VSRS Sklep II Ips 129/2018

I. Reviziji se ugodi, sodba sodišča druge stopnje se razveljavi v delu, ki se nanaša na pravnomočno odločitev o solidarni odgovornosti četrto tožene stranke za škodo, ki je nastala v škodnem dogodku dne 15. 1. 2012 in pritožbenih stroških četrto tožene stranke, ter se zadeva v tem obsegu vrne sodišču druge stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

1Prvostopenjsko sodišče je s sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek zoper prvo toženca za plačilo 20.000,00 EUR. Z vmesno sodbo pa je ugotovilo solidarno odgovornost drugo, tretje in četrto toženke za škodo, ki je tožniku nastala v škodnem dogodku dne 15. 1. 2012.

2Višje sodišče je zavrnilo pritožbo tožnika in v izpodbijanem delu potrdilo odločitev sodišča prve stopnje. Prav tako je zavrnilo pritožbe drugo, tretje in četrto toženke ter potrdilo izpodbijano vmesno sodbo, to je odločitev o solidarni odgovornosti drugo, tretje in četrto toženke za škodo, ki je tožniku nastala v škodnem dogodku dne 15. 1. 2012.

3Vrhovno sodišče je zoper pravnomočno vmesno sodbo četrto toženki s sklepom II DoR 417/2017 z dne 22. 3. 2018 dopustilo revizijo z naslednjima vprašanjema: 1) ali je bil izpolnjen pogoj za izdajo uporabnega dovoljenja upoštevaje 96. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1); 2) ali je sodišče pravilno ugotovilo pravno relevantno vzročnost.

4Četrto toženka je vložila revizijo, v kateri Vrhovnemu sodišču predlagala, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugodi pritožbi četrto toženke in tožbeni zahtevek tožnice zavrne ter odloči o stroških postopka oziroma jo razveljavi in vrne sodišču druge stopnje v nov postopek. Prvo vprašanje utemeljuje s tem, da je njen upravni organ, Upravna enota Slovenske Konjice, (v nadaljevanju upravni organ) skladno z 96. členom ZGO-1 zakonito izdal uporabno dovoljenje, saj je bilo iz dokazila o zanesljivosti objekta jasno razvidno, da bo mogoče objekt uporabljati in vzdrževati v skladu s predpisi o zagotavljanju varnosti in zdravja pri delu. Sestavni del upravnega spisa in dokazila o zanesljivosti objekta je namreč izjava o zanesljivosti objekta, kjer odgovorni vodja gradbišča in odgovorni nadzornik med drugim zagotavljata, da so inštalacije, tehnološke naprave in oprema kvalitetno vgrajene. Hkrati prej navedena izjavljata, da je zgrajen objekt zanesljiv in izpolnjuje vse bistvene zahteve, določene v predpisih za tovrstne objekte. Upravni organ tako ni imel nobenih indicev, ki bi nakazovali, da objekt ne bi bil varen za uporabo. Upravni organ je prav tako sledil predlogu komisije za tehnični pregled, da po dostavi izjave o odpravljenih pomanjkljivostih izda uporabno dovoljenje. Če bi izvedenec za strojne inštalacije, g. A. A., na tehničnem predlogu ugotovil, da prezračevanje objekta ni primerno oziroma da sta hkratna uporaba kaminske in plinske peči nevarni, bi moral na to jasno opozoriti in opozorilo dati na zapisnik o tehničnem pregledu, hkrati pa predlagati upravnemu organu, da skladno z določili 96. člena ZGO-1, investitor odpravi konkretne ugotovljene pomanjkljivosti, to je bodisi uredi ustrezno prezračevanje ali pa odstrani kaminsko peč, pa tega ni storil. Vsaka pomanjkljivost, ki se ugotovi na tehničnem pregledu, ni nujno takšna, da bi se zaradi tega zadržala izdaja uporabnega dovoljenja. Zato komisija oziroma izvedenci posameznih strok po tehničnem pregledu na zapisnik podajo vse svoje ugotovitve, hkrati pa predlagajo upravni enot, kaj je tisto, kar je treba odpraviti, da se uporabno dovoljenje lahko izda. V konkretnem primeru je bilo treba dostaviti le izjavo o odpravi pomanjkljivosti in po njenem prejemu so bili izpolnjeni vsi pogoji za izdajo uporabnega dovoljenja.

