti. Javnih zavodov namreč ni mogoče enačiti s subjekti zasebnega prava, ki izvajajo javno službo (npr. gospodarskimi družbami, ki opravljajo javno službo komunalnih storitev). Za javne zavode, v nasprotju z zasebnimi nosilci javnih služb, velja namreč domneva, da so vse informacije, ki so v posesti javnega zavoda, informacije javnega zavoda, organ pa lahko to domnevo izpodbija, če dokaže, da je v njegovi posesti informacija, ki je povsem zasebnopravne narave. Drugič je treba izhajati tudi iz pravne ureditve ZZ, po kateri so javni zavodi subjekti, ki so bili ustanovljeni za opravljanje nepridobitne dejavnosti, cilj njihovega delovanja pa ni ustvarjanje dobička. Tudi kadar opravljajo gospodarsko dejavnost, je lahko namenjena le opravljanju dejavnosti, za katero je bil javni zavod ustanovljen (glej 18. člen ZZ). Tretjič je pomembno tudi, da gre za zavezance po 1. členu ZDIJZ, za katere v skladu z 2. členom ZDIJZ primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Kot že rečeno pa sta bili navedeni raziskavi izvedeni za potrebe pridobivanja dovoljenj v postopku celovite presoje vplivov na okolje. Ta dovoljenja in njihovo pridobivanje pa je podrobno regulirano z javnopravnimi predpisi in je izrazito v javnopravnem interesu (več o tem tudi v nadaljevanju). Na tem mestu je treba izpostaviti tudi sodbo Upravnega sodišča I U 902/2013-29 z dne 20. 5. 2015, iz katere izhaja, da je tudi izvajanje tržne dejavnosti javnih zavodov urejeno s predpisi javnega prava in torej podvrženo transparentnosti, ki jo zasleduje ZDIJZ. V primeru, da temu ne bi bilo tako, bi to pomenilo, da ni pregleda nad tem, katere dejavnosti organ opravlja v okviru javne službe in bi lahko organ, ustanovljen za izvajanje javne službe in financiran z javnimi sredstvi, zavračal posredovanje informacij s pavšalnim sklicevanjem, da gre za tržno dejavnost. V navedeni sodbi se je sodišče sklicevalo tudi na sodbo Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in sklep št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012.

11Tudi okoliščine konkretnega primera kažejo, da zahtevani dokumenti predstavljajo dokumente, ki kažejo na dejstva, ki vplivajo na izvrševanje javnih koristi, saj sta bila dokumenta ustvarjena za potrebe javnopravnih postopkov, ki so izrazito v javnopravnem interesu. Dokumenta sta namreč strokovni podlagi okoljskega poročila, to pa je primarno namenjeno opredelitvi, opisu in ovrednotenju pomembnih vplivov izvedbe plana na okolje, ohranjanju narave, varstvu človekovega zdravja in kulturne dediščine. Specifičnost relevantnih okoliščin glede konkretnega primera pa kaže, da tudi te informacije predstavljajo informacije javnega značaja pri organu, kljub temu, da so bile informacije financirane (po navedbah organa) iz tržne dejavnosti. Informacijska pooblaščenka (v nadaljevanju: IP) ne oporeka dejstvu, da lahko javni zavodi, čeprav jih ustanovi država, poleg javne službe izvajajo tudi druge dopolnilne dejavnosti, ki pomenijo prodajo blaga ali storitev na trgu (glej 48. člen ZZ). Vendar pa je treba v zvezi s sklicevanjem na delitev dejavnosti organa na »tržni« del in javno službo izpostaviti, da priprava strokovnih podlag enega javnopravnega subjekta za izvedbo javnopravnih postopkov drugega javnopravnega subjekta ne more predstavljati takšne tržne dejavnosti organa, ki bi bila izvzeta iz dometa 4. člena ZDIJZ. IP poudarja tudi, da je bila delitev na dejavnost javne službe in tržno dejavnost, na katero se sklicuje organ, presežena z uveljavitvijo novele ZDIJZ-C, ki je bila sprejeta aprila 2014, in katere namen je še povečati transparentnost delovanja javnega sektorja in poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. S sprejemom novele ZDIJZ-C je stopil v veljavo tudi četrti odstavek 10.a člena ZDIJZ, ki določa, da organ, pristojen za javna plačila, posreduje v svetovni splet informacije javnega značaja o transakcijah, opravljenih s strani registriranih zavezancev in prvega odstavka tega člena in preostalih registriranih zavezancev po 1. členu tega zakona (kamor spadajo tudi javni zavodi), z izjemo tistih, ki so zavezani kot nosilci javnih pooblastil ali izvajalci javnih služb, če ne gre hkrati za registrirane zavezance iz prvega odstavka tega člena. Od sredine oktobra 2014 so na spletni strani UJP7 razvidne vse transakcije zavezancev iz 1. člena ZDIJZ, pri čemer pri javnih zavodih ni delitve na transakcije, ki izvirajo iz javne službe, in tiste, ki izvirajo iz tržne dejavnosti, ampak so objavljene vse transakcije in posledično vse transakcije predstavljajo informacije javnega značaja. Določba četrtega odstavka 10. a člena ZDIJZ tako ne ločuje transakcij, izplačanih v breme proračunskih sredstev, od tistih, ki so izplačane iz t. i. tržnih sredstev javnih zavodov. Na spletni strani UJP so prikazane vse transakcije, zato IP ugotavlja, da od uveljavitve novele ZDIJZ-C razlikovanje med proračunskimi in tržnimi sredstvi z vidika vprašanja, ali gre za informacijo javnega značaja, ni več relevantno. Vsa sredstva javnega zavoda, ne glede na vir financiranja, so namreč javna sredstva. Pri opredelitvi pojma javnih sredstev se IP opira na določbe Zakona o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01, s spremembami, v nadaljevanju ZRacS-1). ZRacS-1 v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz petega odstavka istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. Peti odstavek 20. člena ZRacS-1 določa, kdo je po ZRacS-1 uporabnik javnih sredstev. Iz navedene določbe ZRacS-1 izhaja, da spada med uporabnike javnih sredstev vsaka oseba (pravna ali fizična), če izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. Iz določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1 izhaja logičen sklep, da pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov (za konkreten primer je relevanten 18. člen Ustanovitvenega akta organa). Do istega zaključka je moč priti tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal, a tega ni storil. Zaradi tega je treba pojem informacije javnega značaja iz 4. člena razumeti širše, in sicer v smislu definicije, ki izhaja iz zgoraj citirane določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1. Dejstvo, da so bili dokumenti ustvarjeni znotraj tržnega dela dejavnosti organa torej še ne pomeni, da ne gre za delovno področje organa, kar je en od kriterijev informacije javnega značaja.

