UPRS Sodba II U 88/2016-9

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožnici naložil plačilo drugega obroka nadomestila za rabo vode v višini 9.140,61 EUR. Hkrati je odločil še o načinu in rokih plačila ter stroških postopka. V obrazložitvi odločbe navaja, da je bilo tožniku z odločbo toženke št. 42602-19/2014-2 z dne 29. 12. 2014 odmerjeno nadomestilo za rabo vode v višini 243.242,40 EUR, z obročnim plačilom v 27. zaporednih letnih obrokih, pri čemer je znašala višina prvega obroka 9.034,90 EUR. Pritožbo tožnika zoper navedeno odločbo je toženka zavrnila z odločbo št. 3555-3/2015/2 z dne 12. 5. 2015, zato je postala odločba prvostopenjskega upravnega organa dokončna dne 4. 6. 2015. Z odločbo upravnega organa je bil določen prvi obrok nadomestila za rabo vode v višini 9.034,90 EUR, z obračunom referenčnih obresti v višini 1,17 % znaša drugi obrok nadomestila za rabo vode 9.140,61 EUR. Obveznost za plačilo odmerjenega drugega obroka nadomestila za rabo vode zapade dne 31. 12. 2015. Za nepravočasno plačano nadomestilo za rabo vode bodo na podlagi sedmega odstavka 199.c člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) obračunane zakonite zamudne obresti.

2Toženka je zavrnila tožničino pritožbo, v kateri je tožnik navajal, da bi moral upravni organ prve stopnje višino obroka nadomestila za rabo vode ugotavljati kot predhodno vprašanje in da je zaradi ustavno zagotovljene prepovedi retroaktivnosti in nezakonitega zvišanja obroka, izpodbijana odločba neustavna in nezakonita. Pojasnjuje, da je bil po določbi zadnjega stavka drugega odstavka 199. c člena ZV-1 prvostopenjski organ dolžan o plačilu obroka nadomestila za rabo vode izdati izpodbijano odločbo in pri tem upoštevati referenčno obrestno mero za izračun državnih pomoči na dan izdaje odločbe. Za ugotovitev referenčne obrestne mere pa prvostopenjski organ ni bil dolžan prekiniti postopka (148. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Tožena stranka še pojasni, da je upravni organ v upravnem postopku dolžan upoštevati veljavno sprejete predpise in odločati v skladu z njimi ter zaradi razlogov, zaradi katerih so bili sprejeti in uveljavljeni.

3V tožbi tožnik navaja, da je z izpodbijano odločbo tožniku naloženo in odmerjeno plačilo drugega obroka nadomestilo za rabo vode v višini 9.140,61 EUR do 31. 12. 2015 (1. in 2. točka izreka) po tem, ko je upravni organ z odločbo št. 42602-19/2014-2 z dne 29. 12. 2014 (v nadaljevanju odmerna odločba) že odločil, da mora tožnik plačati nadomestilo za rabo vode za obdobje od 1. 1. 2005 do 31. 2013, v skupnem znesku 243.942,40 EUR v 27 obrokih, pri čemer višina posameznega obroka znaša 9.034,90 EUR. Tožnik je zoper odmerno odločbo že vložil tožbo v upravnem sporu, o kateri Upravno sodišče RS še ni odločilo. V upravnem sporu je tožnik izpodbijal predvsem višino nadomestila za rabo vode, za katerega meni, da je bil določeno retroaktivno, terjatev iz tega naslova pa je sicer deloma zastarala. Višina nadomestila za rabo vode, katere drugi obrok je upravni organ (ponovno) odmeril z izpodbijano odločbo, skladno s 147. členom ZUP predstavlja predhodno vprašanje o katerem upravni organ sam ne more odločiti. Odločitev upravnega organa, da o višini nadomestila odloči sam v fazi, ko Upravno sodišče RS o višini nadomestila še ni pravnomočno odločilo, je tudi izrazito neekonomična. Tožnik je grajal materialno pravno ureditev plačila nadomestila, ki jo je uvedla Novela ZV-1C (Uradni list RS, št. 100/13) zato, ker je v nasprotju s prepovedjo retroaktivnosti ter načeloma enakosti in sorazmernosti uvedla novo javno dajatev s katero je predlagatelj zakona ustvaril pravno podlago za plačilo nadomestila za uporabo vode za obdobje njene dejanske rabe.

