UPRS Sodba II U 483/2016-18

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju Ministrstvo) zavrglo predlog tožnika za izrek ničnosti odločbe Skupne občinske uprave občin v Spodnjem Podravju (v nadaljevanju Skupna občinska uprava) št. 430-17/2012 z dne 15. 4. 2016 (točka 1 izreka), zavrglo pa je tudi njegovo zahtevo za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici (točka 2 izreka). Predlog za povrnitev stroškov postopka je Ministrstvo zavrnilo (točka 3 izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da tožnik ni bil stranka upravnega postopka, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, s katero je Skupna občinska uprava koncesijo za izvajanje obveznih lokalnih javnih služb zbiranja in prevoza komunalnih odpadkov, obdelave mešanih komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov ali odstranjevanja komunalnih odpadkov na območju Občine Gorišnica, Občine Hajdina, Občine Juršinci in Občine Markovci podelila A.A. d.d.

3Tožnik je v vloženih pravnih sredstvih zatrjeval, da odločitev Skupne občinske uprave o podelitvi koncesije neposredno posega v njegove pravice in pravne koristi, saj je navedeno gospodarsko javno službo v omenjenih občinah opravljal vse od leta 1991 dalje, za opravljanje te službe pa je zainteresiran tudi v bodoče. Skupaj s še dvema članoma konzorcija je zato oddal ponudbo na Javni razpis za opravljanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki na območju občin Spodnjega Podravja. Konzorcij je bil z odločbo Skupne občinske uprave št. 430-17/2012 z dne 18. 11. 2015 izbran kot najugodnejši ponudnik. Zoper navedeno odločbo pa se je pritožil neizbrani ponudnik. Pritožbi so župani občin ugodili in odpravili prvostopno odločbo ter zavrnili ponudbe vseh ponudnikov, ki so se prijavili na javni razpis. Zoper drugostopno odločbo je nato tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, o kateri pa Upravno sodišče RS še ni odločilo. Če bi sodišče tožbi ugodilo in odpravilo odločbe županov, bi tožnik ohranil možnost pridobiti koncesijo v postopku, v katerem je že bil izbran za najugodnejšega ponudnika. Izpodbijana odločba, ki omenjeno koncesijo podeljuje drugemu ponudniku, zato po mnenju tožnika neposredno posega v njegov pravni položaj, saj mu onemogoča uresničitev njegovih pravic v primeru, če bi v upravnem sporu uspel. Tožnik je zato Ministrstvu predlagal, da izpodbijano odločbo izreče za nično oziroma podrejeno, da jo po nadzorstveni pravici odpravi oziroma razveljavi.

4Osebe, ki so upravičene predlagati ugotovitev ničnosti odločbe in odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, določa Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v 275. in 280. členu.

5Pri odločanju o predlogu za izrek ničnosti odločbe pa je po mnenju Ministrstva treba upoštevati tudi stališče Ustavnega sodišča RS v odločbi opr. št. Up-666/10 in opr. št. Up-1153/10 z dne 12. 5. 2011, po katerem so vse osebe, na katerih pravice ali pravne koristi vpliva nična odločba, v enakem pravnem položaju, in sicer ne glede na to, ali so te osebe imele formalni status stranke v postopku izdaje izpodbijane odločbe ali ne. Ker se odločba izreče za nično v novem postopku izrednega pravnega sredstva, ki je ločen od postopka izdaje izpodbijane upravne odločbe, se mora tudi aktivna legitimacija stranke po stališču Ustavnega sodišča RS presojati ob vložitvi predloga za izrek ničnosti, ne glede na morebitno priznanje tega statusa v že končanem prejšnjem postopku.

6V obravnavani zadevi pa tožnik po ugotovitvi Ministrstva v času vložitve predloga za izrek ničnosti ni izkazal pravne koristi, to je neposredne, na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi v smislu 43. člena ZUP. Neposrednost pomeni, da je korist sedanja, obstoječa in ne morebitna, bodoča. Tožnik se v predlogu za izrek ničnosti sklicuje na hipotetično situacijo, ki bi nastala, če bi Upravno sodišče RS ugodilo njegovi tožbi in odpravilo odločbe županov občin št. 430-17/2012 z dne 17. 2. 2016. Zatrjevana pravna korist zato po mnenju Ministrstva v času vložitve predloga za izrek ničnosti odločbe ne izpolnjuje kriterijev po 43. členu ZUP.

7Odločbe Ustavnega sodišča RS z dne 12. 5. 2011 pa po mnenju Ministrstva ni mogoče upoštevati pri odločanju o vloženi zahtevi za odpravo ali razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, saj se omenjena odločba ukvarja s vprašanjem obstoja aktivne legitimacije le pri uveljavljanju ničnosti, kar je potrdilo tudi Upravno sodišče RS v zadevi opr. št. I U 1433/2014 z dne 24. 3. 2015. Tožnik, ki v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bil stranka in tudi ni imel položaja stranskega udeleženca, zato ni upravičen zahtevati odprave ali razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici.