V zvezi z drugim vprašanjem četrto toženka nižjima sodiščema očita, da nista ugotovili, kaj je vsebina spiska dokazil za strojne inštalacije in zapisnika inšpektorja parnih kotlov o prvem pregledu tlačne posode, ki bi morala biti predložena v upravnem postopku pred izdajo uporabnega dovoljenja. Ti dve listini nimata nobene vzročne zveze s smrtjo treh oseb v apartmaju. Spisek dokazil za strojne inštalacije je namreč kazalo vsebine dokazila o zanesljivosti objekta. Strokovni izvedenec je zahteval le, da se uredi spisek - kazalo vsebine - nobenih pripomb pa ni imel na meritve, ateste, deklaracije in druge priloge. Zapisnik inšpektorja parnih kotlov o prvem pregledu tlačne posode pa prav tako nima nobene zveze s kaminsko pečjo in ustreznim prezračevanjem. Strokovni izvedenec bi že na podlagi vizualnega pregleda prostora moral ugotoviti pomanjkljivosti prezračevanja in v zvezi s tem podati konkretne pripombe na zapisnik tehničnega pregleda. Na voljo je imel tudi Projekt izvedenih del, v katerem so navedene vse tehnične rešitve v zvezi z ogrevanjem in prezračevanjem, pa tudi nanj ni imel nobenih pripomb, zato upravni organ ni imel nobenega indica, da je z ogrevanjem in prezračevanjem apartmaja karkoli narobe.

5Sodišče je revizijo vročilo tožniku, ki je v odgovoru predlagal njeno zavrnitev. Meni, da četrto toženka izpodbija ugotovljeno dejansko stanje. Njeno stališče, da se je upravni organ smel zadovoljiti s skopo izjavo investitorja o odpravi pomanjkljivosti, pa šteje za pretirano birokratsko in formalistično.

6Revizija je utemeljena.

7Dejansko stanje, kot sta ga ugotovili nižji sodišči, je v konkretni zadevi v bistvenem mogoče povzeti v naslednjem:

− 15. 1. 2012 so v apartmaju ... umrle tri osebe, med njimi tudi brat tožnika;

− pokojni so v apartmaju kurili dve peči, plinsko in kaminsko, zaradi njunega sočasnega delovanja pa je v apartmaju prišlo do nalaganja ogljikovega monoksida in posledično do zastrupitve in smrti treh oseb;

− na dan tehničnega pregleda, dne 20. 1. 2005, sta bili v apartmaju že nameščeni obe peči;

− v apartmaju je bil vgrajen zračnik v izmeri 20 cm2, zaradi dveh peči v prostoru pa bi moral biti velik najmanj 150 cm2;

− upravni postopek in tehnični pregled je vodil B. B., ki je zaposlen pri upravnem organu četrto toženke;

− upravni organ je s sklepom z dne 12. 1. 2005 imenoval komisijo za tehnični pregled, v katerem je bil kot član komisije naveden Zavod za varstvo pri delu (ZVD), ki je nato pooblastil svoje delavce, da kot njihovi predstavniki sodelujejo na tehničnem pregledu;

− A. A. je bil, kot predstavnik ZVD in strokovnjak za strojne inštalacije, imenovan za člana komisije za tehnični pregled;

− v zapisniku o tehničnem pregledu so razvidne pripombe A. A., in sicer: 1) dokazilo o zanesljivosti dopolniti s spiskom dokazil za strojne inštalacije in 2) dostaviti zapisnik inšpektorja parnih kotlov o prvem pregledu tlačne posode;