12Tudi Ustavno sodišče RS je v odločbi št. U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000 zavzelo stališče, da so s sredstvi javnih financ mišljena v primeru javnih zavodov vsa sredstva, ki jih ti zavodi pridobivajo na katerega od načinov, uzakonjenih v prvem odstavku 48. člena ZZ, torej iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi. Iz predmetne odločitve Ustavnega sodišča RS tako nedvomno sledi, da je treba pojem javna sredstva razlagati široko (zajema tudi sredstva, pridobljena na trgu) in da ta pojem ne zajema le proračunskih sredstev, ampak je precej širši.

13Da pojem »poraba javnih sredstev« zajema tudi morebitno porabo prihodkov iz opravljanja tržne dejavnosti javnih zavodov, pa izhaja tudi iz prakse IP. Ta je v zadevi pod opr. št. 090-109/2010/4 z dne 23.6.2010, ki se je nanašala na Javni zavod Lekarno Ljubljana, zavzel stališče, da so tudi izplačila iz opravljanja tržne dejavnosti podatki o porabi javnih sredstev in da gre za osebne podatke, katerih razkritje je dopustno na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Takšno stališče je potrdilo najprej Upravno sodišče RS s sodbo št. I U 1003/2010 -43 z dne 30. 3. 2011, potem pa še Vrhovno sodišče RS s sklepom št. X Ips 187/2011. V citirani sodbi je Upravno sodišče RS navedlo, da ni relevantno sklicevanje tožeče stranke (Javnega zavoda Lekarna Ljubljana), da uporabnik proračuna v letnem poročilu posebej prikazuje sredstva in vire financiranja za delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu ter iz naslova nejavnih prihodkov iz izvajanja javne službe. Navedeno pomeni, da ne glede na to, iz katerega vira financiranja (ki jih ima organ na razpolago) je organ pridobil sredstva za izvedbo navedenih raziskav, ta sredstva nedvomno predstavljajo javna sredstva. Dokumenti nastali v povezavi s temi sredstvi pa posledično sodijo v delovno področje organa, kar pomeni, da so izpolnjeni vsi pogoji, da zahtevane dokumente lahko obravnavamo kot informacije javnega značaja.

14Stranski udeleženec se je v pritožbi skliceval na izjemo iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki pravi, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. IP v pritožbenem postopku ni ugotavljal, ali zahtevana dokumentacija dejansko predstavlja poslovno skrivnost stranskega udeleženca, saj je po proučitvi zahtevane dokumentacije ugotovil, da ta predstavlja strokovni podlagi za okoljski poročili oziroma raziskavi vodotokov o stanju rib in o njihovih habitatih, ti podatki pa so (kot navedeno v nadaljevanju), absolutno javni, ne glede na obstoj morebitnih izjem po ZDIJZ.

15IP opozarja na 2. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka (torej ne glede na taksativno določene izjeme od prostega dostopa) dostop do informacije dovoli, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Takšna ureditev je bila vnesena v ZDIJZ kot posledica ratifikacije Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Za okoljske informacije namreč zaradi določil te konvencije ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ kot absolutna. Aarhuška konvencija je rezultat mednarodno vse bolj razširjenega prepričanja, da morajo biti od vseh informacij javnega značaja javnosti najbolj dostopne prav okoljske informacije, saj so te ključnega pomena za trajnostni razvoj in učinkovito sodelovanje javnosti pri upravljanju z okoljem. Določilom Aarhuške konvencije sledi tudi ZVO-1, ki med temeljnimi načeli določa načelo sodelovanja in načelo javnosti (6., 13. in 110. člen ZVO-1). V tem delu ZVO-1 torej jasno napotuje na Aarhuško konvencijo in ZDIJZ. Določilo 110. člea ZVO-1 v tretjem odstavku določa, da so, ne glede na določbe predpisov iz prvega odstavka tega člena o izjemah glede dostopa do informacij javnega značaja, okoljski podatki, ki se nanašajo na emisije, odpadke, nevarne snovi v obratu in varnostno poročilo iz tretjega odstavka 18. člena tega zakona, absolutno javni. Navedena določba ZVO-1 in druga alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ torej postavljata enako pravilo, ki kot absolutna dejstva, zaradi katerih mora organ ne glede na morebitne izjeme po ZDIJZ, prosilcu omogočiti dostop do zahtevanih podatkov, če gre za podatke, ki se nanašajo na emisije, odpadke, nevarne snovi v obratu in varnostno poročilo iz tretjega odstavka 18. člena ZVO-1, podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Pri tem je treba poudariti, da je ZDIJZ z določbo druge alineje tretjega odstavka 6. člena postavil zakonsko predpostavko, da je prevladujoč interes javnosti za razkritje podatkov podan vselej, ko gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Na ta način je zakonodajalec razširil pravice, ki jih zagotavlja drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, saj izkazovanje in dokazovanje prevladujočega interesa javnosti v takšnih primerih ni potrebno. IP na tem mestu opozarja tudi na tretji odstavek 39. člena ZGD-1, ki izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni.

