SEU odločba

Izpodbijana odločitev, dejanske in pravne okoliščine zadeve v postopku v glavni stvari

1Vrhovno sodišče Republike Slovenije, kot zadnja redna sodna instanca, zoper odločitve katerega ni več pravnega sredstva v sodnem postopku, odloča o pritožbi v upravnem sporu zoper sodbo Upravnega sodišča (sodišča prve stopnje), v katerem želi tožeča stranka (v nadaljevanju tožnik) doseči priznanje statusa begunca v sporu polne jurisdikcije v zvezi z odločbo Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-464/2015/46 (1312-12) z dne 21. 2. 2017, s katero ji je bil priznan status subsidiarne zaščite do 31. 12. 2019.

2V postopku je tožnik (ki trdi, da je rojen 31. 12. 2001) navajal, da je (skupaj z bratrancem) iz Irana, kjer je živel s starši, ilegalno prešel mejo s Turčijo, delno peš in delno s tovornjakom prispel do Istanbula. Po približno tednu dni se je s čolnom odpravil v Grčijo, kjer je 10 dni bival v nekem kampu, potem pa peš, z avtobusom in vlakom potoval preko Srbije in Hrvaške v Slovenijo. Mejo je prestopil z vlakom 9. 12. 2015. Za mednarodno zaščito je zaprosil 11. 12. 2015 po nastanitvi v Centru. V zvezi z razlogi za prošnjo je navedel, da je s starši, ko je bil star približno eno leto, zapustil Afganistan. Starši so zbežali iz strahu pred Talibani v Iran, kjer pa kot državljan Afganistana ne more dobiti dokumentov, ne more se šolati, če bi ga ujela policija, bi ga deportirali nazaj v Afganistan, kjer bi ga kot Hazarja ogrožali Talibani, zato mu je oče predlagal, da gre v Evropo (v Avstrijo).

3Odločba tožene stranke temelji na merilih 20. člena Zakona o mednarodni zaščiti¹ (v nadaljevanju ZMZ-1) za priznanje mednarodne zaščite. Po teh merilih se status begunca prizna državljanu tretje države, ki se zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem iz razloga pripadnosti določeni rasi ali etnični skupini, določeni veroizpovedi, narodni pripadnosti, pripadnosti posebni družbeni skupini ali političnemu prepričanju, nahaja zunaj države, katere državljan je, in ne more ali zaradi takega strahu noče uživati varstva te države, ali osebi brez državljanstva, ki se nahaja zunaj države, kjer je imela običajno prebivališče, in se zaradi utemeljenega strahu ne more ali noče vrniti v to državo, če ne obstajajo izključitveni razlogi iz prvega odstavka 31. člena tega zakona (prvi odstavek 20. člena ZMZ-1). Status subsidiarne zaščite pa se prizna državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva, ki ne izpolnjuje pogojev za status begunca, če obstaja utemeljen razlog, da bi bil ob vrnitvi v izvorno državo ali državo zadnjega običajnega bivališča, če gre za osebo brez državljanstva, soočen z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo, kot jo določa 28. člen tega zakona, in če ne obstajajo izključitveni razlogi iz drugega odstavka 31. člena tega zakona (drugi odstavek 20. člena ZMZ-1).

4Tožena stranka je ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za priznanje statusa begunca. Priznanje subsidiarne zaščite do dopolnitve polnoletnosti pa temelji na oceni o obstoju utemeljenega tveganja, da bi bil tožnik v primeru vrnitve v Afganistan prepuščen samemu sebi, brez podpore družine. Ta je po presoji tožene stranke zelo pomemben mehanizem zaščite, na katerega tožnik ne more računati, razmere v zvezi z varstvom otrok na državni ravni pa ne dosegajo minimalnih standardov. Tako bi ravno zaradi mladoletnosti bil zlahka tarča fizičnega nasilja, trgovine z ljudmi, spolnih zlorab ali dela v nehumanih in nevarnih razmerah in podobno, torej soočen z nevarnostjo resne škode v smislu nečloveškega ali poniževalnega ravnanja. Sodišče prve stopnje je pritrdilo presoji tožene stranke, da tožnik ni upravičen do statusa begunca.

