VSRS Sklep X Ips 273/2017

I. Revizija se zavrže.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper izpodbijano odločbo Senata Agencije za zavarovalni nadzor o ugovoru št. 40102-30/2015-24 z dne 15. 4. 2016. Z navedeno odločbo je Senat Agencije za zavarovalni nadzor ugodil ugovoru Zavarovalnice C., d. d., in tožnika zoper odredbo o odpravi kršitev Agencije za zavarovalni nadzor, št. 40102-30/2015-8 z dne 9. 2. 2016, in spremenil 3. točko izreka odredbe (I. točka izreka), zavrnil ugovor I. S. kot stranskega udeleženca zoper navedeno odredbo (II. točka izreka) in zavrnil ugovor tožnika, razen v delu, ki se nanaša na 3. točko izreka odredbe (III. točka izreka). Z zgoraj navedeno odredbo o odpravi kršitev je Agencija za zavarovalni nadzor ugotovila, da tožnik in I. S. ne izpolnjujeta pogojev za opravljanje funkcije člana nadzornega sveta zavarovalnice (I. točka izreka), ker ne izpolnjujeta pogoja iz 1. točke prvega odstavka 67. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1) in naložila upravi Zavarovalnice C., d. d., da v roku 90 dni od prejema odredbe zagotovi sklic Sveta delavcev in predlaga odpoklic članov nadzornega sveta I. S. in B. M. (II. točka izreka) ter da Zavarovalnica C., d. d., Agenciji v roku 90 dni dostavi poročilo o odpravi kršitev in dokazilo o odpoklicu članov nadzornega sveta I. S. in B. M. (III. točka izreka).

2Zoper navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje je tožnik (v nadaljevanju revident) vložil revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijska razloga iz prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Zahteva povračilo stroškov upravnega spora.

K I. točki izreka:

3Revizija ni dovoljena.

4Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1¹ je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Vrhovno sodišče glede na značilnost tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne obrazlaga.²

5Revident uveljavlja dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. Na kakšen način mora biti pomembno pravno vprašanje izpostavljeno in kakšne so zahteve za to, da se upošteva kot izpolnjevanje omenjenega pogoja, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča.³

6Pomembnost pravnega vprašanja je po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino konkretne zadeve. Od rešitve tega vprašanja mora biti odvisna odločitev v konkretni zadevi, hkrati pa mora biti vprašanje pomembno za enotno uporabo prava, njegov razvoj preko sodne prakse ali za zagotovitev pravne varnosti. V revizijskem postopku pred Vrhovnim sodiščem je namreč poudarjen objektivni pomen tega izrednega pravnega sredstva in s tem vloga Vrhovnega sodišča pri razvoju prava, usmerjanju sodne prakse in zagotavljanju njene enotnosti.⁴

7V reviziji kot pomembna pravna vprašanja revident navaja naslednja vprašanja:

◦ Ali je v skladu s pravico do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave, pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave ravnanje Upravnega sodišča, ki se po vsebini ne opredeli do tožbenih ugovorov, s katerimi je tožnik izpodbijal pravilnost dejanskih ugotovitev in dokazne ocene regulatorja, konkretno oceno tožene stranke o tožnikovem (ne)izpolnjevanju pogojev iz 67. člena ZZavar-1, saj je Upravno sodišče v skladu s stališči sodne prakse, primeroma tistimi, ki jih je sprejelo v sodbi opr. št. I U 719/2016, šteje, da je presoja, ali tožnik izpolnjuje zakonsko predpisane pogoje, določene za člana nadzornega sveta zavarovalnice, povezana s pravili stroke, zaradi česar sodišče v upravnem sporu naj ne bi bilo dolžno opraviti vsebinske presoje izpolnjevanja kriterijev sposobnosti in primernosti posameznega kandidata?