16Upoštevaje vse navedeno je prosilcu treba zagotoviti dostop do Ihtioloških raziskav, če se ugotovi, da zahtevani dokument vsebuje podatke, ki morajo biti na podlagi 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ javnosti dostopni ne glede na morebitni obstoj izjem iz prvega odstavka tega člena. Iz dokumentacije izhaja, da ihtiološki raziskavi vsebujeta podatke o stanju okolja in njegovih delih (stanje rib in njihovi habitati). Na tem mestu velja poudariti tudi, da Aarhuška konvencija ne ločuje med dokumenti, ki bi jih osebe javnega prava izdelale v okviru javnih pooblastil ali v okviru drugih nalog, ki sodijo v njihovo delovno področje in so bile izdelane v okviru morebitne tržne dejavnosti. Upoštevaje definicije pojmov iz 3. člena ZVO-1 IP ugotavlja, da so podatki, ki se nahajajo v zahtevanih raziskavah podatki, ki se nanašajo na stanje delov okolja (točka 1.3, oz. 1.3.1) in so bili potrebni za izvedbo postopkov državnih organov in predstavljajo okoljski podatek, kot ga opredeljuje 13. točka navedenega. Na podlagi navedenega se IP tudi ni podrobneje spuščal v presojo, ali informacije, za katere je bilo v tem postopku ugotovljeno, da predstavljajo informacije javnega značaja, izpolnjujejo zakonske pogoje, po katerih bi lahko bile opredeljene kot poslovna skrivnost, kot je navajal stranski udeleženec. Popolnoma jasno je namreč, da gre za podatke, ki se nanašajo na stanje okolja, da gre za podatke, ki so bili pripravljeni v postopku priprave državnega prostorskega načrta za navedeni hidroelektrarni, za kateri je bilo potrebno izvesti postopek celovite presoje vplivov na okolje. Navedeni postopki pa so v skladu z ZVO-1 podvrženi prav posebni javnosti in transparentnosti. Zaradi vsega navedenega ne velja nobena izmed izjem od prostega dostopa, ki so naštete v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, torej tudi izjema poslovne skrivnosti v konkretnem primeru ne pride v poštev. IP še pritrjuje pritožbenim navedbam prosilca, da je stranski udeleženec navedeni študiji naročil po dogovoru z Republiko Slovenijo, saj je namreč dolžnost Republike Slovenije, da v okviru svojih nalog, ki jih ima po zakonu (ZPNačrt) pripravi vse potrebno gradivo in strokovne podlage za izvedbo postopka celovite presoje vplivov na okolje in za sprejem okoljskega poročila. Stranski udeleženec je v dopisih, ki si jih je izmenjal s pristojnim ministrstvom (in ki jih je svoji pritožbi priložil prosilec), večkrat priznal, da je priprava dokumentacije dolžnost Republike Slovenije, da pa je zaradi nezadostnih financ pristojnega ministrstva in zaradi spoštovanja doseganja rokov založil sredstva v imenu in za račun Republike Slovenije (glej npr. dopis št. 378/07 z dne 29. 8. 2007). Dejstvo, ali je stranski udeleženec naknadno zahteval povrnitev sredstev od Republike Slovenije ali ne, kot trdi sam stranski udeleženec, v konkretnem primeru ni več relevantno.

17V nadaljevanju tožena stranka utemeljuje svojo odločitev glede zavrnilnega dela, ki se nanaša na varstvo osebnih podatkov v zahtevanih dokumentih.

18V tožbi tožeča stranka pravi, da je IP neutemeljeno prosilcu dovolila dostop do podatkov, ki po njenem mnenju niso informacije javnega značaja. Slednji so bili namreč pridobljeni pri izvajanju tržne dejavnosti organa in ne pri funkcijah, katere kot javni zavod in kot oseba javnega prava pri izvrševanju javnih pooblastil opravlja. Organ namreč poleg dejavnosti, ki spadajo v javno službo, opravlja tudi tržne dejavnosti, ki pa ne sodijo v izvajanje javne službe. Zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja je organ samo na področju izvajanja javne službe; informacije javnega značaja namreč ne morejo nastati v tržnem delu dejavnosti. To je razvidno tudi iz namena ZDIJZ, ki je v zagotavljanju nadzora nad subjekti, ki delujejo v javnem interesu oziroma, ki so v primeru javnih služb izvajalci servisne/storitvene dejavnosti javnega sektorja. Tržna dejavnost, tudi če jo opravlja subjekt, ki obenem izvaja javno službo, je izvzeta iz kroga organov zavezancev po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. To izhaja tudi iz namena ZDIJZ, da zagotavlja nadzor naj javnopravnim delovanjem (sodba Vrhovnega sodišča RS št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 ter sklep Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012).