− v zapisniku o tehničnem pregledu je komisija za tehnični pregled upravnemu organu podala predlog, da po dostavi izjave o odpravljenih pomanjkljivostih, izda uporabno dovoljenje;

− investitor apartmajskega naselja, C. C., je podpisal izjavo z dne 21. 1. 2005, da je odpravil vse pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene na tehničnem pregledu dne 20. 1. 2005;

− dne 21. 1. 2005, po prejemu izjave o odpravi pomanjkljivosti, je upravni organ izdal uporabno dovoljenje.

Glede protipravnosti ravnanja

8Tožnikov zahtevek temelji na prvem odstavku 26. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS), ki daje vsakomur pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. V sodni praksi se je uveljavilo stališče, da vsaka zmotna uporaba materialnega prava ali kršitev določb postopka še ne pomeni protipravnega ravnanja. Ravnanje nosilcev oblasti pa je po stališču sodne prakse in teorije protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. Pri tem je Vrhovno sodišče že večkrat poudarilo, da je treba pri presoji, ali je bilo ravnanje nosilca oblasti protipravno, izhajati iz narave njegovega dela.¹

9Postopek pridobitve uporabnega dovoljenja se je vodil na podlagi takrat veljavnega ZGO-1. Zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja vloži investitor pri upravnem organu, ki je izdal gradbeno dovoljenje, ko skupaj z nadzornikom ugotovi, da je objekt ali njegov del zgrajen oziroma rekonstruiran v skladu z gradbenim dovoljenjem tako, da ga je možno uporabljati in da je izdelan projekt izvedenih del (prvi odstavek 89. člena ZGO-1). Ko upravni organ ugotovi, da je zahteva za izdajo uporabnega dovoljenja v skladu z zahtevanimi pogoji, imenuje komisijo za tehnični pregled in določi datum tehničnega pregleda (prvi odstavek 90. člena ZGO-1). S tehničnim pregledom se mora ugotoviti: 1) ali je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, 2) ali je iz dokazila o zanesljivosti objekta razvidno, da je objekt izveden v skladu z gradbenimi predpisi, ki so obvezni pri izvedbi objektov take vrste in s pogoji, določenimi za gradnjo, 3) ali je iz dokazila o zanesljivosti objekta razvidno, da so bili upoštevani predpisani ukrepi, s katerimi bodo preprečeni oziroma na najmanjšo mero omejeni vplivi, ki jih utegne povzročiti objekt sam po sebi oziroma z uporabo v svoji okolici, 4) ali so inštalacije, tehnološke naprave in oprema kvalitetno vgrajene in ali izpolnjujejo predpisane parametre, upoštevajoč tehnološki proces ter varnost in zdravje pri delu, varstvo pred požarom in varstvo okolja, 5) ali obstoji ustrezno dokazilo o zanesljivosti objekta, izdelano v skladu z določbami tega zakona, 6) ali je navodilo za vzdrževanje in obratovanje objekta izdelano v skladu z določbami tega zakona in 7) ali je v skladu z geodetskimi predpisi izdelan geodetski načrt novega stanja zemljišča in novo zgrajenih objektov (prvi odstavek 95. člena ZGO-1). Na podlagi dejstev, ki jih ugotovi komisija, nato organ sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva prvi odstavek 96. člena ZGO-1. Upravni organ lahko izda odločbo, s katero izda uporabno dovoljenje ali odredi odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti ali odredi poskusno obratovanje ter izvedbo prvih meritev obratovalnega monitoringa ali zavrne izdajo uporabnega dovoljenja, če ima objekt takšne pomanjkljivosti, da predstavlja nevarno gradnjo po tem zakonu, teh pomanjkljivosti pa ni mogoče odpraviti (prvi odstavek 96. člena ZGO-1).