8Predlog tožnika za izrek ničnosti odločbe in zahtevo za njeno odpravo oziroma razveljavitev po nadzorstveni pravici je zato Ministrstvo zaradi neizkazane aktivne legitimacije zavrglo (129. člen ZUP).

9Zoper sklep o zavrženju je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri meni, da je izkazal pravni interes za vložitev obeh izrednih pravnih sredstev. V upravnem sporu, ki je v teku pred Upravnim sodiščem RS po njegovem mnenju ne gre za zgolj hipotetično, bodočo situacijo, kot meni to napačno Ministrstvo, pač pa za konkretno in dejansko situacijo, ki je nastala zato, ker so koncedenti v postopku podelitve koncesije z nezakonitimi postopanjem - še preden so pravnomočno zaključili postopek izbire izvajalca gospodarske javne službe - začeli drug (nezakonit) postopek podelitve koncesije.

10Nepravilna je po njegovem mnenju tudi odločitev o zavrženju zahteve za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, saj bi moralo tudi pri odločanju o tem pravnem sredstvu Ministrstvo upoštevati odločbo Ustavnega sodišča RS z dne 12. 5. 2011 in presoditi, ali izpodbijana odločba posega v tožnikove pravice in pravne interese.

11Tožnik zato sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi in odloči, da se predlogu za ugotovitev ničnosti oziroma zahtevi za odpravo in razveljavitev odločbe Skupne občinske uprave št. 430-17/2012 z dne 15. 4. 2016 ugodi. Podrejeno pa predlaga, da se zadeva po odpravi izpodbijanega sklepa vrne organu v ponovno odločanje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

12V odgovoru na tožbo toženka vztraja pri izpodbijani odločitvi ter pojasnjuje, da je Ministrstvo tudi po uradni dolžnosti preverilo, ali so podani razlogi za izrek ničnosti odločbe oziroma za njeno odpravo in razveljavitev po nadzorstveni pravici in ugotovilo, da ti razlogi niso podani, o čemer je bil tožnik tudi obveščen z dopisom z dne 24. 1. 2017.

13Izpodbijani odločitvi v odgovorih na tožbo pritrjujeta tudi Skupna občinska uprava občin Spodnjega Podravja ter A.A. d.d.

K točki I izreka:

14Tožba ni utemeljena.

15Predmet izpodbijanja v tem upravnem sporu je sklep, s katerim je Ministrstvo kot organ, pristojen za nadzor nad zakonitostjo posamičnih aktov občin (prvi odstavek 88a. člena Zakona o lokalni samoupravi v zvezi z drugim odstavkom 276. člena in tretjim odstavkom 280. člena ZUP), zaradi neobstoja aktivne legitimacije zavrglo predlog tožnika za ugotovitev ničnosti odločbe Skupne občinske uprave št. 430-17/2012 z dne 15. 4. 2016, iz istega razloga pa je zavrglo tudi zahtevo tožnika za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. Z omenjeno odločbo je Skupna občinska uprava koncesijo za izvajanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki na območju Občine Gorišnica, Občine Hajdina, Občine Juršinci in Občine Markovci za obdobje 5 let - neposredno, torej brez javnega razpisa - podelila A.A. d.d., ki je v celoti v javni lasti občin.

16Tožnik, ki v postopku neposredne podelitve koncesije ni bil udeležen kot stranka oziroma stranski udeleženec in mu zato odločba tudi ni bila vročena, je zoper odločitev o izbiri koncesionarja - potem, ko je odločbo prejel na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja - vložil predlog za izrek ničnosti odločbe ter zahtevo za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici.

17Predlog za ugotovitev ničnosti je Ministrstvo tudi po presoji sodišča pravilno zavrglo, ker je ugotovilo, da tožnik v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bil stranka v postopku, ki lahko poleg državnega tožilca in državnega pravobranilca (sedaj državnega odvetnika) po prvem odstavku 280. člena ZUP predlaga, da se odločba izreče za nično. Tožnik pa ob vložitvi predloga tudi ni izkazal okoliščin, ki bi utemeljevale njegovo aktivno legitimacijo (odločba Ustavnega sodišča RS opr. št. Up-666/10 in opr. št. Up-1153/10 z dne 12. 5. 2011). Pravico do vložitve predloga za izrek ničnosti odločbe ima poleg stranke (42. člen ZUP) tudi stranski udeleženec, torej oseba, ki zatrjuje in tudi dokazuje, če je to treba, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (prvi odstavek 43. člena ZUP). Pravna korist pa predstavlja neposredno, na zakon ali drug predpis oprto osebno korist (drugi odstavek 43. člena ZUP).

18Po uveljavljeni sodni praksi mora obstajati določeno pravno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje pa vzpostavlja pravni predpis, iz katerega je razvidno, kdo ima kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Osebi, ki želi vstopiti v (tuj) upravni postopek, je torej mogoče priznati položaj stranskega udeleženca, če ji ta status izrecno priznava kateri od materialnih predpisov, ali v primeru, če iz vsebine takšnega predpisa izhaja, da je v postopku potrebna njena udeležba, da se prepreči morebitni poseg v njen pravno varovani položaj. Katere pravno varovane koristi želi v postopku varovati, mora oseba, ki želi vstopiti v postopek, zatrjevati sama (sodba Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1099/2013 z dne 12. 12. 2013).