19Organ torej lahko opravlja tržne dejavnosti, ki ne sodijo v izvajanje javne službe in ki so tako vsebinsko kot tudi knjigovodsko ločene od javne službe. Kot je bilo že poudarjeno, je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja samo na področju izvajanja javne službe in ne na področju povsem ločenega izvajanja tržne dejavnosti. Tržna dejavnost je tisto raziskovalno in strokovno delo, ki ga organ pridobi na trgu na osnovi ponudbe in povpraševanja. Predmetni študiji predstavljata tržno dejavnost organa. Med tožečo stranko oziroma njegovim pravnim prednikom B. d.o.o., v katerega pravni položaj je v celoti stopil tožnik, in organom, je bila sklenjena pogodba, ki se nanaša na izgradnjo HE Mokrice za opravo storitev Ihtioloških raziskav Save in pritokov Krškega do meje z dne 22. 8. 2017 in z dne 6. 9. 2017, številka naročnika na pogodbi je 15-2027-00, št. izvajalca pa 410-5/2017/11. Prav tako je bila med istima pogodbenima strankama sklenjena pogodba z dne 22. 8. 2007 in z dne 6. 9. 2017, ki se nanaša na izgradnjo HE Brežice za opravo Ihtioloških raziskav Save in pritokov od Krškega do meje, št. naročnika na pogodbi je 14-2026-00, št. izvajalca pa 410-5/2007/12. Vse stroške v zvezi z naročenimi raziskavami je nosil tožnik, ki je raziskavo naročil (raziskavo je sicer naročil navedeni pravni prednik) ter jo tudi plačal. Tožeča stranka prilaga dva izpisa o investicijah, in sicer za pogodbi 15-2027-00 in 14-2026-00 (predmetni pogodbi), iz katerih izhaja, da je izdelavo spornih dokumentov plačala in sicer izdelavo ihtioloških raziskav za HE Mokrice v višini 210.880,50 EUR in izdelavo ihtioloških raziskav za HE Brežice v višini 108.105,50 EUR. Vse delo, ki ga je organ opravil po sklenjeni pogodbi in po naročilu naročnika, predstavlja last slednjega in ne organa. Opozoriti je potrebno tudi na 5. člen v obeh pogodbah, ki v 7. alineji določa, da je organ dolžan varovati poslovno tajnost naročnika in njegovih partnerjev, kakor tudi tajnost vseh tehničnih podlog, tehnoloških postopkov in ostalih informacij, če to naročnik posebej zahteva. Tožeča stranka je že v postopku, ki se je vodil pred organom in nadalje pred IP, izrecno zahtevala, da organ tretjim ničesar ne razkriva oziroma da jim ne posreduje nobenih podatkov, ki bi kakorkoli izvirali iz predmetnih raziskav. Poudarja tudi, da se ji zdi nenavadno, da organ sploh ne razpolaga s predmetno dokumentacijo, glede na to, da je le-ta od plačila do prevzema dalje njena last. Organ namreč - po mnenju tožnika - ne bi smel razpolagati s spornimi dokumenti.

20Pri interpretaciji delovnega področja organa in posledično pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. V nasprotnem primeru (tako kot v predmetni zadevi), ko gre za vsebinsko in knjigovodsko ločeno tržno dejavnost, ne gre za informacijo javnega značaja. Organ je namreč izvajal tržne naloge tako, da niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe. Zanje je dobil tudi ustrezno plačilo, s katerimi je pokril stroške, ki so nastali pri izvajanju konkretnega tržnega dela. Gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno ali upravno funkcijo organa, slednji pa lahko poleg navedenega opravlja tudi druge tržne dejavnosti. Kadar organ izvršuje svojo javno oziroma upravno funkcijo, je nedvomno organ v smislu ZDIJZ, kadar pa opravlja tržne dejavnosti za zasebno gospodarsko družbo, kot naročnika, opravljeno delo ne more predstavljati informacije javnega značaja. Tožnik še dodaja, da izdelava naročenih študij ni urejena s predpisi javnega prava, ki bi določali obveznosti organa glede izvajanja teh nalog v okviru upravne oziroma javno pravne funkcije. Dokumenta - naročene raziskave oziroma strokovne naloge - je organ izdelal potem, ko je naročilo za storitev pridobil na podlagi povabil k oddaji ponudbe in svojih ponudb za izvedbo storitev, ki so bile podvržene tržnim zakonitostim. Če bi bili namreč predmetni študiji del dejavnosti javne službe organa oziroma z njo v povezavi, slednjemu prav gotovo ne bi bilo potrebno konkurirati s svojo ponudbo na trgu, da bi pridobil posel, ampak bi imel za izvajanje takih dejavnosti javno pooblastilo. Kot dokaz predlaga zaslišanje strank.

21Tožeča stranka poudarja, da ni bila dolžna zaupati dela v zvezi z ihtiološkimi raziskavami ravno organu, ampak bi lahko sklenila pogodbo z drugimi osebami, ki imajo znanje in izkušnje, da takšno študijo napravijo. Zgolj dejstvo, da je sklenila pogodbo z organom, ki opravlja tudi javno funkcijo, še ne pomeni, da gre v odnosu do nje zaradi tega za informacije javnega značaja. Če bi tožnik sklenil pogodbo za izdelavo študij z drugo pravno ali fizično osebo, ki ne opravlja javnih funkcij, je več kot jasno, da pogodbeno dogovorjena dokumentacija ne bi predstavljala informacije javnega značaja ter posledično ne bi smela biti razkrita. Ni logično, da ker je tožeča stranka predmetno delo zaupala javnemu zavodu, ki na podlagi zakona opravlja tudi določene javne funkcije, se njen izdelek, za katerega je plačala, obravnava kot nekaj, kar lahko vsakdo dobi na vpogled. Navedeno namreč pomeni, da mora naročnik, če želi, da njegove poslovne dokumentacije ne gleda kdor koli, ki iz takšnih ali drugačnih razlogov to želi, takšno delo zaupati izključno pravni ali fizični osebi, ki deluje samo na trgu in ne opravlja nikakršne javne funkcije. Takšno razlikovanje po mnenju tožnika ni upravičeno. Če želi imeti javnost oziroma konkretneje prosilec podatke, kakršne je na podlagi sklenjene pogodbe tožeča stranka naročila in plačala, naj za slednje tudi sam poskrbi; naj torej naroči študije, ki jih želi imeti in zanje tudi plača. Drugače je obogaten na račun tožnika; pridobi informacije, katere, če jih tožeča stranka ne bi naročila, sploh ne bi obstajale, ker jih sam ne bi naročil, ne plačal.