◦ Ali je stališče sodne prakse, po katerem je sodni nadzor nad pravilnostjo razlage sektorskega regulatorja zadržan (sodbi Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 459/2012 z dne 30. 5. 2013, I G 7/2012 z dne 18. 2. 2015 in sodba Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 1880/2013 z dne 20. 1. 2015), mogoče razlagati na način, da se sodišču do tožbenih ugovorov, s katerimi tožnik izpodbija pravilnost dejanskih ugotovitev in dokazne ocene regulatorja, konkretno oceno o tožnikovem (ne)izpolnjevanju pogojev iz 67. člena ZZavar-1, sploh ni treba opredeliti in izpodbijanih odločitev tožene stranke z vidika tožbenih razlogov po tretji točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1 sploh ni potrebno preizkusiti?

◦ V kolikor je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen, ali takšno ravnanje sodišča predstavlja sorazmeren in s tem ustaven poseg v tožnikove pravice iz 22., 23 in 25. člena Ustave RS, upoštevaje dejstvo, da po ustaljeni sodni praksi pravica do sodnega varstva pomeni tudi zagotovitev učinkovite in celovite vsebinske sodne kontrole, pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave pa nalaga sodišču, da se konkretno in z zadostno jasnostjo opredeli do relevantnih navedb in ugovorov strank?

◦ Ali je pogoj iz 1. točke prvega odstavka 67. člena ZZavar-1 potrebno razlagati s pomočjo izhodišč, ki izhajajo iz izvedbenih predpisov Evropske komisije in Evropskega organa za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA), konkretno Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/35 z dne 10. 10. 2014 o dopolnitvi Direktive 2009/138/ES Evropskega parlamenta in Sveta o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (Solventnost II) in priporočil ter smernic Evropskega organa za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA), ki je na podlagi 16. člena Uredbe (EU) 1094/2010 z dne 24. novembra 2010 glede Direktive Solventnost II izdal smernice za nacionalne pristojne organe, predvsem smernice št. 11, 12 in 13?

◦ Ali je sodišče, upoštevaje načela, ki jih je Ustavno sodišče v zvezi z dolžnostjo opredelitve sodišč do vprašanj uporabe prava Evropske unije sprejelo v odločbi št. Up-384/15 z dne 18. 7. 2016, dolžno opredeliti do navedb stranke o tem, da je tožena stranka pogoj iz 1. točke prvega odstavka 67. člena ZZavar-1 razlagala materialno pravo napačno, v nasprotju z izhodišči, ki izhajajo iz izvedbenih predpisov Evropske komisije in nadzornega organa EIOPA?

◦ Ali je pravilna materialno pravna razlaga Upravnega sodišča, po kateri je izpolnjenost pogoja za opravljanje funkcije člana nadzornega sveta zavarovalnice iz 1. točke prvega odstavka 67. člena ZZavar-1 mogoče izkazovati le z izpolnjenostjo domneve in drugega odstavka 67. člena ZZavar-1, po kateri se šteje, če se ne dokaže drugače, da je pogoj iz 1. točke prvega odstavka tega člena izpolnjen, če ima oseba najmanj petletne izkušnje vodenja ali nadzora nad vodenjem poslov družbe primerljive velikosti in dejavnosti kot zavarovalnica oziroma drugih primerljivih poslov?

8Revident v vprašanjih št. 1, 2, 3 in 5 obravnava kršitve določb postopka, ki naj bi jih storilo sodišče prve stopnje v obravnavanem postopku. Sodišče prve stopnje se po vsebini naj ne bi opredelilo do zaključkov tožene stranke o tem, ali revident izpolnjuje pogoje iz 29.a člena ZZavar oziroma 67. člena ZZavar-1. Revident navaja še, da je sodišče prve stopnje zavzelo stališče, da se ne bo spuščalo v vsebinsko presojo izpolnjevanja kriterijev sposobnosti in izpodbijanih odločb ter ni preizkusilo z vidika vseh v tožbi uveljavljenjih razlogov.