19V predlogu (enako pa tudi v tožbi) tožnik svoj pravni interes za udeležbo v postopku neposredne podelitve koncesije utemeljuje s sklicevanjem na tožbo, ki jo je vložil zoper odločbo županov petih občin št. 430-17/2012 z dne 17. 2. 2016, ki so odločbo Skupne občinske uprave št. 430-17/2012 z dne 18. 11. 2015, s katero je bila koncesija za opravljanje gospodarskih javnih služb podeljena tožniku ter njegovima partnerjema, v pritožbenem postopku odpravili ter odločili, da se za izvajanje gospodarskih javnih služb ne izbere nobenega od ponudnikov na javnem razpisu.

20Tožnik torej meni, da izkazuje pravni interes za udeležbo v postopku neposredne podelitve koncesije zato, ker odločitev županov o zavrnitvi ponudb vseh ponudnikov, ki so kandidirali na javnem razpisu, še ni pravnomočna in ker torej, kot smiselno navaja, obstaja možnost, da sodišče tožbi ugodi in odločbo županov odpravi. S tem bi namreč lahko ostala v veljavi odločba Skupne občinske uprave, ki koncesijo podeljuje tožniku.

21Interes, na katerega se sklicuje tožnik v postopku, pa tudi po presoji sodišča nima podlage v materialnopravnih predpisih.

22Tožnik namreč zgolj na podlagi vložene tožbe v upravnem sporu in s sklicevanjem na morebiten uspeh te tožbe, ne more izkazati obstoja neposrednega in v materialnem pravu utemeljenega pravnega interesa za vložitev predloga za ugotovitev ničnosti kasneje izdane odločbe o izbiri drugega izvajalca javne službe.

23Kot še ugotavlja sodišče, pa je bilo o navedeni tožbi tožnika dne 12. 1. 2018 tudi že pravnomočno odločeno s sodbo opr. št. II U 106/2016, s katero je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo in s tem potrdilo zakonitost odločbe št. 430-17/2012 z dne 17. 2. 2016 o zavrnitvi vseh ponudb in zaključku postopka podelitve koncesije na podlagi javnega razpisa. Odločba Skupne občinske uprave št. 430-17/2012 z dne 18. 11. 2015, s katero je bil tožnik (skupaj z ostalima članoma konzorcija) izbran za koncesionarja gospodarskih javnih služb, je bila s tem pravnomočno odpravljena.

24V omenjeni sodbi je sodišče tudi pojasnilo, da ima javni partner pri izbiri oblike, v kateri se bo izvajala gospodarska javna služba in pri izbiri načina njenega opravljanja po Zakonu o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS) polje široke presoje (6. in 7. člen ZGJS), ki javnemu partnerju omogoča, da se lahko v katerikoli fazi postopka odloči, da koncesije nobenemu od ponudnikov na javnem razpisu ne bo podelil. Če so izpolnjeni za to predpisani pogoji (te določa tako sodna praksa Sodišča Evropske unije kot tudi zakonodaja Evropske unije), pa se lahko tudi odloči, da bo koncesijo podelil osebi javnega prava neposredno, brez javnega razpisa (t.i. in-house javna koncesija).

25Z izpodbijanim sklepom je bil torej predlog tožnika za ugotovitev ničnosti odločbe zaradi odsotnosti aktivne legitimacije tožnika pravilno zavržen.

26Pravilna pa je tudi odločitev Ministrstva o zavrženju zahteve tožnika za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici iz razloga, ker tožnik v postopku izdaje odločbe ni nastopal kot stranka, ki lahko poleg državnega tožilca, državnega pravobranilca (sedaj državnega odvetništva) in inšpektorja edina predlaga odpravo ali razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici (prvi odstavek 275. člena ZUP). Kot je to Upravno sodišče RS dne 24. 3. 2015 pojasnilo že v zadevi opr. št. I U 1433/2014, pri ugotavljanju obstoja aktivne legitimacije za vložitev predloga za odpravo ali razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici ni mogoče upoštevati odločbe Ustavnega sodišča RS opr. št. Up-666/10 in opr. št. Up-1153/10 z dne 12. 5. 2011, torej presojati, ali odločba posega v pravice ali pravne koristi vlagatelja zahteve. Omenjana odločitev Ustavnega sodišča RS se namreč nanaša zgolj na ugotavljanje aktivne legitimacije v primeru uveljavljanja katerega od ničnostnih razlogov po 279. členu ZUP, ki predstavljajo najtežje kršitve pravil materialnega in procesnega prava, ki imajo lahko vpliv tudi na pravni položaj tretjih oseb, ki v postopku izdaje izpodbijane odločbe niso bile udeležene. Zato stališča Ustavnega sodišča RS o aktivni legitimaciji v primeru predloga za ugotovitev ničnosti ni mogoče uporabiti tudi v primeru drugih izrednih pravnih sredstev.

27Ker je torej izpodbijani akt pravilen in na zakonu utemeljen, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

K točki II izreka:

28Odločitev o zavrnitvi zahtevka tožnika za povrnitev stroškov postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.