96. člen ZGO-1-UPB1

Revizija se dopusti glede vprašanj: 1) Ali je toženka v okoliščinah konkretnega primera pri izdaji gradbenega in uporabnega dovoljenja ravnala protipravno? in 2) Ali je podana vzročna zveza med ravnanjem tožene stranke, ki je izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo na poplavno ogroženem območju, in nastalo škodo na nepremičnini revidentke?

Sodišče se strinja s presojo tožene stranke, da v obravnavani zadevi ni podan ničnosti razlog za izrek ničnosti odločbe, to je uporabnega dovoljenja. Četudi se je odgovorni vodja del, kot izhaja iz obsodilne kazenske sodbe, pri svojem dejanju zavedal, da bo (bi lahko) na podlagi takšnega lažnega prikaza geodet izdelal geodetski načrt, na podlagi katerega bo v nadaljevanju sprejemala svoje ugotovitve komisija za tehnični pregled, zapisnik te komisije pa bo kot dokaz uporabljen v postopku izdaje uporabnega dovoljenja pri upravni enoti, pa ni mogoče spregledati, da uporabno dovoljenje izda prvostopenjski upravni organ na podlagi ob vlogi investitorja obveznih prilog in ugotovitev tehničnega pregleda. Zato ne drži ozka razlaga tožnika, da je do izdaje odločbe (uporabnega dovoljenja) prišlo zgolj zaradi ravnanja odgovornega vodje del in da je podana vzročna zveza med konkretnim ravnanjem (prikaz lažne trase geodetu) in posledico (odločbo o izdaji uporabnega dovoljenja).

Standard protipravnosti ni izenačen z razlogi, katerih utemeljenost terja ugoditev pravnim sredstvom, temveč se zahteva kvalificirana stopnja napačnosti, zlasti nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene prakse, napake ki so povsem izven okvira pravno še dopustnega delovanja, zlasti v smislu arbitrarnosti. Upravni enoti ni mogoče očitati protipravnosti: ne v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in ne v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Tožena stranka ne more biti odgovorna za lastnosti stanovanja, ki ga je tožnica kupila od tretje osebe, ampak gre izključno za odnos med njo in prodajalcem. Iz opisane kronologije je očitno, da se tožnica za nakup nepremičnine ni mogla odločiti zaradi tega, ker bi stanovanje imelo gradbeno in uporabno dovoljenje, ampak je kupila stanovanje brez pridobljenih dovoljenj. Pričakovanja, da je stanovanje brezhibno, postavljeno na varnem območju in ni podvrženo morebitni nevarnosti poplav, pa ne zadoščajo za utemeljitev vzročne zveze med zatrjevanim protipravnim ravnanjem toženke in premoženjskim položajem tožnice, do katerega je prišlo leta 2009 in 2010 v posledici naravnega pojava - poplav.

Drugi odstavek 96. člena ZGO-1 določa, da je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja stranka samo investitor, 103. člen ZGO-1 pa, da se odločba, izdana v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, vroči samo investitorju, ne pa tudi drugim morebitnim osebam, ter da je zgolj investitor tisti, ki z odpovedjo pravnim sredstvom doseže pravnomočnost uporabnega dovoljenja. Tako že določbe ZGO-1 formalno omejujejo stransko udeležbo v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, zato uporaba 43. člena ZUP glede stranske udeležbe ni mogoča. Uporabno dovoljenje po svoji naravi pomeni javnopravno odobritev uporabe objekta ali njegovega dela ter oblikuje razmerje med investitorjem in državo, ne posega v lastninsko pravico delov objekta oziroma solastnikov skupnih delov ali drugih oseb, zato se z odločanjem o tem ne posega v njihov pravni položaj. Lastniki delov objekta in solastniki skupnih delov namreč lahko varujejo svojo lastninsko pravico pred sodišči splošne pristojnosti.

Drugi odstavek 96. člena ZGO-1 izrecno odloča, da je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja kot edina stranka samo investitor. Tako že določbe ZGO-1 formalno omejujejo stransko udeležbo v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, zato uporaba 43. člena ZUP glede stranske udeležbe ni mogoče.

