95. člen ZGO-1-UPB1

Revizija se dopusti glede vprašanj: 1) Ali je toženka v okoliščinah konkretnega primera pri izdaji gradbenega in uporabnega dovoljenja ravnala protipravno? in 2) Ali je podana vzročna zveza med ravnanjem tožene stranke, ki je izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo na poplavno ogroženem območju, in nastalo škodo na nepremičnini revidentke?

Standard protipravnosti ni izenačen z razlogi, katerih utemeljenost terja ugoditev pravnim sredstvom, temveč se zahteva kvalificirana stopnja napačnosti, zlasti nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene prakse, napake ki so povsem izven okvira pravno še dopustnega delovanja, zlasti v smislu arbitrarnosti. Upravni enoti ni mogoče očitati protipravnosti: ne v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in ne v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Tožena stranka ne more biti odgovorna za lastnosti stanovanja, ki ga je tožnica kupila od tretje osebe, ampak gre izključno za odnos med njo in prodajalcem. Iz opisane kronologije je očitno, da se tožnica za nakup nepremičnine ni mogla odločiti zaradi tega, ker bi stanovanje imelo gradbeno in uporabno dovoljenje, ampak je kupila stanovanje brez pridobljenih dovoljenj. Pričakovanja, da je stanovanje brezhibno, postavljeno na varnem območju in ni podvrženo morebitni nevarnosti poplav, pa ne zadoščajo za utemeljitev vzročne zveze med zatrjevanim protipravnim ravnanjem toženke in premoženjskim položajem tožnice, do katerega je prišlo leta 2009 in 2010 v posledici naravnega pojava - poplav.

Že zaradi formalne omejitve stranske udeležbe iz ZGO-1 ni mogoče uporabiti 43. člena ZUP za določitev stranskih udeležencev v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Tudi sicer bi bilo v nasprotju z logično in sistemsko razlago, da bi ZGO-1 v 96. členu omejeval krog oseb, ki imajo položaj stranke v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, v 95. členu ZGO-1, na katerega se tudi sklicuje Upravno sodišče, pa širil pravni interes za udeležbo oseb v navedenem postopku. Uporabno dovoljenje po svoji vsebini kot javnopravni akt dovoljuje začetek uporabe objekta z vidika razmerja med investitorjem in državo kot nosilcem oblasti. Taka javnopravna odobritev uporabe objekta ali njegovega posameznega dela pa ne posega v (so)lastninsko pravico lastnikov dela objekta oziroma solastnikov skupnih delov in naprav in upravičenja, ki iz nje izhajajo. Zato tudi upravno odločanje o tem ne posega v njihov pravni položaj. Izdaja uporabnega dovoljena, ki oblikuje javnopravno razmerje med investitorjem in državo, ima za posledico, da v tako dovoljeno uporabo objekta (oziroma njegovega dela) država ne bo posegla v okviru svojih oblastvenih pristojnosti, npr. prek ukrepa inšpektorja (150. člen in

Izdaja uporabnega dovoljenja sicer res pomeni tudi ugotovitev organa, da je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, vendar zgolj v kontekstu in za potrebe uporabe objekta, saj uporabno dovoljenje ne more vplivati na vsebino gradbenega dovoljenja in s tem legalizirati morebitnih odstopanj od njega.

Po izrecnem in konkretiziranem nasprotovanju tožeče stranke toženkino (poprejšnje) pavšalno zatrjevanje ustnega dogovora o sočasni izpolnitvi ne zadošča več. Trditveno breme o takšnem dogovoru je namreč zopet prešlo na toženo stranko, vendar ga ta v nadaljevanju postopka ni izpolnila, saj na tožničine navedbe ni odgovorila. Sodišče prve stopnje zato predlaganega zaslišanja zakonitega zastopnika tožene stranke in njenih prič ni bilo dolžno izvesti. Dokazi so namreč namenjeni temu, da se sodišče prepriča o resničnosti dejanskih trditev strank, ne pa temu, da stranke z njihovo pomočjo nadomestijo manjkajoče trditve. V primeru, ko že nasprotna stranka opozori na pomanjkljivo trditveno podlago, ni naloga sodišča, da spodbuja stranko, naj dopolni pavšalne navedbe. Takšno ravnanje sodišča bi preseglo okvir materialnega procesnega vodstva.