4Izpodbijana odločba enako kot odmerna odločbe v bistvenem temelji na določbah 199.a do 199.j člena ZV-1, ki so bile dodane z novelo ZV-1C. Nadomestilo za rabo vode se plača za obdobje dejanske rabe vode do 31. 12. 2013 oziroma do prenehanja dejanske rabe vode, če to nastopi pred 31. 12. 2013, vendar pa se nadomestilo za uporabo vode ne plačuje za obdobje pred 1. 1. 2005. Po mnenju tožnika je toženka bistveno kršila pravila upravnega postopka, ker izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti ni preizkusila v smeri ali je upravni organ nadomestilo za rabo vode tožniku že odmeril. Upravni organ je v višini nadomestila za rabo vode prvič odločil v odmerni odločbi, s katero je tožniku naložil plačilo nadomestila za obdobje od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2013 v skupnem znesku 243.942,40 EUR v 27 obrokih. Ker je upravni organ z dvema odločbama (odmerno in izpodbijano) odločil o isti zadevi (višina nadomestila za rabo vode), bi moral upravni organ najprej preizkusiti zahtevo in jo po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP s sklepom zavreči.

5Izpodbijana odločba je nezakonita tudi zato, ker temelji na predpisu, ki je v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije, saj je kršil ustavno zagotovljeno prepoved retroaktivnosti, nasprotuje pa tudi ustavnima načeloma sorazmernosti in enakosti. Ker plačilo nadomestila za rabo vode nima podlage v nobeni storitvi oziroma protidajatvi javnih oblasti, je to plačilo mogoče opisati kot davek oziroma kot javno dajatev. Načelo davčne določnosti konkretizira ustavno zagotovljeno načelo pravne države, kar pomeni, da davčne obveznosti oziroma javne dajatve ni, če ni izrecno določena z zakonom. To pomeni, da mora biti spreminjanje davčnih predpisov premišljeno in mora poskrbeti za ustrezen prehodni režim, ki olajša položaj davčnih zavezancev in jim omogoča prilagoditev spremenjenim razmeram. ZV-1C je v obliki nadomestila za rabo vode uvedel novo javno dajatev, s katero je ustvaril pravno podlago za plačilo nadomestila za uporabo vode, in sicer za obdobje njene dejanske rabe. Predlagatelj zakona je omenjeno spremembo utemeljil s tem, da zaračunavanje koncesnine za nazaj ni mogoče urediti drugače kot na zakonski ravni, ker ni mogoče zaračunati koncesnine za nazaj, saj v tem primeru velja zastaranje, prav tako pa tudi zaračunavanje vodne pravice, če se jo podeli z vodnim dovoljenjem, niti je nemogoče reševati za nazaj s predpisom vlade. Zato ima ureditev v ZV-1C zlasti 199.a do 199.j člena retroaktiven učinek.