Relevantna pravna podlaga

5Iz drugega odstavka 10. člena Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev, v nadaljevanju Procesna direktiva II) je razvidno, da pri obravnavanju prošenj za mednarodno zaščito organ za presojo najprej presodi, ali prosilci izpolnjujejo pogoje za status begunca, in če jih ne, presodi, ali so upravičeni do subsidiarne zaščite.

6Subsidiarna zaščita je poleg statusa begunca ena izmed oblik mednarodne zaščite. Pravo Evropske unije (v nadaljevanju EU) omogoča, da država članica s svojimi predpisi za oba statusa določi iste pravice in koristi. To izhaja tudi iz drugega pododstavka 46. člena Procesne direktive II, skladno s katerim sme država članica, kadar status subsidiarne zaščite omogoča iste pravice in koristi kot status begunca po pravu Unije in nacionalnem pravu, šteti, da je pritožba zoper odločbo o neutemeljenosti prošnje v zvezi s statusom begunca nedopustna zaradi nezadostnega interesa prosilca za nadaljevanje postopka.

7Po ZMZ-1 se o pogojih za priznanje mednarodne zaščite odloča v enotnem postopku, pri čemer pristojni organ najprej presoja pogoje za priznanje statusa begunca in šele, če ti niso izpolnjeni, pogoje za priznanje statusa subsidiarne zaščite (drugi odstavek 41. člena ZMZ-1). Status subsidiarne zaščite in status begunca sta dve obliki ene pravice do mednarodne zaščite.²

8Skladno s prvim odstavkom 90. člena ZMZ-1 ima oseba, ki ji je priznana mednarodna zaščita (status begunca ali subsidiarna zaščita), pravico do (1) pridobitve informacij o statusu, pravicah in dolžnostih oseb z mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji, (2) prebivanja v Republiki Sloveniji, (3) denarnega nadomestila za zasebno nastanitev, (4) zdravstvenega varstva, (5) socialnega varstva, (6) izobraževanja, (7) zaposlitve in dela in (8) pomoči pri vključevanju v okolje. Pravice so torej v zakonu določene enako, ne glede na obliko mednarodne zaščite.

9Osebi, ki ji je v Republiki Sloveniji priznan status begunca, odločba o priznanju statusa z dnem vročitve velja tudi kot dovoljenje za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 92. člena ZMZ-1). Osebi, ki ji je v Republiki Sloveniji priznana subsidiarna zaščita, pa odločba o priznanju ali podaljšanju statusa z dnem vročitve velja kot dovoljenje za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji dokler traja ta zaščita (drugi odstavek 92. člena ZMZ-1).

10Beguncu preneha status, če (1) prostovoljno sprejme zaščito države, katere državljan je, (2) državljanstvo po njegovi izgubi prostovoljno ponovno pridobi, (3) pridobi novo državljanstvo in uživa zaščito države, ki mu ga je podelila, (4) se prostovoljno ponovno nastani v državi, ki jo je zapustil in v katero se ni vračal zaradi strahu pred preganjanjem, (5) prenehajo okoliščine, zaradi katerih mu je bil priznan status begunca in ne more več zavračati zaščite države, katere državljan je, (6) se kot oseba brez državljanstva zaradi prenehanja okoliščin, zaradi katerih mu je bil priznan status begunca, lahko vrne v prejšnjo državo običajnega prebivališča (prvi odstavek 67. člena ZMZ-1). Osebi, ki ji je priznana subsidiarna zaščita, pa preneha status, kadar okoliščine, zaradi katerih ji je bila priznana subsidiarna zaščita, prenehajo ali se spremenijo do te mere, da taka zaščita ni več potrebna (drugi odstavek 67. člena ZMZ-1). Ministrstvo osebi s priznano subsidiarno zaščito 60 dni pred potekom statusa pošlje pisno obvestilo o pogojih za podaljšanje subsidiarne zaščite, posledicah, če podaljšanja ne uveljavlja, in možnosti vložitve zahtevka za uvedbo ponovnega postopka (prvi stavek prvega odstavka 66. člena ZMZ-1).