Samo trditev, da so projekt izdelale strokovno usposobljene osebe, ki za svoje delo odgovarjajo, namreč ne dokazuje tega, da gre za stavbo za dopolnilno dejavnost na kmetiji. Tudi dejstvo, da je investitor v zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja objekt sam opredelil kot gospodarski objekt in ga klasificiral kot CC-SI 12714, druge nestanovanjske kmetijske stavbe, ne zadošča. Pojem dopolnilne dejavnosti na kmetiji je namreč opredeljen v veljavnih pravnih normah (prvi odstavek 68. člena ZKme-1, Uredba o dopolnilnih dejavnostih na kmetiji), zato tudi pojma objekta, ki je namenjen taki dejavnosti, ni mogoče razumeti le v okviru njegovega jezikovnega pomena, temveč njegovo vsebino opredeljujejo tudi omenjene pravne norme; gre lahko le za objekt, ki po svojih značilnostih, posebej po zmogljivosti, ustreza pojmu dopolnilne dejavnosti na kmetiji. Pravilna razvrstitev objekta glede na njegov namen uporabe (bodisi za dopolnilno kmetijsko dejavnost ali za industrijsko obrtno dejavnost) je pomembna zaradi ugotavljanja, ali ima PGD vse predpisane sestavine ter ali so bili za te vrste gradnjo pridobljeni potrebni projektni pogoji in soglasja k tem pogojem. Pri tem je upravni organ, in

V obravnavanem primeru teče postopek pridobitve uporabnega dovoljenja le za del objekta (ostali deli so že v uporabi), tožniki pa so zatrjevali, da bo z dodatno uporabo (tudi zaradi neskladne gradnje) nastopil dodatni negativni vpliv na celoten objekt, v smislu poslabšanja varnosti objekta. Izkazali so tudi neposrednost pravne koristi za udeležbo v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja. Namreč s podeljenim uporabnim dovoljenjem za mezzanin bi se obremenitev celotnega objekta povečala. Ob zatrjevani že sedaj ogroženi stabilnosti bi bila dodatno ogrožena že sedaj (zatrjevana) vprašljiva stabilnost celotnega objekta. Torej položaj stranskega udeleženca ima lastnik etaže in solastnik skupnih delov objekta, v okoliščinah, ko je del objekta predmet pridobitve uporabnega dovoljenja, uporaba le-tega, kot upravičenje iz uporabnega dovoljenja, pa bi lahko ogrožala upravičenja iz lastninske pravice, varno uživanje stanovanjskih in skupnih prostorov.

Za presojo protipravnosti ravnanja upravnega organa je bistvena ugotovitev pravnomočne sodbe, da je investitor objekta izjavo le podpisal, ker je kot investitor objekta moral sodelovati do konca upravnega postopka, ugotovljenih pomanjkljivosti na tehničnem pregledu pa ni odpravil. Uradna oseba upravnega organa, ki je vodila postopek izdaje uporabnega dovoljenja, se s tako vsebinsko prazno izjavo ne bi smela zadovoljiti, najmanj kar bi se od nje pričakovalo je, da bi ugotovila, katere pomanjkljivosti so bile odpravljene, kdaj in na kakšen način.