10Četrto toženka zastopa stališče, da je njen organ zakonito izdal uporabno dovoljenje že zgolj zato, ker iz dokazila o zanesljivosti objekta izhaja, da je objekt varen in ga bo mogoče uporabljati in vzdrževati v skladu s predpisi o zagotavljanju varnosti in zdravja pri delu. Dokazilo o zanesljivosti objekta je izjava s prilogami, ki dokazujejo, da bo objekt kot celota pri uporabi in vzdrževanju izpolnjeval predpisane bistvene zahteve in je ena od obveznih prilog zahteve za izdajo uporabnega dovoljenja (11.2 točka 2. člena ZGO in peti odstavek 89. člena ZGO-1). V prejšnji točki je bilo predstavljeno formalno postopanje upravnega organa po prejemu zahteve za izdajo uporabnega dovoljenja. Upravni organ mora med drugim imenovati komisijo za tehnični pregled in le-tega tudi opraviti. Na tehničnem pregledu je treba ugotoviti izpolnjevanje vseh zakonskih zahtev in pogojev. Gre za strokovne naloge in vprašanja, o katerih uradna oseba upravnega organa, ki vodi tehnični pregled, nima potrebnega strokovnega znanja, zato se imenuje posebna komisija, ki v postopku opravlja strokovne naloge in s tem upravnemu organu, pristojnemu za vodenje postopka, predstavlja strokovnega pomočnika. Uporabno dovoljenje pa se izda šele po opravljenem tehničnem pregledu in če so izpolnjeni vsi pogoji iz prvega odstavka 95. člena ZGO-1. ZGO-1 je torej kot obvezno fazo postopka izdaje uporabnega dovoljenja predvidel še tehnični pregled, na katerem se s pomočjo izvedencev posameznih strok ugotavlja morebitne pomanjkljivosti objekta, zato se stališče četrto toženke, da je upravni organ uporabno dovoljenje zakonito izdal že na podlagi dokazila o zanesljivosti objekta, pokaže za napačno. Šele novela ZGO-1B, ki v času izdaje obravnavanega uporabnega dovoljenja še ni bila sprejeta, je določila, da pod določenimi pogoji in za določene objekte uradna oseba lahko sama opravi ogled in ugotovi izpolnjevanje pogojev za izdajo uporabnega dovoljenja.²