Vprašanje razlage 46. člena Procesne direktive II

11Tožniku je bila priznana subsidiarna zaščita do 31. 12. 2019, ko bo postal polnoleten. Tožena stranka je namreč ugotovila, da bi bil tožnik ravno zaradi svoje mladoletnosti v primeru vrnitve v Afganistan soočen z resno škodo v smislu nečloveškega ali poniževalnega ravnanja.

12Iz istih razlogov tožnik uveljavlja status begunca. Trdi namreč, da zaradi svoje mladoletnosti pripada posebni družbeni skupini, ki jo predstavljajo otroci brez staršev v Afganistanu. Ob vložitvi tožbe je bil star 15 let, v Afganistanu, kjer je živel le do prvega leta svoje starosti, nima širše ali ožje družine. V Sloveniji je brez spremstva. Želi se vključiti v okolje, se naučiti slovenskega jezika in končati šolo. To pa lahko stori le, če mu bo priznan status begunca, ki mu bo nudil zadostno mero varnosti, in ne subsidiarna zaščita, ki bo trajala le do polnoletnosti. Navaja, da je že iz Smernic UNHCR za mednarodno zaščito št. 8: Prošnje za azil otrok na podlagi člena 1(A)2 in 1(F) Konvencije o status beguncev in Protokola 1967 z dne 22. 12. 2009, razvidno, da so številne otroške skupine lahko podlaga za priznanje statusa begunca.

13Vrhovno sodišče je seznanjeno s stališčem SEU iz sodbe v zadevi C-277/11, iz katere je razvidno, da je narava pravic, povezanih statusom begunca in subsidiarno zaščito, različna (92. točka). Vendar pa SEU ni vsebinsko presojalo pravic, povezanih z obema statusoma, ampak je različno naravo pravic navedlo le v kontekstu pravice do izjave prosilca v sistemu priznanja mednarodne zaščite, za katerega je značilen obstoj dveh ločenih postopkov (v konkretnem primeru na Irskem), ki si sledita, in sicer postopka za obravnavanje prošnje za priznanje statusa begunca in postopka za obravnavanje prošnje za priznanje subsidiarne zaščite.

14Zato se ob upoštevanju izenačenosti pravic³ obeh oblik mednarodne zaščite Vrhovnemu sodišču zastavlja vprašanje, ali ima prosilec, ko se o pogojih za priznanje mednarodne zaščite skladno z 10. členom Procesne Direktive II odloča v enotnem postopku, pravni interes za izpodbijanje odločbe o priznanju subsidiarne zaščite, ker meni, da bi mu moral biti iz istih razlogov priznan status begunca. Z vidika nacionalnega prava gre za vprašanje pravnega interesa, saj mora tožnik ves čas postopka izkazovati, da bi ugoditev njegovi tožbi pomenila zanj določeno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči. Z vidika prava EU pa je relevantna določba drugega pododstavka 46. člena Procesne direktive II, skladno s katero sme država članica, kadar status subsidiarne zaščite omogoča iste pravice in koristi kot status begunca po pravu Unije in nacionalnem pravu, šteti, da je pritožba zoper odločbo o neutemeljenosti prošnje v zvezi s statusom begunca nedopustna zaradi nezadostnega interesa prosilca za nadaljevanje postopka.

15V zvezi z uporabo določbe drugega pododstavka 46. člena Procesne direktive II se zastavlja tudi nadaljnje vprašanje, ali je treba glede na tožnikov individualni položaj presojati, ali bi mu s priznanjem statusa begunca šlo več pravic,⁴ kot jih dobi s priznano subsidiarno zaščito, ali pa za priznanje pravnega interesa zadostuje že sama zakonska ureditev, po kateri se razlikujejo nadaljnja upravičenja, ki temeljijo na pravicah obeh oblik mednarodne zaščite, ne glede na to ali se ta različna nadaljnja upravičenja na konkretnega prosilca tudi nanašajo (npr. volilna pravica, ki jo imajo polnoletni, tožnik pa je mladoleten, ali pa npr. združevanje z družino, česar pa tožnik niti ne uveljavlja).