22Tožeča stranka predlaga, da se odločba Informacijskega pooblaščenca razveljavi oz. odpravi. Prav tako predlaga, da tožena stranka tožeči stranki povrne pravdne stroške tega postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

23V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da je novela ZDIJZ-C, ki je bila sprejeta aprila 2014, razširila definicijo informacije javnega značaja in krog zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja. Delitev na dejavnost »javne službe« in na »tržni del« tako z vidika presoje, ali gre za informacijo javnega značaja, ni več ustrezna. Tudi odločbe Vrhovnega sodišča, na katere se sklicuje tožeča stranka, v konkretnem primeru ne pridejo v poštev, saj se nanašajo na ureditev, ki jo je poznal ZDIJZ pred sprejemom navedene novele. Tožeča stranka je, kot izhaja iz priložene dokumentacije, presojane dokumente naročila, ter sredstva zanje založila in plačala v imenu in za račun Republike Slovenije, in sicer za potrebe upravnega postopka celovite presoje vplivov na okolje in za sprejem okoljskega poročila. Priprave strokovnih podlag enega javnopravnega subjekta za izvedbo javnopravnih postopkov drugega javnopravnega subjekta ni mogoče šteti za dejavnost, ki bi bila izvzeta iz dometa ZDIJZ, tako da ne drži navedba tožeče stranke, da gre za njene lastne dokumente, ki ne sodijo med informacije javnega značaja. Za aktivno in polnopravno vključitev strokovne javnosti v postopke celovite presoje vplivov na okolje, pa je javnosti treba tudi predstaviti vso relevantno dokumentacijo. Tudi 6. člen Aarhuške konvencije v 4. točki določa, da mora država zagotoviti udeležbo javnosti že na začetku odločanja, ko so vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje. Slednje je odločil tudi Arhus Convention Compliance Committee, tj. mehanizem, ki zagotavlja, da države podpisnice konvencije skrbijo za skladnost delovanja z Aarhuško konvencijo. V zadevi Armenia ACCC/C/2004/8; ECE/MP.PP/C.1/2006/2/Add.1 z 10. maja 2006, odstavek 42, je navedeno, da je zgodnja udeležba javnosti zagotovljena takrat, ko so še vse možnosti odločanja odprte.

24V pripravljalni vlogi tožeča stranka pravi, da za vse izvajalce javnih služb velja, da so lahko zavezani za dostop do informacij javnega značaja samo v tistem delu svoje dejavnosti, ki predstavlja izvajanje javne službe in dejavnosti v zvezi z njo. Izvajalci javnih služb lahko - kot je bilo že večkrat izpostavljeno - opravljajo še zasebnopravne, tržne dejavnosti, v okviru katerih pa niso zavezani za posredovanje informacij javnega značaja; v dejavnostih tržne sfere informacije javnega značaja pojmovno ne morejo nastati. To izhaja tudi iz namena ZDIJZ. Tožeča stranka še enkrat poudarja, da pri izpolnitvi predmeta sklenjenih pogodb ni šlo za javnopravne naloge organa in tudi ne za dejavnosti, ki jih opravlja v zvezi s temi nalogami. V konkretnem primeru je šlo za vsebinsko in knjigovodsko ločeno tržno dejavnost in posledično ne za informacijo javnega značaja. Izpostaviti je potrebno, da je predmetni tržni nalogi organ izvajal v skladu z določbami Ustanovitvenega akta, Statuta in Zakona o sladkovodnem ribištvu, na način, da niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe, s prihodki iz opravljenih storitev pa je bilo zagotovljeno plačilo stroškov, ki so nastali pri izvajanju te dejavnosti; opravljeni storitvi je tožnik v celoti plačal, kar izhaja iz že priloženih dokazov in je nesporno. Raziskave za trg za zasebno gospodarsko družbo kot naročnika niso javne informacije. Kakor izhaja iz veljavnih zakonov ter temeljnih aktov organa so naloge javne službe jasno in pregledno ločene od njegove tržne dejavnosti, med slednjimi pa so na prvem mestu izpostavljene prav raziskovalne in strokovne naloge, kakršni sta predmetni. Še enkrat kaže poudariti, da je moral organ za opravo predmetnih študij kandidirati na trgu in da nima nikakršne izključne pravice ali javnega pooblastila za opravo tovrstnih nalog. Novela ZDIJZ-C govori le o virih financiranja in nepravilna je izpeljava tožene stranke, da od njenega sprejema dalje razlikovanje med javno službo in tržno dejavnostjo ni več relevantno z vidika ZDIJZ.