Tožniki so svojo pravno korist izkazali s solastninsko in lastninsko pravico na stanovanjih kot posebnih delih stavbe in na skupnih delih stavbe, ki je pravno varovana po določbah SPZ-1. Sodišče soglaša s tožniki, da so izkazali tudi neposrednost pravne koristi za udeležbo v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja. Namreč s podeljenim uporabnim dovoljenjem za mezzanin bi se obremenitev celotnega objekta povečala. Ob zatrjevani že sedaj ogroženi stabilnosti bi bila dodatno ogrožena že sedaj (zatrjevana) vprašljiva stabilnost celotnega objekta. Tožniki so z navedeno trditvijo izkazali tudi konkretno povezavo med postopkom izdaje uporabnega dovoljenja in svojim pravnim položajem, ki je v varstvu lastninske pravice in njenih upravičenj.

Tožničin pravni interes in s tem njeno aktivno legitimacijo za vložitev izrednih pravnih sredstev v upravnem postopku je treba presojati v okviru vprašanja, ali bi odprava uporabnega dovoljenja oziroma izrek tega dovoljenja za nično imeli neposreden vpliv na izboljšanje pravnega položaja tožnice kot lastnice zemljišč, ki so bila navedena v gradbenem, ne pa tudi uporabnem dovoljenju, in mejijo na zemljišča, ki so navedena v uporabnem dovoljenju.

V postopku izdaje uporabnega dovoljenja se ugotavljajo le morebitne tehnične pomanjkljivosti, zaradi katerih objekta (v konkretnem primeru polnilnice mineralne vode) ne bo mogoče uporabljati, ne pa kakršnekoli investitorjeve pravice ali pravice tretjih oseb, saj so te predmet presoje v zvezi z investitorjevo pravico graditi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

Gradbeni inšpektor sme naložiti zavezancu, naj pridobi spremenjeno gradbeno dovoljenje že med samo gradnjo, ne pa šele po njenem zaključku ali celo uvedbi postopka za izdajo uporabnega dovoljenja. Če gradnja ni v skladu s pogoji gradbenega dovoljenja, se za ugotovitev neskladnosti ne zahteva, da bi pri gradnji nastale spremembe morale imeti kakršnekoli vplive. Navedeno je razumljivo, saj so pogoji gradbenega dovoljenja odraz presoje, da bodo z njimi pri gradnji konkretnega objekta izpolnjene v prostorskem in v drugih predpisih določene zahteve. Teh pogojev zato ni mogoče spreminjati oz. obiti brez spremembe upravne odločbe, npr. le z vnosom sprememb v enega od kasnejših – po projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) – projektov (to je v PZI ali v projekt izvedenih del). V tem primeru bi postalo gradbeno dovoljenje brezpredmetno, za kar pa v določbah ZGO-1 ni podlage.

Pri gradnji nastale spremembe, ki se nanašajo na lokacijske podatke, pomenijo tudi spremembo lokacijskih pogojev. To pa pomeni, da v primeru, ko pride pri gradnji do spremembe pogojev iz gradbenega dovoljenja, ki se nanašajo na omenjene okoliščine, ni mogoče govoriti, da gre za gradnjo v skladu s pogoji gradbenega dovoljenja. Že to pa zadostuje za odločitev, kakršno je upravni organ sprejel v izpodbijani odločbi. Zato je pravilno stališče izpodbijane odločbe, da namembnost objektov, sprememba etažnosti in tlorisne zasnove, sprememba oblikovanja in lege ter velikosti posameznih elementov zunanje ureditve (zidov) pomenijo lokacijske pogoje, tako da njihova sprememba zahteva (najmanj) spremembo gradbenega dovoljenja.

Tožnica je bila v skladu s četrtim odstavkom 45. člena in drugim odstavkom 88. člena ZGO-1 pri izvajanju gradnje objekta dolžna nadzorovati, ali se gradnja objekta izvaja v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem. Ker je s podpisom spornih izjav o skladnosti potrdila, da je gradnjo nadzorovala in se je ta izvajala v skladu s projektno dokumentacijo in izdanim gradbenim dovoljenjem, v inšpekcijskem postopku pa je bilo ugotovljeno, da ni tako, kar pomeni, da je tožnica prekršila navedene določbe ZGO-1, sodišče ne dvomi v vzročno zvezo med tožničinim ravnanjem in ugotovljeno nelegalnostjo gradnje.