16Status begunca namreč drugače kot subsidiarna zaščita omogoča pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje, na to pa se navezujejo nekatera upravičenja. Pri stalnem prebivališču tako ne gre le za dejansko vprašanje kraja, kjer se občan naseli z namenom, da v njem stalno živi, temveč tudi za pravni status, ki se pridobi s prijavo stalnega prebivališča. Nanj pa se vežejo določene pravice, na primer volilna pravica na lokalnih volitvah⁵ in ureditev v zvezi z veljavnostjo potnega lista.^6,7 Z rezidentskim statusom je povezana tudi pravica do združitve družine z družinskimi člani skladno z Zakonom o tujcih (ZTuj-2), ki pa v obravnavanem primeru glede na dejansko tožbeno podlago (tožnik tega ni uveljavljal) ne pride v poštev.⁸

17Z dnem vročitve odločbe o priznanju subsidiarne zaščite je tožnik pridobil dovoljenje za začasno bivanje (do 31. 12. 2019). Take časovne omejitve glede na citirani prvi odstavek 92. člena ZMZ-1 res ni v dovoljenju za bivanje osebe, ki ji je priznan status begunca. Vendar pa Vrhovno sodišče meni, da tudi dovoljenje za bivanje osebi, ki ji je priznan status begunca, ne more biti časovno neomejeno, saj tudi status begunca lahko preneha, torej dovoljenje velja, dokler velja status begunca. Obe obliki mednarodne zaščite namreč trajata tako dolgo, kot je to potrebno in se v tem pogledu ne razlikujeta. Trajanje obeh statusov je namreč odvisno od potrebe po zaščiti. Zgolj način časovne opredelitve trajanja ene in druge oblike zaščite sam po sebi še ne pomeni, da zaščita po obeh oblikah ne traja enako dolgo (subsidiarna zaščita se podaljšuje, dokler obstajajo razlogi zanjo, status begunca pa se odvzame, ko prenehajo razlogi zanj).

18Glede na navedeno se v zvezi s presojo tožnikovega pravnega interesa po drugem pododstavku 46. člena Procesne direktive II zastavlja tudi vprašanje, ali je v smislu te določbe zakonska ureditev, skladno s katero je beguncu priznan status za nedoločen čas, preneha pa, če prenehajo okoliščine, zaradi katerih mu je bil priznan, izenačena z zakonsko ureditvijo, skladno s katero se prizna subsidiarna zaščita za določeno obdobje in se podaljša, če za to obstajajo razlogi. Navedeno je povezano tudi z vprašanjem, ali je treba navedeno presojati na abstraktni ali na konkretni ravni. Negativni odgovor na abstraktni ravni bi tako pomenil, da je navedeno določbo direktive treba razumeti tako, da ima oseba, ki ji je priznana subsidiarna zaščita, že zaradi vselej različnega predpisanega časovnega okvira trajanja obeh statusov vselej pravni interes za pritožbo. Tak odgovor bi po prepričanju Vrhovnega sodišča vodil do tega, da do primera nepriznavanja pravnega interesa za pritožbo iz drugega pododstavka 46. člena Procesne direktive II v praksi ne bi moglo priti. Pozitivni odgovor na abstraktni ravni pa bi pomenil, da časovni vidik trajanja navedenih oblik mednarodne zaščite za presojo pravnega interesa ni relevanten, k čemur se nagiba tudi Vrhovno sodišče. Vendar pa to prepričanje Vrhovnega sodišča ne dosega stopnje, ki bi omogočala opustitev postavitve vprašanja, skladno z doktrino acte claire, saj taka razlaga ni enoznačna in tudi ne - po dostopnih podatkih - že sprejeta v enakem pomenu v drugih pravnih ureditvah držav članic. Če pa je to določbo direktive treba razumeti tako, da je tudi v povezavi s časovnimi okviri obeh oblik mednarodne zaščite pravni interes treba ugotavljati na konkretni ravni, pa bi to pomenilo, da je treba pri osebi, ki ji je priznana subsidiarna zaščita, v konkretnem primeru vselej ugotoviti, ali bi si že zaradi različnega predpisanega časovnega okvira trajanja obeh statusov lahko izboljšala svoj pravni položaj s pridobitvijo statusa begunca. V primeru pritrdilnega odgovora na slednje podvprašanje bi to po mnenju Vrhovnega sodišča pomenilo, da status begunca v primeru, kot je obravnavani, ko je prosilec uveljavljal zaščito zaradi mladoletnosti, ne more biti časovno neomejen (trajal bi lahko, dokler tožnik ne bi postal polnoleten) in v tem smislu v primerjavi s subsidiarno zaščito ne izboljšuje tožnikovega pravnega položaja.