6Iz predloga ZV-1C izhaja, da terjatev za plačilo koncesnine zastara po pravilih obligacijskega prava. Glede na to, da je toženec s plačilom nadomestila želel urediti pravna razmerja, ki so dejansko imela naravo koncesije, ker je v določbi 199.b člena ZV-1C izenačil koncesionarje in subjekte brez sklenjene koncesijske pogodbe, ni nikakršnega utemeljenega razloga, da bi za plačilo nadomestila veljal drugačen zastaralni rok kot za morebitno plačilo koncesnine. Ker gre pri koncesijskih pogodbah po naravi stvari za gospodarske pogodbe (13. člen Obligacijskega zakonika, v nadaljevanju OZ), ki se tudi procesno presojo po pravilih, ki veljajo za gospodarske spore, kar pomeni, da kakršna koli terjatev iz naslova plačila koncesnine zastara v treh letih od njenega nastanka (349. člen OZ). Vsaka zakonska ureditev, ki določa plačilo koncesijskih in z njimi izenačenih obveznosti (nadomestila za rabo vode), je v nasprotju z ustavnim načelom enakega varstva pravic in načelom sorazmernosti. Nobenega objektivnega in utemeljenega razloga ni, da bi bili zavezanci za plačilo javnih dajatev, ki izvirajo iz posebne rabe vode in so vodo uporabljali brez koncesijske pogodbe ali drugega ustreznega akta, čeprav so sami storili vse, da bi ga pridobili, v slabšem položaju glede zastaranja svojih obveznosti kot so zavezanci za plačilo davkov ali koncesionarji sicer. Zato je ureditev ZV-1C, ki retroaktivno ureja plačilo nadomestila za več kot tri leta za nazaj, v vsakem primeru protiustavna, četudi bi šteli, da je sicer veljavna. Ker država v danem trenutku v podobnih razmerjih od obstoječih koncesionarjev zaradi zastaranja ne more zahtevati plačila morebitne koncesnine za več kot tri leta za nazaj, ni nobenega utemeljenega in ustavno dopustnega razloga, da bi plačilo za daljše obdobje izsilila s sprejemom zakona. Izpodbijana odločba je v neskladju z Ustavo RS, ker je zaradi učinkov retroaktivnosti prekomerno in v nasprotju z načelom enakosti posegla v pravico do enakega varstva pravic in v ustavni načeli enakosti pred zakonom ter sorazmernosti. S tem pa je zakonodajalec protipravno posegel v ustavno zavarovano načelo pravne države.

7Čeprav je izpodbijana odločba nezakonita že zato, ker temelji na nezakoniti odmerni odločbi in jo je treba že zato razveljaviti, tožnik poudarja, da je izpodbijana odločba nezakonita tudi v primeru, če odmerno odločbo štejemo za veljavno in zakonito. V odmerni odločbi, ki je dokončna, ni predvideno, da bi se letni obroki usklajevali z referenčno obrestno mero za izračun državne pomoči, niti na kakršnikoli drug način, zato jih upravni organ brez spremembe, razveljavitve ali odprave odmerne odločbe tudi ne more samoiniciativno spremeniti. S tem, ko je upravni organ višino letnega obroka nadomestila zvišal, je v nasprotju s pravili upravnega postopka samovoljno posegel v dokončno upravno odločbo.

8Tožnik je v pritožbi od toženca zahteval tudi vračilo pritožbenih stroškov. Toženec je v 2. točki izreka drugostopenjske odločbe zavrnil zahtevek za vračilo stroškov in upravne takse, ker pritožnik stroškov zastopanja naj ne bi specificiral ter iz razloga, ker se je pritožbeni postopek zanj končal neugodno (drugi odstavek 113. člena ZUP). Po mnenju tožnika je pritožbene stroške povzročil toženec, ker davčni organ zahteve za plačilo nadomestila za rabo vode določene v izpodbijani odločbi ni zavrgel že zaradi istovetnosti zahtevka v postopku izdaje odmerne odločbe. Zato toženec zahteva vračilo stroškov pritožbenega postopka v tem upravnem sporu in je na podlagi določbe tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do (korigiranih) stroškov pritožbenega postopka na podlagi odvetniške tarife.

9Sklepno tožnik sodišču predlaga, da dovoli in izvede predlagane dokaze in na podlagi tako izvedenega dokaznega postopka odloči, da se odločba Agencije Republike Slovenije za okolje št. 42602-19/2014-10 z dne 28. 10. 2015 odpravi in da je toženec dolžan tožniku povrniti po sodišču odmerjene stroške tega postopka v roku 8 dni od dneva prejema odločbe o njihovi odmeri dalje, potem z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva zamude dalje do plačila.

10Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

11Tožba ni utemeljena.

12Predmet spora v obravnavani zadevi je odmera nadomestila za rabo vode, ki je bila tožeči stranki naložena z izpodbijano odločbo na podlagi četrtega odstavka 199.b člena ZV-1.

13Po citirani določbi mora pravna ali fizična oseba, ki je do uveljavitve ZV-1C rabila vodo, za katero je predpisana pridobitev vodnega dovoljenja za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pa ji vodno dovoljenje do uveljavitve ZV-1C ni bilo izdano, plačati nadomestilo za rabo vode. Skladno s šestim in sedmim odstavkom 199.b člena ZV-1 se nadomestilo za rabo vode v primeru iz četrtega odstavka istega člena plača za obdobje dejanske rabe vode do 31. 12. 2013 oz. do prenehanja, če to nastopi pred 31. 12. 2013, pri čemer se nadomestilo za rabo vode ne plačuje za obdobje pred 1. 1. 2005.

14Tožeča stranka ugotovitvi, ki izhaja iz izpodbijane odločbe, da je do uveljavitve ZV-1C rabila vodo, za katero je predpisana pridobitev vodnega dovoljenja za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav namenjenih oskrbi s pitno vodo in da ji je bilo vodno dovoljenje izdano šele z odločitvijo z dne 19. 12. 2014, ne nasprotuje, kar pomeni, da gre v tožničinem primeru za dejanski stan iz četrtega odstavka 199.b člena ZV-1. Sporno po prepričanju tožeče stranke pa je ureditev, ki na nedopusten način za nazaj, z učinkom retroaktivne veljave, ureja vprašanje plačila uporabnine za odvzeto vodo.

15Zakonske določbe, ki urejajo plačilo nadomestila za rabo vode (za obravnavani primer so poleg določbe 199 b. člena ZV-1 pomembne še določbe 199 c., 199 f. in 199 g. člena ZV-1), so bile v ZV-1 (ki velja od 10. 8. 2002) vnesene z ZV-1C (ki velja od 21. 12. 2013). Po presoji sodišča kljub temu ne gre za retroaktivno ureditev, ki jo prepoveduje 155. člen Ustave RS.

16Ustava RS v prvem odstavku 155. člena določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Skladno z drugim odstavkom 155. člena Ustave RS samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice.

17Ureditev plačila nadomestila za rabo vode, ki jo je prinesel ZV-1C, je dopolnitev že od začetka veljavnosti ZV-1 obstoječe zakonske ureditve posebne rabe vode. Bistvo te ureditve je, da je posebna raba vode dopustna le na podlagi podeljene vodne pravice v obliki vodnega dovoljenja ali koncesije (108. člen ZV-1), za katero je treba plačati plačilo za vodno pravico (123. člen ZV-1) in vodno povračilo (124. člen ZV-1). Za tiste uporabnike, ki so že ob uveljavitvi ZV-1, izvajali posebno rabo vode, pa za to niso imeli vodnega dovoljenja ali koncesije, je bilo v prehodnih določbah v 199. členu ZV-1 določeno, da morajo za dodelitev vodne pravice zaprositi v dveh letih od uveljavitve ZV-1, to je do 10. 8. 2004. Če v tem roku uporabnik ni vložil vloge za pridobitev vodne pravice, je inšpektor, pristojen za vode, prepovedal uporabo objekta in naprave za rabo vode in naplavin ter odredil njeno odstranitev ob smiselni uporabi določb 122. člena ZV-1.

18Z določbami novele ZV-1C, ki so v ZV-1 vnesle določbe 199 a. do 199 j. člena, je zakonodajalec podaljšal rok iz 199. člena ZV-1, določil rok za izdajo vodnih dovoljenj in koncesij (31. 12. 2014) ter uredil način, višino in postopek odmere nadomestila za obstoječo posebno rabo vode, za katero je bilo treba pridobiti in plačati vodno pravico, pa ta dajatev še ni bila plačana, ker vodna pravica še ni bila podeljena kot upravno dovoljenje v obliki vodnega dovoljenja ali koncesijskega akta. Plačilo nadomestila za rabo vode je predpisano za čas dejanske rabe vode po 1. 1. 2005, torej za čas po preteku roka iz 199. člena ZV-1, ki je določen za vložitev zahteve za pridobitev vodne pravice za obstoječe uporabnike vode.