11Nadalje četrto toženka v reviziji utemeljuje, da je tehnični pregled potekal brez posebnosti, upravni organ pa je uporabno dovoljenje izdal, ko je bil izpolnjen pogoj, ki ga je naložila komisija za tehnični pregled, to je po dostavi izjave o odpravljenih pomanjkljivostih. Iz dejanskih ugotovitev pravnomočne sodbe izhaja, da je član komisije za tehnični pregled, A. A., na tehničnem pregledu imel pripombe in je opozarjal na pomanjkljivosti, vendar prvostopenjsko sodišče ni moglo ugotoviti, na kaj vse naj bi opozoril, saj njegove pripombe v zapisnik niso bile v celoti vnesene. Ne glede na to, je iz zapisnika razvidno, da je A. A. zahteval, da se dokazilo o zanesljivosti dopolni s spiskom dokazil za strojne inštalacije in da se dostavi zapisnik inšpektorja parnih kotlov o prvem pregledu tlačne posode. Dan po opravi tehničnega pregleda je investitor objekta, C. C., upravnemu organu predložil izjavo o odpravi vseh ugotovljenih pomanjkljivosti na tehničnem pregledu, upravni organ pa je še isti dan izdal uporabno dovoljenje. Za presojo protipravnosti ravnanja upravnega organa je bistvena ugotovitev pravnomočne sodbe, da je C. C. izjavo le podpisal, ker je kot investitor objekta moral sodelovati do konca upravnega postopka, ugotovljenih pomanjkljivosti na tehničnem pregledu pa ni odpravil. Njegova izjava je bila fiktivna, upravnemu organu predložena le zato, da bi formalno zadostil zahtevanim pogojem, sicer pa je vsebinsko prazna. Skladno s takrat veljavnim 96. členom ZGO-1 je upravni organ po opravi tehničnega pregleda lahko izdal uporabno dovoljenje ali pa je odredil odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti. Očitno je, da so bile na tehničnem pregledu ugotovljene določene nepravilnosti, sicer tehnična komisija upravnemu organu ne bi dala predloga, naj izda uporabno dovoljenje po dostavi izjave o odpravljenih pomanjkljivostih. Uradna oseba upravnega organa, ki je vodila postopek izdaje uporabnega dovoljenja, se s tako vsebinsko prazno izjavo ne bi smela zadovoljiti, najmanj kar bi se od nje pričakovalo je, da bi ugotovila, katere pomanjkljivosti so bile odpravljene, kdaj in na kakšen način. Po ugotovitvah pravnomočne sodbe pa pred izdajo uporabnega dovoljenja ni bilo preverjeno niti, ali je bilo dokazilo o zanesljivosti dopolnjeno s spiskom dokazil za strojne inštalacije in ali je bil dostavljen zapisnik inšpektorja parnih kotlov o prvem pregledu tlačne posode, kar je nesporno zahteval A. A. na tehničnem pregledu. Četrto toženka v reviziji navaja, da vsaka pomanjkljivost, ki se ugotovi na tehničnem pregledu, ne zadrži izdaje uporabnega dovoljenja. V obravnavani zadevi temu očitno ni bilo tako, sicer tehnična komisija upravnemu organu ne bi predlagala, naj uporabno dovoljenje izda šele po prejemu izjave o odpravi ugotovljenih pomanjkljivosti. Ko pa je temu tako, se od upravnega organa pričakuje, da preveri ali so bile pomanjkljivosti res odpravljene. Ker v obravnavanem primeru upravni organ tega ni storil, je treba pritrditi nižjima sodiščema, da je njegovo ravnanje odstopilo od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti, ki se zahteva za ta postopek. Opisano ravnanje upravnega organa v postopku izdaje uporabnega dovoljenja zato po presoji Vrhovnega sodišča izpolnjuje pravni standard protipravnosti ravnanja upravnega organa.