25Ne drži, da je tožeča stranka predmetna dokumenta naročila in sredstva zanje založila in plačala v imenu in za račun Republike Slovenije. Iz priložene dokumentacije jasno izhaja, da sta bili v pogodbenem odnosu pravni prednik tožeče stranke B. d.o.o. oziroma tožnik ter tožena stranka. Tožeča stranka je v svojem imenu in za svoj račun poravnala tudi vso pogodbeno določeno obveznost in je tako tudi edina upravičena do njene lastne dokumentacije. Tožnik sicer dopušča možnost, da so tekla dogovarjanja med Republiko Slovenijo in njegovim pravnim prednikom glede financiranja sredstev za izdelavo okoljskega poročila in študij, vendar sporazum o zagotovitvi sredstev za izdelavo strokovnih podlag in okoljskega poročila za HE Brežice in HE Mokrice nikoli ni bi sklenjen in podpisan. Na podlagi sklenjenih pogodb in na podlagi realizacije prevzetih pogodbenih obveznosti je tožeča stranka sama poravnala s pogodbo dogovorjene zneske, za kar je že priložila dokaze. Od Republike Slovenije kot koncedenta ni ne zahtevala ne prejela kakršnekoli refundacije iz tega naslova; nenazadnje za kaj takšnega tudi ni nobene pravne podlage. Predmetni študiji ne spadata med okoljske podatke, ki jih zajema 2. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prav tako ne gre za podatke, ki se nanašajo na emisije, odpadke, nevarne snovi v obratu in varnostno poročilo iz tretjega odstavka 18. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), podatke iz varnostnega poročila ali druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. V konkretnem primeru ne gre za absolutno javne podatke, ampak za podatke, katerih razkritje se dovoli samo v primeru, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Tožeča stranka je prepričana, da je njen interes po omejitvi dostopa močnejši od interesa javnosti. Zopet izpostavlja, da gre v konkretnem primeru za poslovno skrivnost (glej pogodbo), do katere pa se IP neupravičeno, sklicujoč se na tretji odstavek 39. člena ZGD-l ,in sklicujoč se na Aarhuško konvencijo in zakonske določbe, ki taksativno naštevajo absolutno javne okoljske podatke, zaradi napačnega vrednotenja predmetnih študij in posledično napačne uporabe materialnega prava ni opredelil. Pri tem tožnik še izpostavlja, da ima sprejet Pravilnik o poslovni skrivnosti in tudi sklep o določitvi poslovne skrivnosti z dne 15. l. 2014. Iz slednjega je razvidno, da se pri njem kot poslovna skrivnost smatra vsa investicijska dokumentacija, vključno z vsemi študijami in predinvesticijskim zasnovami in poročili ter tudi analize, elaborati in strokovne podlage. Torej tudi iz tega razloga razkritje ihtioloških raziskav ni dovoljeno. Absolutno javni niso vsi okoljski podatki, ampak le tisti, ki se nanašajo na točno v zakonih določene primere. Predmetni študiji med slednje ne spadata. Aarhuška konvencija v 4. točki 6. člena sicer res določa, da mora država zagotoviti udeležbo javnosti že na začetku postopka, ko so vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje, vendar to le v tistih postopkih, ki zajemajo okoljske podatke, ki so absolutno javni. Glede na to, da sta tako ZVO-l kot tudi ZDIJZ taksativno določila tovrstne podatke in da mednje konkretni ihtiološki raziskavi ne spadata, sklicevanje na navedeno določbo ni pravno pravilno. Končno tožeča stranka še izpostavlja, da v kolikor navedenih študij ne bi naročila, te sploh ne bi obstajale in prosilec do želenih podatkov v nobenem primeru ne bi mogel priti, kar je še dodaten razlog, ki govori v prid dejstvu, da gre za podatke, ki so strogo vezani samo na pogodbeni odnos pogodbenih strank in ne za javne in splošno dostopne informacije.

26Stranka z interesom kot prosilec za informacije javnega značaja v nadaljevanju navaja, zakaj je takojšna odločitev v konkretni zadevi bistvena in potrebna. V vmesnem času je tožeča stranka morala skladno z določbami ZVO-1 pridobiti okoljsko poročilo, ki ga je v času od vložitve tožbe v konkretnem postopku že dvakrat korenito dopolnila, ker izsledki iz okoljskega poročila ne omogočajo gradnje spornih HE. Pri tem stranke z interesom in zainteresirana javnost ne moreta sodelovati, saj nista seznanjeni s podatki, s katerimi razpolaga tožeča stranka in jih ne želi razkriti. Na ta način pa je javnost dejansko izključena iz sodelovanja v postopku celovite presoje vplivov na okolje, ki je eden izmed temeljev Aarhuške konvencije. Že zaradi tega je dolgotrajno odločanje v konkretnem primeru v nasprotju z zavezujočimi akti, ki jih je na mednarodnem nivoju sprejela Republika Slovenija in imajo absolutno zavezujoč učinek. Dodatno je potrebno navesti tudi, da je območje, na katerem želi tožeča stranka graditi sporne HE po novem območje Nature 2000, z zavarovano vrsto platnica (strokovno Ruti/us pigus virgo), katere populacija v Evropi močno upada. Zaradi navedenega je bistveno, da se javnosti končno omogoči sodelovanje v postopku na podlagi vseh javno dostopnih informacij, ki bodo omogočile enakovreden postopek, ki bo hkrati zagotavljal tudi načelo varovanja okolja in ne bo le zasledoval interesa kapitala. Zaradi vsega navedenega stranka z interesom kot prosilec informacij javnega značaja, naslovno sodišče poziva, da o postopku čim prej vsebinsko odloči in s tem omogoči izvajanje okoljskih postopkov v skladu z mednarodnimi zavezujočimi akti, ustrezno prenesenimi tudi v slovensko zakonodajo (predvsem ZVO-l in ZON).

Obrazložitev k prvi točki izreka:

27Tožba ni utemeljena.

28V skladu z določbo 2. odstavka 71. člena ZUS-1, sodišče lahko sledi bistvenim elementom utemeljitve tožene stranke, zato ne bo ponavljalo razlogov za odločitev. To velja za stališča in utemeljitev tožene stranke na straneh 6-11 (ter v drugem odstavku na strani 13) izpodbijane odločbe glede razlage pojma „delovno področje“ organa po ZDIJZ in njegove uporabe v konkretnem primeru, kar je ključna sporna okoliščina med strankama. Sodišče se strinja s toženo in prizadeto stranko v tem upravnem sporu, da so z vidika opredelitve delovnega področja v predmetni zadevi pravno-relevantne zlasti dejavnosti javne službe Zavoda za ribištvo Slovenije iz 2., 3. in 13. točke 45. člena ZSRib. Sklicevanje tožnika na sodbo Vrhovnega sodišča iz leta 2007 (I Up 122/2006, 25. 4. 2007) je neustrezno, kajti razlage pojma „delovno področje“ iz ZDIJZ, če gre v konkretni zadevi za okoljske informacije, s katerimi razpolaga Zavod za ribištvo Slovenije, že zaradi (sekundarnega) prava EU, ki vključuje tudi Aarhurško konvencijo,¹ ni mogoče enostavno prenesti iz sistema razmejitve med javno službo in tržno dejavnostjo notarjev,² saj razmejevanja med tržno in javno-pravno dejavnostjo, tako kot to zagovarja tožnik v tem upravnem sporu, pravo EU in interpretacije le-tega s strani Sodišča EU (vključno z Aarhuško konvencijo) ne pozna.

