UPRS Sodba I U 2446/2017-10

I. Tožbi se ugodi, sklep Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35472-46/2016-8 z dne 11. 5. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel tožničino pritožbo zoper okoljevarstveno dovoljenje za predelavo odpadkov, ki je bilo izdano upravljavcu A. d. o. o. (v nadaljevanju prizadeta stranka), na lokaciji Selo (1. točka izreka). Z 2. točko izreka je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali.

2V obrazložitvi navaja, da tožnica v postopku na prvi stopnji ni bila udeležena, in da z očitki, da javnost z začetkom upravnega postopka ni bila seznanjena in ni imela možnosti podajati mnenj in pripomb, da nameravani poseg predstavlja tveganje za zdravje prebivalcev, o razvrednotenju nepremičnin, smradu ter povečanem prometu, ne zatrjuje, da sporno okoljevarstveno dovoljenje posega v njene pravice ali pravne koristi, temveč zagovarja javno korist. Z navedbami o razvrednotenju njenih nepremičnin pa varuje dejanski interes. Prav tako ni izkazala pravnega interesa s trditvijo, da se s predelavo odpadkov pričakuje visoke emisije organskih snovi. Glede na navedeno tožnica ni upravičena vlagateljica pritožbe po prvem odstavku 229. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep. Pritrjuje razlogom prvostopenjskega upravnega organa in dodaja, da 21. člen Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) ni podlaga za tožničino udeležbo v postopku, saj tožnica s sklicevanjem na naloge, med katerimi je tudi skrb za varstvo okolja, ne zatrjuje svoje osebne koristi, temveč javno korist. Sklicuje se tudi na več sodb naslovnega sodišča (zadeve III U 127/2010, II U 204/2013 in I U 1912/2012).

4Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da njen pravni interes izhaja iz lastništva nepremičnin, ki neposredno mejijo na nepremičnine, na katerih je predmetna naprava oziroma se nahajajo v njenem vplivnem območju. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo tega sodišča I U 1916/2012 z dne 21. 2. 2013. Zaradi škodljivih in nedopustnih vplivov te naprave na tla, vodo, zrak in okolje, ji nastaja škoda (33. in 72. člen Ustave Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju Ustava RS, 10. člen Obligacijskega zakonika in 75. člen Stvarnopravnega zakonika), zato je zmotna toženkina ugotovitev, da je izkazala zgolj dejansko (ekonomsko) korist. Neutemeljena je tudi toženkina zahteva po točnem navajanju pravne podlage za priznanje statusa stranskega udeleženca, saj mora toženka pravo poznati po uradni dolžnosti (iura novit curia). Opozarja, da ni bila izvedena presoja vseh dejavnikov, ki lahko pomenijo prekomerno obremenjevanje okolja v skladu z Uredbo o odpadkih, Uredbo o mejnih, opozorilnih in kritičnih emisijskih vrednostih nevarnih snovi v tleh in Uredbo o emisiji snovi v zrak iz nepremičnih virov onesnaževanja. Tako se toženka ni opredelila do sestave plastike in postopka predelave ter s tem povezanimi emisijami organskih snovi, prahu in hrupa, zato sodišču predlaga postavitev izvedenca biološke stroke, ki bo podal oceno o vplivih predmetne naprave. Predlaga tudi zaslišanje tožničinih zaposlenih, ki so jim poznane okoliščine v zvezi z obravnavano zadevo. Opozarja še na potencialni smrad in povečan tovorni promet. Vztraja, da je njen pravni interes izkazan tudi z vidika njenih nalog po 21. členu ZLS, v zvezi s 5. in 11. členom Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). Toženka bi zato o postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja morala obvestiti javnost. Navaja še, da toženka pri izdaji okoljevarstvenega dovoljenja ni upoštevala pogojev gradnje in namenske rabe spornih nepremičnin, določenih v prostorskih aktih občine. Sodišču zato predlaga, naj izpodbijani sklep bodisi odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek, bodisi samo odloči in zahtevo prizadete stranke za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja zavrne. Hkrati uveljavlja povrnitev stroškov upravnega postopka in upravnega spora.

5Toženka je sodišču poslala upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa ni posebej odgovorila.

6Sodišče je tožbo poslalo tudi prizadeti stranki, ki v odgovoru na tožbo pritrjuje toženkinim ugotovitvam, da tožnica s splošnimi navedbami o škodljivih vplivih predmetne naprave na nepremičnine v njeni lasti izkazuje zgolj ekonomski interes. Dodaja, da ni jasno, kako naj bi imela tožnica kot javnopravni subjekt pravico do zdravega življenjskega okolja po 72. členu Ustave RS. Sklicevanje tožnice na določbe Uredbe o odpadkih, Uredbe o mejnih, opozorilnih in kritičnih emisijskih vrednostih nevarnih snovi v tleh in Uredbe o emisiji snovi v zrak iz nepremičnih virov onesnaževanja pa predstavljajo nedopustno novoto v upravnem sporu (tretji odstavek 20. in 52. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Poleg tega so te določbe programske oziroma se tožnica nanje sklicuje le na splošno. Prereka tudi navedbe o pomanjkljivostih okoljevarstvenega dovoljenja. Navaja, da pri predelavi plastike ne prihaja do stranskih produktov, zaradi mehanske obdelave pa ni vplivov na okolje. Navaja še, da imajo vsi obstoječi objekti na predmetni lokaciji gradbeno in proizvodno dovoljenje. Sodišču zato predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

7Tožba je utemeljena.