19Nadomestilo za rabo vode iz 199 b. člena ZV-1 je torej plačilo za dejansko rabo vode, za katero je potrebno dovoljenje v obliki vodne pravice (vodno dovoljenje ali koncesija), pa to dovoljenje še ni bilo pridobljeno, voda pa se je brez plačila kljub temu rabila. Zakonodajalec je s spornimi določbami za nazaj uredil način, višino in postopek odmere nadomestila za posebno rabo vode, z zakonom predpisana obveznost plačila za posebno rabo vode pa je obstajala že od začetka veljavnosti ZV-1 dalje, saj je bila že takrat posebna raba vode dovoljena le na podlagi vodne pravice, za katero je bilo treba plačati. Z novo ureditvijo pa je zakonodajalec omogočil, da se tudi uporabnikom vode, ki vodne pravice še niso pridobili, za čas po izteku roka za vložitev zahteve za legalizacijo posebne rabe vode naloži plačilo za njeno rabo.

20Ureditev, ki jo je prinesel ZV-1C po presoji sodišča izpolnjuje vse pogoje iz drugega odstavka 155. člena Ustave RS. Iz prej navedenega izhaja, da gre za intervencijo zakonodajalca, ki se nanaša na del zakona, in sicer na ureditev plačila za dejansko posebno rabo vode pred pridobitvijo vodne pravice. Izpolnjena pa sta tudi preostala pogoja, to je, da je za tako intervencijo podana posebna javna korist in da z njo ni poseženo v pridobljene pravice.

21Posebna javna korist, ki utemeljuje obravnavano ureditev, je bila v skladu s standardi, kot izhajajo iz sodne prakse Ustavnega sodišča (npr. odločba U-I-158/11 z dne 28. 11. 2013, točka. 26), ugotovljena v zakonodajnem postopku. V zakonodajnem gradivu v postopku obravnave novele ZV-1C (Poročevalec DZ z dne 6. 9. 2013 stran 8 in 10 oziroma z dne 25. 9. 2013, EPA 1398-VI, stran 7 in 10), je namreč pojasnjeno, da je namen ureditve plačila nadomestila za rabo vode vzpostavitev enakopravnosti med pravnimi subjekti, ki rabijo vodo na način, za katerega je predpisana pridobitev vodne pravice (tako imenovana posebna raba vode iz 108. člena ZV-1). S tem je vzpostavljen mehanizem, da za posebno rabo vode ne plačujejo le tisti, ki so pridobili vodno pravico v obliki vodnega dovoljenja ali koncesije, temveč vsi obstoječi uporabniki vode, tudi tisti, ki vodne pravice v obliki upravnega dovoljenja (še) niso pridobili. Po presoji sodišča ima navedena posebna javna korist, ki je bila ugotovljena v zakonodajnem postopku, podlago tudi v načelih upravljanja z vodami, med katerimi sta tudi načeli dolgoročnega varstva kakovosti in smotrne rabe razpoložljivih vodnih virov ter povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda (2. in 4. točka 3. člena ZV-1). Vodna pravica, to je dovoljenje za posebno rabo vode (35. točka 7. člena ZV-1), se zato plačuje (123. in 124. člen ZV-1), obravnavana ureditev pa vzpostavlja enakost med dejanskimi uporabniki vode, za katero je treba pridobiti vodno pravico.