29Ob tem tožena stranka upravičeno poudarja tudi, da je bila navedena sodba Vrhovnega sodišča sprejeta pred uveljavitvijo novele ZDIJC-1, ki je dostop do informacij javnega značaja razširila. V okviru utemeljitve tožene stranke, da gre za delovno področje zavoda za ribištvo Slovenije na podlagi 2., 3. in 13. točke 45. člena ZSRib, Upravno sodišče daje poseben poudarek temu, da tožeča stranka ni oporekala, da gre za študiji oziroma raziskavi, ki sta potrebni za pridobivanje dovoljenj za izvedbo gradenj na reki Savi, pri čemer so postopki za pridobivanje teh dovoljenj urejeni z javnopravnimi predpisi. Tožnik v postopku tudi ni oporekal sklicevanju tožene stranke na Direktivo Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst,³ ki naj bi bila v konkretnem primeru relevantna zaradi zavarovane vrste ribje populacije v zadevnih slovenskih rekah. Po stališču Sodišča EU pa v primeru, če gre za živalsko vrsto, ki spada v okvir Direktive o habitatih, velja režim strogega varstva zainteresiranih oseb za sodelovanje pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v teh okoljskih zadevah.⁴ V predmetni zadevi je namreč neposredno vpletena tudi pravica javnosti do sodelovanja pri sprejemanju predpisov, politik, strategij, planov in načrtov, ki se nanašajo na varstvo okolja (člen 13(3) ZVO-1), in v postopkih, ki so navedeni v 3. in 4. odstavku istega člena - v zvezi z 1. odstavkom 14. člena ZVO-1. Javnost ima pravico do udeležbe pri odločanju že v začetnih fazah odločanja, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje.⁵ Tožnik zato nima prav, ko zatrjuje, da bi izdelava omenjenih raziskav oziroma študij morala biti izrecno (taksativno) navedena kot javno-pravna naloga tožeče stranke in da bi šele pod tem pogojem zahtevani podatki spadali v okvir informacije javnega značaja. Takšna konkretizacija javne službe v ZVO-1 za potrebe urejanja dostopa do informacije javnega značaja ni potrebna.

30Poleg tega pa interpretacija Vrhovnega sodišča iz sodbe v zadevi I Up 122/2006, ki jo je v zadevi X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012 Vrhovno sodišče potrdilo, pritrjuje pravilnosti odločitve tožene stranke in ne argumentom tožeče stranke. Kajti Vrhovno sodišče je v sodbi I Up 122/2006 sprejelo stališče, da v okvir delovnega področja organa spada izvajanje nalog, ki „so povezane“ s katero koli javno ali upravno funkcijo organa v smislu, da predmetna informacija kaže na dejstvo ali okoliščino, ki vpliva „ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog.“ Obrazložitev v prejšnjem odstavku te sodbe izkazuje potrebno „povezanost“ zahtevanih podatkov z izvajanjem javne službe.

31Sodišče lahko tudi v celoti sledi utemeljitvi tožene stranke glede tega, da gre v predmetni zadevi za informacije, ki pomenijo okoljske podatke, zato ne bo ponavljalo razlogov iz 3. točke izpodbijane odločbe (strani 12-14 izpodbijane odločbe). Tožnik namreč povsem pavšalno v pripravljalni vlogi navaja, da predmetni študiji ne spadata med okoljske podatke, ki jih zajema 2. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ in da ne gre za podatke, ki se nanašajo na emisije, odpadke, nevarne snovi v obratu in varnostno poročilo iz tretjega odstavka 18. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), podatke iz varnostnega poročila ali druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Tožnik, kot že rečeno, ne oporeka, da gre za raziskavi oziroma za podatke, ki so potrebni za pridobivanje dovoljenj za izvedbo gradenj in tudi ni zatrjeval, da v predmetni zadevi ni relevantna Direktiva o habitatih. V konkretnem primeru, ker je sklepanje tožene stranke, da gre v predmetni zadevi za okoljske podatke, očitno razumno - tudi upoštevajoč opredelitev informacije o okolju iz člena 2(1) Direktive 2003/4/ES in iz člena 3 Aarhuške konvencije ter opredelitve okolja iz člena 3(1.3.) in 3(2) ZVO-1 - je bilo dokazno breme na tožeči stranki, da bi utemeljila in dokazala, da ne gre za okoljske podatke. Tega dokaznega bremena pa tožeča stranka v tožbi niti v nadaljnjih vlogah ni poskušala izpolniti niti ni predlagala, katere dokaze naj sodišče izvede v nakazani smeri. Pavšalno namreč predlaga zaslišanje strank.