Že zaradi formalne omejitve stranske udeležbe iz ZGO-1 ni mogoče uporabiti 43. člena ZUP za določitev stranskih udeležencev v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Tudi sicer bi bilo v nasprotju z logično in sistemsko razlago, da bi ZGO-1 v 96. členu omejeval krog oseb, ki imajo položaj stranke v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, v 95. členu ZGO-1, na katerega se tudi sklicuje Upravno sodišče, pa širil pravni interes za udeležbo oseb v navedenem postopku. Uporabno dovoljenje po svoji vsebini kot javnopravni akt dovoljuje začetek uporabe objekta z vidika razmerja med investitorjem in državo kot nosilcem oblasti. Taka javnopravna odobritev uporabe objekta ali njegovega posameznega dela pa ne posega v (so)lastninsko pravico lastnikov dela objekta oziroma solastnikov skupnih delov in naprav in upravičenja, ki iz nje izhajajo. Zato tudi upravno odločanje o tem ne posega v njihov pravni položaj. Izdaja uporabnega dovoljena, ki oblikuje javnopravno razmerje med investitorjem in državo, ima za posledico, da v tako dovoljeno uporabo objekta (oziroma njegovega dela) država ne bo posegla v okviru svojih oblastvenih pristojnosti, npr. prek ukrepa inšpektorja (150. člen in

Po izrecnem in konkretiziranem nasprotovanju tožeče stranke toženkino (poprejšnje) pavšalno zatrjevanje ustnega dogovora o sočasni izpolnitvi ne zadošča več. Trditveno breme o takšnem dogovoru je namreč zopet prešlo na toženo stranko, vendar ga ta v nadaljevanju postopka ni izpolnila, saj na tožničine navedbe ni odgovorila. Sodišče prve stopnje zato predlaganega zaslišanja zakonitega zastopnika tožene stranke in njenih prič ni bilo dolžno izvesti. Dokazi so namreč namenjeni temu, da se sodišče prepriča o resničnosti dejanskih trditev strank, ne pa temu, da stranke z njihovo pomočjo nadomestijo manjkajoče trditve. V primeru, ko že nasprotna stranka opozori na pomanjkljivo trditveno podlago, ni naloga sodišča, da spodbuja stranko, naj dopolni pavšalne navedbe. Takšno ravnanje sodišča bi preseglo okvir materialnega procesnega vodstva.

Revizija se dopusti glede vprašanja: Ali imajo etažni lastniki stavbe v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja za posamezni del stavbe po določbah Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) pravico udeleževati se postopka kot stranski udeleženec zaradi varstva svoje lastninske pravice?

V obravnavanem primeru teče postopek pridobitve uporabnega dovoljenja le za del objekta (ostali deli so že v uporabi), tožniki pa so zatrjevali, da bo z dodatno uporabo (tudi zaradi neskladne gradnje) nastopil dodatni negativni vpliv na celoten objekt, v smislu poslabšanja varnosti objekta. Izkazali so tudi neposrednost pravne koristi za udeležbo v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja. Namreč s podeljenim uporabnim dovoljenjem za mezzanin bi se obremenitev celotnega objekta povečala. Ob zatrjevani že sedaj ogroženi stabilnosti bi bila dodatno ogrožena že sedaj (zatrjevana) vprašljiva stabilnost celotnega objekta. Torej položaj stranskega udeleženca ima lastnik etaže in solastnik skupnih delov objekta, v okoliščinah, ko je del objekta predmet pridobitve uporabnega dovoljenja, uporaba le-tega, kot upravičenje iz uporabnega dovoljenja, pa bi lahko ogrožala upravičenja iz lastninske pravice, varno uživanje stanovanjskih in skupnih prostorov.

Za presojo protipravnosti ravnanja upravnega organa je bistvena ugotovitev pravnomočne sodbe, da je investitor objekta izjavo le podpisal, ker je kot investitor objekta moral sodelovati do konca upravnega postopka, ugotovljenih pomanjkljivosti na tehničnem pregledu pa ni odpravil. Uradna oseba upravnega organa, ki je vodila postopek izdaje uporabnega dovoljenja, se s tako vsebinsko prazno izjavo ne bi smela zadovoljiti, najmanj kar bi se od nje pričakovalo je, da bi ugotovila, katere pomanjkljivosti so bile odpravljene, kdaj in na kakšen način.

Tožniki so svojo pravno korist izkazali s solastninsko in lastninsko pravico na stanovanjih kot posebnih delih stavbe in na skupnih delih stavbe, ki je pravno varovana po določbah SPZ-1. Sodišče soglaša s tožniki, da so izkazali tudi neposrednost pravne koristi za udeležbo v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja. Namreč s podeljenim uporabnim dovoljenjem za mezzanin bi se obremenitev celotnega objekta povečala. Ob zatrjevani že sedaj ogroženi stabilnosti bi bila dodatno ogrožena že sedaj (zatrjevana) vprašljiva stabilnost celotnega objekta. Tožniki so z navedeno trditvijo izkazali tudi konkretno povezavo med postopkom izdaje uporabnega dovoljenja in svojim pravnim položajem, ki je v varstvu lastninske pravice in njenih upravičenj.