8Ker v zadevi ni sporno, da je tožnica zahtevala vstop v postopek s pravočasno pritožbo zoper izdano okoljevarstveno dovoljenje, toženkino ravnanje glede obveščanja javnosti in s tem povezanim vlaganjem zahtev za udeležbo v postopku za odločitev o tej tožbi ni pravno odločilno.

9Za odločitev je bistveno, ali je tožnica izkazala pravni interes za udeležbo v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja. Po določbi prvega odstavka 43. člena ZUP ima namreč pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec).

10Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43. člena ZUP). Oseba, ki ima zaradi varstva svojih pravnih koristi pravico udeleževati se upravnega postopka, ki je bil uveden na zahtevo drugega, ali po uradni dolžnosti, je stranski udeleženec (intervenient). Stranski udeleženec je samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Tako je treba vsakomur, komur pravo priznava obstoj njegovega pravno varovanega interesa, omogočiti, da ta interes zavaruje tudi v upravnem postopku, v katerem bi bilo lahko v ta interes poseženo. Ali tak osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, pa izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja določenega posameznika. Pri presoji, ali določen predpis, ki ureja delovanje upravnega organa, podeljuje posamezniku pravico oziroma pravno varovan interes ali ne, je treba ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca, da z navedeno normo varuje tega določenega posameznika, ki bi si lahko z uveljavljanjem sodnega varstva izboljšal pravni položaj. Pri tem je mogoče, da je z normo varovan zgolj javni interes, da sta varovana tako javni kot zasebni interes oziroma da je varovan eden ali več zasebnih interesov. Navedeno je lahko izrecno zapisano v posamezni normi ali pa je odvisno od njene razlage (tako Ustavno sodišče v odločbah št. Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010, 10. točka obrazložitve, U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011, 17. točka obrazložitve in Up-741/12-21 z dne 2. 7. 2015, 10. točka obrazložitve).

11Pravico do zdravega življenjskega okolja ureja Ustava RS v 72. členu. V skladu z drugim odstavkom tega člena za zdravo življenjsko okolje skrbi država in v ta namen z zakonom določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Za napravo za predelavo nenevarnih odpadkov, kot je obravnavana, so pogoji in postopek za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja določeni v določbah od 82. do 85. člena ZVO-1.

12Občina torej skrbi za varstvo okolja v skladu z Ustavo RS in zakonom. To izhaja tudi iz drugega odstavka 21. člena ZLS, ki določa izvirne naloge občin, med drugim, da skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov, za varstvo pred hrupom, za zbiranje in odlaganje odpadkov in opravlja druge dejavnosti varstva okolja. Vendar občina kot oseba javnega prava ni pristojna za vse zadeve v zvezi z varstvom okolja, temveč le za tiste, za katere je tako določeno v področnih zakonih (kot sta ZVO-1 in ZV-1 - prim. odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-164/14-30 z dne 16. 11. 2017).

13Tožnica je v pritožbi izpostavila smrad, emisije organskih snovi in hrup, vendar je v skladu s 17. členom ZVO-1 pristojnost določanja in izvrševanja predpisov o mejnih emisijskih vrednostih na državi. Sklicevala se je še na povečan promet, vendar ZVO-1 in Uredba o odpadkih izdaje okoljevarstvenega dovoljenja ne pogojujeta z izdanim dovoljenjem za uporabo občinskih cest, niti tožnica ne zatrjuje, da je to v nasprotju s predpisano prometno ureditvijo na občinskih cestah. Glede na navedeno sodišče pritrjuje toženki, da tožnica na tej podlagi ni izkazala pravnega interesa za udeležbo v postopku. Na to odločitev ne vplivajo niti njene navedbe o subsidiarni odgovornosti iz 11. člena ZVO-1, saj v obravnavanem primeru sploh ne gre za vprašanje posledic čezmerne obremenitve okolja zaradi ravnanja s komunalnimi odpadki. Enako velja za njeno splošno sklicevanje na določbo 5. člena ZVO-1, saj se s spornim okoljevarstvenim dovoljenjem ne posega v njeno pristojnost sprejemanja politik, strategij, programov, planov, načrtov in splošnih pravnih aktov ali v izvajanje drugih zadev iz njene pristojnosti.

14Uspeti ne more niti s trditvami o neupoštevanju prostorskih aktov, saj tudi to ni predmet tega okoljevarstvenega dovoljenja, temveč morebitnega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja (tretji odstavek 82. člena ZVO-1 in 4. člen Zakona o graditvi objektov) oziroma inšpekcijskega postopka gradbenega inšpektorja.