9Opisana pravna vprašanja ne morejo zadostiti kriterijem za pomembno pravno vprašanje na katerega Vrhovno sodišče v svoji upravnosodni praksi še ni odgovorilo, saj ne presegajo okoliščin obravnavanega primera. Posledično niso pomembna za razvoj sodne prakse, enotno uporabo prava ali za pravno predvidljivost. Poleg tega je Vrhovno sodišče že večkrat presodilo, da mora biti iz obrazložitve sodbe jasno razvidno, da je sodišče pri svojem odločanju upoštevalo vse bistvene navedbe strank in se do njih opredelilo, kar vse je sestavni del pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 22. člena Ustave.⁵

10Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča⁶ tudi izhaja, da ima v primerih, ko gre za pravila stroke, sektorski regulator, ki je odgovoren za pravno konsistentno in učinkovito delovanje posameznega področja, v dvomu odločilnejšo vlogo pri njihovi razlagi. Sodni nadzor nad tem, katera od več eventuelno možnih razlag je pravilna, pa je zadržan in pride v poštev le v omejenem obsegu in šele tedaj, če nasprotna stran vzbudi upravičen dvom v pravilnost uporabljenih pravil. Tega dvoma pa revidentu v obravnavani zadevi po presoji sodišča prve stopnje ni uspelo izkazati.

11V sodni praksi Vrhovnega sodišča je že podan tudi odgovor na četrto vprašanje.⁷ Ob upoštevanju načela primarnosti in doktrine lojalne razlage je treba določbe nacionalne zakonodaje (ZZavar-1) razlagati v duhu prava EU (Direktive 2009/138/ES).

12Šesto postavljeno vprašanje pa se po presoji Vrhovnega sodišča nanaša na specifično pravno problematiko, ki je v obravnavanem primeru relevantna zgolj zaradi ugotovljenih dejanskih okoliščin in zato vprašanje ni pomembno za razvoj sodne prakse, enotno uporabo prava ali za pravno predvidljivost.

13Revident uveljavlja dovoljenost revizije tudi zaradi zelo hudih posledic, ki naj bi jih zanj imela izpodbijana odločitev (3. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1). Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča⁸ mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati. Revident pa s svojim nekonkretiziranimi in neizkazanimi navedbami (da je v zavarovalnici dolga leta opravljal visoko specializirana strokovna dela na različnih vodstvenih funkcijah ter obenem opravljal tudi funkciji predsednika SZZS in predsednika Sveta delavcev Zavarovalnice C., d. d., kar že samo po sebi predstavlja izredno hud poseg v njegove pravice in pravne interese) izpolnjevanja pogoja za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 v obravnavani zadevi ni izkazal.

14Prav tako tega pogoja ni izkazal z navedbami o posegu v pravico delavcev do sodelovanja pri upravljanju v gospodarskih organizacijah, saj se te navedbe niti ne nanašajo direktno na revidenta.

15Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

K II. točki izreka:

16Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

¹ Z novelo ZPP-E (Uradni list RS, št. 10/2017) je bil črtan 83. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker pa je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do sedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dosedanjih določbah ZUS-1.
² Razlogi za to so pojasnjeni v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015.
³ Primerjaj s sklepi VSRS: X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 423/2012 z dne 29. 11. 2012, X Ips 302/2013 z dne 13. 2. 2014, X Ips 360/2013 z dne 9. 7. 2015 in X Ips 86/2015 z dne 4. 11. 2015.
⁴ Enako tudi odločba Ustavnega sodišča RS Up-1782/08, U-I-166/08 z dne 18. 6. 2009, 14. točka obrazložitve.
⁵ Prim. npr. sodbe VSRS v zadevah X Ips 274/2015, X Ips 347/2015 in X Ips 387/2015 in tudi odločbo Ustavnega sodišča Up-147/09 z dne 23. 9. 2010.
⁶ Prim. npr. sodbe VSRS v zadevah I G 7/2012, G 12/2011 in X Ips 459/2012.
⁷ Prim. npr. sodbe VSRS v zadevah X Ips 13/2013, I Up 43/2016 in I Up 21/2016.
⁸ Prim. npr. sklepe VSRS v zadevah X Ips 212/2008, X Ips 85/2009 in X Ips 148/2010.