Revizija se dopusti glede vprašanj: - ali je izpolnjen pogoj za izdajo uporabnega dovoljenja upoštevaje 96. člen Zakona o graditvi objektov (ZGO-1); - ali je sodišče pravilno ugotovilo pravno relevantno vzročnost.

Ugotovitvam organa, da gre v tem primeru za med gradnjo nastale spremembe, ki vplivajo na bistveno zahtevo mehanske odpornosti in stabilnosti, tožnik v tožbi vsebinsko ne oporeka, temveč uveljavlja le, da je mogoče tem bistvenim zahtevam zadostiti z izvedbo dejanj, ki ne posegajo v konstrukcijo objekta. Za zavrnitev izdaje uporabnega dovoljenja zadostuje, da gre za spremembo posebej kvalificiranega pogoja oziroma elementa, to je tistega, ki bi lahko vplival na izpolnjevanje bistvenih zahtev za objekt.

Zgolj skupina oseb, ki ni pravna oseba, ne more imeti lastnosti stranke, če bi upravni postopek vplival le na posameznike, ki jo sestavljajo, ne pa na skupino kot enoten subjekt postopka. Glede na to, da je z drugim odstavkom 96. člena ZGO-1 le investitorju priznana pravna korist za sodelovanje v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja, bi morali tožniki za priznanje statusa stranske udeleženke v smislu prvega odstavka 43. člena ZUP zatrjevati in izkazati pravno korist, ki temelji na drugem predpisu (ne na ZGO-1), in zaradi varstva katere se želijo udeležiti tega postopka.

Pritožnica v postopku izdaje izpodbijanega uporabnega dovoljenja ni bila stranka niti stranski udeleženec, zato je sodišče prve stopnje ravnalo pravilno, ko je ob predhodnem preizkusu tožbo tožeče stranke zavrglo iz razloga po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Komisija za tehnični pregled opravlja v postopku izdaje uporabnega dovoljenja strokovne naloge in s tem upravnemu organu, pristojnemu za vodenje postopka, predstavlja strokovnega pomočnika in ni stranka oziroma stranski udeleženec.

Po določbi 96. člena ZGO-1 je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja stranka lahko samo investitor. Zato tožeča stranka kot lastnik sosednje zgradbe v postopku izdaje uporabnega dovoljenja ne more sodelovati, saj v tem postopku ne varuje svojih pravic in pravnih koristi. Predlog za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja je bil zato zaradi pomanjkanja pravnega interesa utemeljeno zavržen.

Postopek izdaje uporabnega dovoljenja predstavlja posebno vrsto postopka upravnega nadzora. V njem se v javnem interesu preverjajo skladnost izvedene gradnje z izdanim gradbenim dovoljenjem in tehnična vprašanja glede gradnje objekta. V tem postopku dana pooblastila organu so torej namenjena zagotovitvi oziroma ugotovitvi stanja, na podlagi katerega je mogoče uporabno dovoljenje izdati. Zato ZGO-1 v tem postopku priznava status stranke samo investitorju, ostale osebe pa imajo možnost varovanja svojih pravic in pravnih koristi v zvezi z objektom v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

Tožnik v upravnem sporu sicer sme izpodbijati upravni akt tudi iz razlogov, zaradi katerih se ta akt izreče za ničnega, vendar se lahko ti razlogi nanašajo le na akt, ki je predmet upravnega spora. Tožnik bi torej v obravnavani tožbi lahko navajal le razloge za ničnost izpodbijanega sklepa, ne pa tudi odločbe, na katero se ta sklep nanaša, saj bi to pripeljalo do podvajanja odločanja o ničnosti te odločbe. Navedb, ki se nanašajo izključno na zatrjevano ničnost gradbenega dovoljenja in njegove spremembe, zato sodišče v tem upravnem sporu ni moglo upoštevati. Sodišče se načeloma strinja s stališčem toženke, da tožnik v postopku za izdajo uporabnega dovoljenja že glede na zakonsko ureditev ne more biti stranka, prav tako tudi, da je svoj pravni interes v zvezi s predmetno gradnjo lahko varoval v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja.

V upravno sodni praksi je zavzeto stališče, da lahko v postopku izdaje uporabnega dovoljenja sodeluje tudi oseba, ki izkaže svoj pravni interes. Sodišče je zato štelo, da tožnica na podlagi lastništva parcel, na katerih med drugim stoji obravnavani objekt, izkazuje pravni interes za udeležbo v tem postopku kot stranski udeleženec.

Za neskladno gradnjo ne gre le v primeru spremembe lokacijskih pogojev, ampak v primeru spremembe vsakršnih pogojev, ki so kot taki določeni z izdanim gradbenim dovoljenjem.