15Sodišče se tudi ne strinja, da dejstvo, da je tožnica lastnica sosednjih zemljišč, samo po sebi izkazuje obstoj njenega pravnega interesa za udeležbo v tem postopku, niti to ne izhaja iz sodbe tega sodišča I U 1916/2012 z dne 21. 2. 2013, na katero se sklicuje. V skladu s prej povedanim o presoji pravnega interesa je namreč pravna relevantnost tega dejstva v konkretnem primeru odvisna od vsebine pravnih norm, ki urejajo postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja. Pri tem ne gre za to, da bi tožnica morala natančno navesti določbe predpisov, s katerimi utemeljuje zatrjevani pravni interes, temveč mora določno navesti dejstva in okoliščine, iz katerih izhaja, da izdano okoljevarstveno dovoljenje lahko posega na njene v materialnem predpisu opredeljene pravne koristi. Po določbi drugega odstavka 142. člena ZUP mora namreč oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, v svoji vlogi določno navesti, v čem je njen pravni interes, in, če je mogoče, predložiti tudi dokaze. Po presoji sodišča je tožnica to obveznost izpolnila z navedbami o emisijah smradu, organskih snovi in hrupa, saj je iz njih mogoče sklepati, da s temi navedbami oporeka ustreznosti ukrepov, določenih za izpolnitev pogojev iz 17. člena ZVO-1. Tožnica je torej dovolj določno zatrjevala, da bodo emisije v okolje presegale predpisane mejne vrednosti, to pa so pravne koristi, ki jih glede na določbo prvega odstavka 83. člena ZVO-1 lahko varuje v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja. Tožnica je v pritožbi zoper okoljevarstveno dovoljenje sicer nejasno navedla, ali te emisije posegajo na nepremičnine v njeni lasti, vendar je te navedbe dopolnila v pritožbi (in tožbi) zoper izpodbijani sklep, zato je bil upravni organ dolžan preveriti, ali izdano okoljevarstveno dovoljenje posega v njene nepremičnine.

16Sodišče pripominja, da teh navedb ni štelo za (pri)tožbeno novoto, saj je glede na sodbo Sodišča EU v zadevi C-137/14 in upoštevaje cilje Aarhuške konvencije, treba zadevni javnosti v okoljskih zadevah omogočiti širok dostop do pravnega varstva. V skladu z načelom učinkovitosti pa pravna sredstva, katerih namen je varstvo pravic, ki jih posameznikom daje pravo EU, ne smejo praktično onemogočiti ali pretirano otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravi red EU (glej sodbe v zadevah Van Schijndel in van Veen, C-430/93 in C-431/93 in v zadevi Komisija proti Italiji, C-129/00). To pomeni, da v konkretnem primeru ni dopustno s pravili o nedovoljenih novotah omejevati razlogov, ki jih lahko tožnica navaja v utemeljitev pravnega sredstva.

17Ker se prvostopenjski upravni organ, niti pritožbeni organ zaradi napačne uporabe določb materialnega prava do njenih navedb nista opredelila, je posledično ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, zato je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek (2. in 4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), to je v fazo preizkusa pravnega interesa za pritožbo zoper okoljevarstveno dovoljenje. V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski upravni organ upoštevati tudi navedbe, s katerimi je tožnica konkretizirala svoj pravni interes, in tožnico pozvati k predložitvi dokazov za svoje navedbe. Na podlagi teh bo nato moral preveriti, ali iz teh izhajajo okoliščine, ki jih zatrjuje tožnica, torej, da predmetna naprava povzroča obremenitve okolja, ki vplivajo na njene pravne koristi. Če se bo izkazalo, da gre za tak primer, bo v okviru meritorne obravnave tožničine pritožbe treba ugotoviti, ali so ti vplivi tudi nedopustni. To pomeni, da je presoja, ali se z nameravano napravo nedopustno posega v tožničine pravne koristi že predmet (nadaljnjega) meritornega odločanja. Z odločitvijo sodišča sta odpravljeni tudi odločitev o stroških v zvezi s tem postopkom in odločitev pritožbenega organa, zato bo moral upravni organ v ponovljenem postopku ponovno odločati tudi o stroških upravnega postopka.

18Za odločitev sodišča ni bilo potrebno izvajati dokazov, ki niso bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), postavitev izvedenca biološke stroke in zaslišanje prič, kot je predlagala tožnica, pa za odločitev sodišča niso pomembni, zato je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

19Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

20Sodišče je zato tožnici priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v višini 285,00 EUR. Ob povečanju za 22 % DDV tako znaša nagrada za tožbo 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba.

21V primeru, kadar sodišče tožbi ugodi, ima pravico zahtevati povračilo stroškov le tožnik (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Upoštevaje navedeno, prizadeta stranka ni upravičena do povračila stroškov za odgovor na tožbo.