V izreku enotnega dovoljenja za gradnjo z dne 4. 12. 1998 je jasno določeno, da je to dovoljenje izdano za gradnjo enostanovanjskega objekta s prometno in komunalno ureditvijo. Med strankama pa ni sporno, da je objekt zgrajen v dimenzijah stanovanjsko-poslovnega objekta, in ne le v dimenzijah enostanovanjskega objekta, dovoljenih z gradbenim dovoljenjem, zato pogoji za pridobitev uporabnega dovoljenja niso izpolnjeni.

V postopku za izdajo uporabnega dovoljenja bi morala tožnica za priznanje statusa stranske udeleženke zatrjevati in izkazati pravno korist. Pri presoji zatrjevane pravice do udeležbe v postopku pa je treba upoštevati tudi, ali je konkretni upravni postopek po svoji naravi tak, da je v njem sploh mogoče uresničiti varstvo zatrjevanih pravic in pravne koristi.

V izpodbijani odločbi ni obrazloženo, kako izvedene spremembe vplivajo na z gradbenim dovoljenjem določene lokacijske in druge pogoje ter na elemente, ki bi lahko vplivali na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta in predpisane bistvene zahteve. Tako pomanjkljivo obrazložena odločba pa onemogoča kontrolo ali je bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje in pravilno uporabljen materialni predpis.

V zadevi ni sporno, da izvedena gradnja ni v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem, za odločitev v postopku izdaje uporabnega dovoljenja pa je bistveno, ali so te spremembe take, da pomenijo spremembo pogojev oz. elementov, ki bi lahko vplivali na predpisane bistvene zahteve, to je zahteve, ki jih mora izpolnjevati objekt. V postopku izdaje uporabnega dovoljenja se torej ne presoja, ali pri gradnji nastala sprememba vpliva na stabilnost in mehansko odpornost objekta kot ene od bistvenih zahtev, ampak ali gre za spremembo posebej kvalificiranega pogoja oz. elementa – tistega, ki bi lahko vplival na izpolnjevanje bistvenih zahtev za objekt. Komisija za tehnični pregled v postopku opravlja strokovne naloge in s tem upravnemu organu, pristojnemu za vodenje postopka, predstavlja strokovnega pomočnika. Na podlagi dejstev, ki jih ugotovi komisija, nato organ sprejme odločitev, kar pomeni, da mora v primeru, ko komisija ugotovi neskladnosti oz. spremembe pri gradnji glede na izdano gradbeno dovoljenje, zavzeti stališče, ali gre za take spremembe, ki zahtevajo spremembo gradbenega dovoljenja in s tem onemogočajo izdajo uporabnega dovoljenja.

Ker morajo biti pravice in pravne koristi drugih strank (stranskih udeležencev) obravnavane v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, zakon ne predvideva njihovega (ponovnega) sodelovanja v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja.

Zahtevo iz 3. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1, da je enostanovanjska stavba zgrajena „na podlagi gradbenega dovoljenja“, sodišče razume ne le kot zahtevo, da je bilo zanjo izdano gradbeno dovoljenje, ampak tudi kot zahtevo, da je taka stavba zgrajena v skladu z njim. Le v takem primeru je mogoče šteti, da imajo enostanovanjske stavbe iz omenjene določbe ZGO-1 pridobljeno uporabno dovoljenje že po samem zakonu. Ker ugotovljena nezakonitost glede razlage o pogojih za pridobitev uporabnega dovoljenja po samem zakonu na podlagi 3. točke 1. odstavka 197. člena ZGO-1 glede na vsebino tožbe ne posega v tožnikove pravice kot lastnika sosednjega zemljišča, je sodišče na podlagi 1. alineje 2. odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.