Glede vzročne zveze

12Protipravnost ravnanja je le ena od štirih predpostavk za ugotovitev odgovornosti države po 26. členu URS. Revizija je bila dopuščena tudi glede vprašanja obstoja vzročne zveze med protipravnim ravnanjem upravnega organa in nastalo škodno posledico, to je smrtjo treh oseb v apartmaju. Neposredni vzrok za zastrupitev in smrt treh oseb je v hkratnem delovanju dveh peči v prostoru, brez zunanjega dovoda zraka in ustreznega prezračevanja. Organ četrto tožene stranke ni tisti, ki je takšen nevaren način ogrevanja predvidel in vgradil, je pa organ, ki bi na tehničnem pregledu, v okviru postopka izdaje uporabnega dovoljenja, moral zaznati in preprečiti izdajo uporabnega dovoljenja dokler nevaren način ogrevanja ne bi bil odpravljen. Namen uporabnega dovoljenja je namreč tudi v tem, da se zagotovi varno uporabo objekta. Upravni organ potrebnega strokovnega znanja, da bi lahko preveril ali objekt izpolnjuje vse zahteve iz 95. člena ZGO-1 nima, zato se v postopku izdaje uporabnega dovoljenja imenuje strokovna komisija, ki ima nalogo, da upravni organ opozori na morebitne strokovne pomanjkljivosti in nepravilnosti. V obravnavani zadevi je strokovni izvedenec za strojne inštalacije, A. A., upravni organ opozoril na določene pomanjkljivosti in zahteval dopolnitev dokumentacije. V prejšnji točki je bilo ugotovljeno, da upravni organ njegovi zahtevi v resnici ni sledil in je uporabno dovoljenje izdal po prejemu fiktivne izjave, da so bile nepravilnosti odpravljene. Pritrditi pa gre revizijskim očitkom četrto toženke, da v pravnomočno končanem postopku ni bilo ugotovljeno, kaj je vsebina listin, ki ju je zahteval strokovni izvedenec za strojne inštalacije (spiska dokazil za strojne inštalacije in zapisnika inšpektorja parnih kotlov o prvem pregledu tlačne posode), in kaj bi na njuni podlagi, če bi mu bili predloženi, lahko ugotovil. Vzročna zveza med opustitvami delavca upravne enote in nastalo škodo je v pravnomočni sodbi utemeljena s tem, da je protipraven postopek ob izdaji uporabnega dovoljenja privedel do tega, da se je objekt, za katerega ni bilo predloženih ustreznih dokazil, ki bi dokazovale ustreznost sočasne uporabe obeh vgrajenih peči, začel uporabljati. Le na splošno je ugotovljeno, da je šlo za dokumentacijo o tem, da so inštalacije, tehnološke naprave in oprema vgrajene in da izpolnjujejo predpisane parametre. Sodišči pa se nista ukvarjali s konkretno vsebino listin, ki ju je zahteval izvedenec za strojne inštalacije, niti z vprašanjem ali bi na njuni podlagi lahko prepoznal nevarnost sočasnega delovanja dveh peči v prostoru. Ker je to vprašanje bistveno za presojo obstoja vzročne zveze, je Vrhovo sodišče odločitev o solidarni odgovornosti četrto toženke za smrt tožnikovega brata razveljavilo in v tem obsegu vrnilo sodišču druge stopnje v novo sojenje. Sodišče naj v ponovljenem sojenju ugotovi, kaj je vsebina dveh listin (spiska dokazil za strojne inštalacije in zapisnika inšpektorja parnih kotlov o prvem pregledu tlačne posode), ki ju je na tehničnem pregledu zahteval izvedenec za strojne inštalacije in ali bi iz vsebine teh listin lahko zaznal nevarnost v zvezi s hkratnim delovanjem kaminske in plinske peči, pri čemer naj upošteva tudi katera dokumentacija je bila izvedencu na voljo na tehničnem pregledu in katere nevarnosti je bilo mogoče zaznati že ob vizualnem pregledu objekta. Šele potem bo mogoče presoditi, ali je protipravno ravnanje organa četrto tožene stranke, v vzročni zvezi s smrtjo tožnikovega brata.

13Če sodišče razveljavi odločbo, zoper katero je bilo vloženo pravno sredstvo, in zadevo vrne v novo sojenje, pridrži odločitev o stroških postopka v zvezi s pravnim sredstvom za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena ZPP).

¹ Glej. npr. odločbe VS RS: II Ips 35/2015 z dne 8. 9. 2016, II Ips 645/2009 z dne 17. 5. 2012, III Ips 114/2009 z dne 17. 12. 2012, II Ips 49/2009 z dne 19. 5. 2011. Prim. tudi D. Možina, Odškodninska odgovornost države, v: Odškodninska odgovornost države (ur. D. Možina), GV Založba, Ljubljana 2015, str. 30-32.
² Sedmi odstavek noveliranega 61. člena ZGO-1: »Ne glede na določbe tega člena lahko uradna oseba pristojnega upravnega organa za gradbene zadeve pred izdajo uporabnega dovoljenja za objekt ali za del objekta, ki se mu je spremenila namembnost, in za manj zahtevni objekt sama opravi ogled. Če na ogledu sama ne more ugotoviti izpolnjevanja pogojev za izdajo uporabnega dovoljenja ali če že po prejemu zahteve za izdajo uporabnega dovoljenja ugotovi, da bo potrebno imenovanje komisije za tehnični pregled, imenuje komisijo za tehnični pregled in z njo opravi tehnični pregled tudi za manj zahtevni objekt.«