32Po določbi 1. odstavka 110. člena ZVO-1 morajo osebe javnega prava in izvajalci javnih služb vsem zainteresiranim omogočiti dostop do okoljskih podatkov, če to določa zakon in predpis, ki ureja dostop javnosti do informacij javnega značaja. Zakonska določba, ki to določa, je 1. odstavek 13. člena ZVO-1. Po tem določilu so okoljski podatki javni, ZDIJZ pa to določa v 2. alineji 3. odstavka 6. člena.⁶ Ker nacionalni predpis ne predvideva izjeme glede varstva poslovne skrivnosti, izpodbijani akt ni v nasprotju s pravom EU⁷ oziroma Aarhuško konvencijo.⁸

33Tožena stranka je torej z izpodbijanim aktom na pravilen način zavarovala ustavno pravico prosilca do dostopa do informacije javnega značaja iz 2. odstavka 39. člena Ustave ter mednarodno-pravno pravico svobode izražanja iz Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP) glede na to, da je dostop do zahtevanih dokumentov bistven za pravico prosilca in javnosti do „sprejemanja in sporočanja obvestil“za namene sodelovanja pri sprejemanju odločitev, ki imajo pomemben vpliv na naravno okolje ob upoštevanju kriterijev mutatis mutandis iz sodbe ESČP v zadevi Magyar Helsinki Bitzottság v. Hungary.⁹ Pravilna je tudi odločitev tožene stranke, da se tožeča stranka v tem postopku ne more uspešno sklicevati na varstvo poslovne skrivnosti, kajti po 39. členu ZGD-1 se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni, zato izpodbijani akt ne posega v nobeno pravico tožeče stranke.

34Sodišče je v zadevi odločilo na seji senata in ni zaslišalo strank na glavni obravnavi. Ob tej odločitvi je sodišče upoštevalo, da tožnik sicer ni izrecno zahteval glavne obravnave, je pa predlagal zaslišanje strank, vendar pa ni utemeljil, kako bi lahko zaslišanje predstavnika tožeče stranke, ali kateri koli drug konkreten dokaz pomembno vplival na odločitev, zato je sodišče o zadevi odločilo na seji senata in je tožnikove navedbe upoštevalo v pisni obliki (2. alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1). Tudi po praksi Ustavnega sodišča mora Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo, „kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave (odločba št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003). Vendar zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave za obveznost izvedbe glavne obravnave še ne zadostuje (odločba št. Up-778/04z dne 16. 12. 2004). Iz 22. člena Ustave namreč ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave. Glavna obravnava je zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. Strankin predlog za razpis glavne obravnave mora biti zato obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. V takem primeru je sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti in ne samo že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi.“¹⁰Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev.¹¹ (). Tožnik s svojimi navedbami tega ni izkazal. Upravno sodišče je pri tem upoštevalo tudi sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) glede sojenja na glavni obravnavi, po kateri, če so v azdevi sporna dejstva in stranka izrecno zahteva izvedbo konkretnega dokaza, kar bi lahko razjasnilo sporno vprašanje, mora biti ustna obravnava izvedena vsaj na eni stopnji sojenja,¹² razen če gre zgolj za pravno-tehnično odločitev, ki nima pomena za širšo javnost.¹³ Ob tem je pomembno tudi, ali bi sojenje na glavni obravnavi po nepotrebnem podaljšalo sodne postopke in potrebne stroške.¹⁴ Upravno sodišče zato meni, da obseg sodne presoje zakonitosti izpodbijanega akta na seji senata, ki se razteza na dejanska in pravna vprašanja,¹⁵ ter zgoraj navedeni razlogi za odločanje na seji, ne odstopajo od okvirov, ki jih določa sodna praksa ESČP.

35Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Obrazložitev k drugi točki izreka:

36Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka nosi svoje stroške postopka (4. odstavek 25. člena ZUS-1).

¹ Člen 2(2) Direktive 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS (Uradni list EU, L 41/26, 14. 2. 2003; v nadaljevanju: Direktiva 2003/4/ES); člen 2(2) Zakona o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/2004; v nadaljevanju: Aarhuška konvencija); glej tudi Direktivo 2001/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (Uradni list EU, L26/1, 28. 1. 2012, zadnjič spremenjeno z Direktivo 2014/52/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o spremembi Direktive 2011/92/EU o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (Uradni list EU, L 124, 25. 4. 2014).
² V tej zadevi je Vrhovno sodišče ugotovilo, da ne spada vsa dejavnost notarjev v okvir javne službe, ampak notar lahko opravlja tudi dejavnosti, ki ne spadajo v poseben pravni režim javne službe, in da zato prihodek notarja ter informacija o čistem dobičku notarja ne kaže na dejstvo ali okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javne službe notarja. Glej mutatis mutandis tudi sodno odločbo Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 96/2011, 4. 7. 2012, odst. 8.
³ Uradni list EU, L 206/7, 22. 7. 1992; v nadaljevanju: Direktiva o habitatih.
⁴ C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK, 8. 3. 2011, odst. 37; glej tudi odstavek 50 in 52.
⁵ Člen 6(3), (4) in (7) Aarhuške konvencije; glej tudi Direktivo o habitatih, člen 6(3) ter sodbo Sodišča EU v zadevi C-243/15, Lesoochranárske zoskupenie VLK, 8. 11. 2016, še posebej odstavki 42-46, 59.
⁶ Po tem določilu se ne glede na test javnega interesa iz 2. odstavka 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja.
⁷ Glej določilo prvega in drugega pod-odstavka člena 4(d) Direktive 2003/4/ES.
⁸ Člen 4(4)(a) in (d) Aarhuške konvencije.
⁹ 10 člen EKČP; sodba Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Magyar Helsinki Bitzottság v. Hungary, App. no. 18030/11, 8. 11. 2016, odst. 156, 158, 161, 162, 168, 169.
¹⁰ Odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, odst. 10.
¹¹ Sodna odločba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012.
¹² Mirovni inštitut proti Sloveniji, 13. 3. 2018, odst. 36-43; glej tudi zadeva Fisher z dne 26. 4. 1995
¹³ Zumbotel v. Austria, 21. 9. 1993.
¹⁴ Schuler-Zgragen v. Switzerland, 24. 6. 1993, odst. 58; Göc v. Turkey, 11. 7. 2002; Jussila v. Finland, 23. 11. 2006, odst. 42
¹⁵ Potocka and others v. Poland; Kaplan v. the United Kingdom; Bryan v. the United Kingdom; Mirovni inštitut proti Sloveniji, odst. 36-46.