Glede na navedeno Vrhovno sodišče sprašuje:

19Ali je interes prosilca iz drugega pododstavka 46. člena Procesne direktive II razlagati tako, da status subsidiarne zaščite ne omogoča istih pravic in koristi kot status begunca, kadar so po nacionalni zakonodaji sicer enake pravice in koristi, ki pripadajo osebi, ki ji je priznana mednarodna zaščita, ni pa enak način opredelitve trajanja oziroma prenehanja mednarodne zaščite, saj je beguncu priznan status za nedoločen čas in se odvzame, če prenehajo okoliščine, zaradi katerih mu je bil priznan, subsidiarna zaščita pa se prizna za določeno obdobje in se podaljšuje, če za to obstajajo razlogi?

20Ali je interes prosilca iz drugega pododstavka 46. člena Procesne direktive II razlagati tako, da status subsidiarne zaščite ne omogoča istih pravic in koristi kot status begunca, kadar so po nacionalni zakonodaji sicer enake pravice in koristi, ki pripadajo osebi, ki ji je priznana mednarodna zaščita, niso pa enaka nadaljnja upravičenja, ki temeljijo na teh pravicah in koristih?

21Ali je treba glede na prosilčev individualni položaj presojati, ali bi mu glede na njegove konkretne okoliščine s priznanjem statusa begunca šlo več pravic in koristi kot s priznanjem subsidiarne zaščite, ali pa zadostuje že sama zakonska ureditev, po kateri se razlikujejo nadaljnja upravičenja, ki temeljijo na pravicah in koristih obeh oblik mednarodne zaščite, da je podan interes iz drugega pododstavka 46. člena Procesne direktive II?

-----------------------------

¹ Uradni list Republike Slovenije, št. 22/2016.

² Prvi odstavek 20. člena ZMZ-1 določa, da mednarodna zaščita v Republiki Sloveniji pomeni status begunca in status subsidiarne zaščite.

³ 8. točka Predloga.

4 V tem primeru bi moral tožnik ves čas postopka izkazovati, da bi ugoditev njegovi tožbi pomenila zanj določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči.

⁵ Skladno s tretjim odstavkom 5. člena Zakona o lokalnih volitvah imajo pravico voliti člana občinskega sveta pod pogoji iz prvega odstavka tega člena tudi tujci, ki imajo dovoljenje za stalno prebivanje in prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji.

⁶ Skladno s tretjim odstavkom 111. člena ZMZ-1 se potni list za begunca praviloma izda z veljavnostjo desetih let.

⁷ Skladno s prvim odstavkom 25. člena Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in sveta države članice upravičencem do statusa begunca izdajo potovalne dokumente v obliki, določeni z vzorcem Ženevske konvencije, za namen potovanja izven njihovega ozemlja, razen če nujni razlogi nacionalne varnosti ali javnega reda zahtevajo drugače. Države članice upravičencem do statusa subsidiarne zaščite, ki ne morejo dobiti nacionalnega potnega lista, izdajo listine, ki jim omogočajo potovanje izven njihovega ozemlja, razen če nujni razlogi nacionalne varnosti ali javnega reda zahtevajo drugače (drugi odstavek 25. člena).

⁸ Združitev družine tujca s priznanim statusom begunca v Republiki Sloveniji ureja 47a. člen ZTuj-2 in družinskim članom omogoča pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje. V primeru priznane subsidiarne zaščite je združitev družine z družinskimi člani možna le, če subsidiarna zaščita traja več kot eno leto, družinskim članom pa se izda dovoljenje za začasno prebivanje (47b. člen ZTuj-2).