22Obravnavana ureditev po presoji sodišča tudi ne posega v pridobljene pravice. Kot je bilo že pojasnjeno, je posebna raba vode dovoljena le na podlagi vodne pravice, za katero je treba plačati v skladu z določbami 123. in 124. člena ZV-1. Uporabniki, ki vodo uporabljajo na način, za katero je predpisana pridobitev vodne pravice (vodnega dovoljenja ali koncesije), pa te pravice še niso pridobili, z dejansko rabo vode niso pridobili pravice, niti pravno varovanega pričakovanja, da vodo rabijo brez plačila. Obveznost plačila za obstoječe uporabnike brez vodne pravice ne more biti odvisna le od trenutka izdaje vodnega dovoljenja oz. podelitve koncesije, temveč so tudi ti dolžni plačati za posebno rabo vode. Zakonodajalec je pri ureditvi nadomestila za rabo vode v ZV-1C upošteval tudi ureditev postopka legalizacije obstoječe posebne rabe vode v 199. členu ZV-1 oz. dejstvu, da gre za posebno rabo vode, ki je obstajala že ob uveljavitvi ZV-1. Obveznost plačila nadomestila za rabo vode namreč ne sega v čas pred iztekom roka (10. 8. 2004), do katerega so bili obstoječi uporabniki dolžni zaprositi za dodelitev vodne pravice, temveč je predpisana za obdobje dejanske rabe po 1. 1. 2005. To pa je obdobje, za katerega obstoječi uporabniki niso mogli več pričakovati, da bodo vodo lahko rabili brez plačila. Da bi ureditev plačila nadomestila za rabo vode po višini presegala znesek, ki bi ga bila glede na ureditev višine plačila za vodno pravico tožeča stranka mogla pričakovati v spornem obdobju, pa v tožbi ne navaja.

23Po določbi prvega odstavka 6. člena ZV-1 je plačilo za vodno pravico okoljska dajatev za rabo naravnih dobrin. Enako pravno naravo ima tudi nadomestilo za rabo vode, ki nadomešča plačilo za vodno pravico za čas, ko ta še ni formalno podeljena. Ker gre torej za javnopravno, ne pa obligacijsko razmerje, v tem primeru ne pride v poštev uporaba pravil o neupravičeni obogatitvi iz 190. člena OZ in zastaranju iz 346. člena OZ. Ker zato tožeča stranka na tej podlagi ni pridobila nobenih upravičenj, je neutemeljen tudi njen očitek o posegu v tako pridobljene pravice ter o kršitvi pravice do enakosti pred zakonom, lastninske pravice in načela pravne države.

24V obravnavanem primeru prav gotovo ne gre za kršitev temeljnega pravila "ne dvakrat o isti stvari". Po določbi 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP organ prve stopnje najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Z odločbo št. 42602-19/2014-2 z dne 12. 5. 2015 je bilo tožeči stranki res odmerjeno nadomestilo za rabo vode za celotno obdobje in določena višina prvega obroka. Ta odločba je postala pravnomočna. Z izpodbijano odločbo pa je bila določena višina zneska drugega obroka z obračunom referenčnih obresti v višini 1,17%. Neutemeljen je tožbeni ugovor, da je bilo dvakrat odločeno o isti stvari in da je upravni organ nezakonito posegel v dokončno upravno odločbo, saj zadnji stavek drugega odstavka 199.c člena ZV-1 organu nalaga, da pri obročnem plačilu obračuna referenčne obresti, ki so določene v višini referenčne obrestne mere za izračun državnih pomoči, ki velja na dan izdaje vsakokratne odločbe oziroma izdaje računa. Obstaja torej zakonska podlaga za izdajo izpodbijane odločbe.

25Sodišče še pripominja, da je bilo v upravnem sporu opr. št. II U 272/2015, s katero je bila zavrnjena tožba tožeče stranke, vložena zoper odmerno odločbo, že odločeno.

26Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, ki se nanaša na pritožbene stroške, saj kot je že bilo obrazloženo v 24. točki sodbe, ni utemeljen ugovor tožeče stranke, da je bilo kršeno načelo ne bis in idem, zato je bila odločitev o pritožbenih stroških pravilna.

27Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

28Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.