VSRS Sodba X Ips 128/2016

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Upravne enote Novo mesto, št. 352-3/2014-14 z dne 16. 9. 2014. Z navedeno odločbo je prvostopenjski upravni organ zavrnil zahtevo tožeče stranke za omejitev lastninske pravice¹ na nepremičnini parc. št. 378/1 k. o. X., v solasti strank z interesom v tem upravnem sporu (1. točka izreka) in odločil o stroških postopka (2. točka izreka). Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 35021-17/2014-2 z dne 9. 1. 2015, pritožbo tožeče stranke zoper prvostopenjski akt zavrnilo kot neutemeljeno.

2V obrazložitvi izpodbijane sodbe je sodišče prve stopnje pojasnilo, da v predlogu za omejitev lastninske pravice predvideni gradbeni poseg² niso vzdrževalna dela, ampak gradnja novega objekta, in se zato javna korist za ustanovitev služnosti izkazuje le na način, določen v tretjem odstavku 93. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) v povezavi s 109. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). Pritrdilo je presoji obeh upravnih organov, da tožeča stranka javne koristi za gradnjo novega daljnovoda ni izkazala s sklicevanjem na Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine A (v nadaljevanju OPN), saj ta prostorski akt ni lokacijski načrt v smislu ZUreP-1. Navedlo je razloge, zaradi katerih predvidenih gradbenih del ni mogoče šteti za rekonstrukcijo v smislu določb Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ter pojasnilo, da tudi če bi jih štelo kot taka, javna korist ni izkazana, saj je rekonstrukcija daljnovoda le načelno opredeljena v strateškem delu občinskega OPN, zemljišča pa niso določena v grafičnem delu OPN na način, da bi jih bilo mogoče identificirati v zemljiškem katastru (109. člen ZPNačrt) niti niso navedena v strateškem delu OPN. Pojasnilo je tudi, da se glede na 550. člen Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 17/2014, 18/2015, v nadaljevanju EZ-1), ki je začel veljati 22. 3. 2014, v tej zadevi še vedno uporablja pred tem veljavni Energetski zakon (Uradni list RS, št. 79/1999 in nasl., v nadaljevanju EZ).

3Zoper pravnomočno sodbo vlaga revizijo tožeča stranka (v nadaljevanju revident). Dovoljenost revizije utemeljuje z neenotno sodno prakso sodišča prve stopnje (2. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1). Uveljavlja revizijski razlog bistvene kršitve določb postopka upravnega spora po tretjem odstavku 75. člena ZUS-1 v zvezi s 3. točko drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ker je sodišče prve stopnje (pred njim pa upravna organa), z opredelitvijo nameravanih del, kot gradnjo novega daljnovoda, odločalo preko svoje stvarne pristojnosti. Opredelitev vsebine gradbenih del naj bi namreč bila predmet postopka izdaje dovoljenja za poseg v prostor, ki je v tej zadevi, kjer gre za objekt državnega pomena, v pristojnosti Ministrstva za okolje in prostor. Uveljavlja tudi zmotno uporabo tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 in 109. člena ZPNačrt. Meni, da obe zakonski določbi določata le pravno domnevo. Dodaja, da je bila taka tudi dosedanja sodna praksa sodišča prve stopnje. Od te je sodišče odstopilo, ne da bi to ustrezno obrazložilo. S tem je kršilo ustavno načelo pravne varnosti in poseglo v njegovo ustavno pravico enakosti pred zakonom. V zaključku navaja, da je obnova daljnovoda predvidena v občinskem OPN in da je predložil izseke iz tega OPN ter relevantne grafične prikaze iz prostorskega informacijskega sistema občin. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi ter izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi, izpodbijani akt odpravi in zadevo vrne upravnemu organu v ponoven postopek. Zahteva vračilo plačanih sodnih taks.

4Revizija je bila vročena v odgovor toženi stranki in stranki z interesom. Na revizijo sta odgovorili stranki z interesom, vendar odgovoru nista priložili dokaza o opravljenem pravniškem državnem izpitu. Ker tudi za nasprotno stranko v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi veljajo omejitve iz četrtega odstavka 86. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, odgovora na revizijo v skladu z določbo drugega odstavka 91. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, Vrhovno sodišče ni upoštevalo.

K I. točki izreka:

5Revizija ni utemeljena.

6Vrhovno sodišče je revizijo sprejelo v vsebinsko obravnavo, ker je revident izkazal neenotno sodno prakso sodišča prve stopnje (2. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1) glede pravnega vprašanja, ali se javna korist v postopku ustanovitve služnosti v javno korist za namen gradnje, rekonstrukcije, odstranitve in vzdrževanja oziroma nemotenega delovanja objektov za prenos in distribucijo električne energije izkazuje le na način določen v tretjem odstavku 93. člena ZUreP-1. Pritrditi je namreč treba revidentu, da je sodišče prve stopnje, drugače kot v izpodbijani sodbi, v odločbah I U 2489/2008, I U 46/2009, III U 97/2011, III U 107/2011, III U 108/2011 in I U 826/2013, ki se nanašajo na podobno dejansko in pravno podlago, svojo odločitev oprlo na stališče, da tretji odstavek 93. člena ZUreP-1 določa le zakonsko domnevo in se zato ob odsotnosti ustreznih prostorskih aktov javna korist za ustanovitev služnosti v javno korist ugotavlja oziroma izkazuje tudi na drug način. Ker gre za pravno vprašanje, ki je bistveno za pravilno in zakonito odločitev o tem, ali so izpolnjeni pogoji za ustanovitev služnosti v javno korist, o tem vprašanju pa Vrhovno sodišče še ni odločalo, je revizijo sprejelo v vsebinsko obravnavo.

7Revizijsko presojo je Vrhovno sodišče omejilo na zakonsko določen okvir (86. člen ZUS-1 v povezavi z 371. členom ZPP, ki se po 22. členu ZUS-1 primerno uporablja v upravnem sporu) in na objekte za prenos in distribucijo električne energije (v nadaljevanju daljnovod).

8O spornem vprašanju, kako se v postopku ustanovitve služnosti v javno korist izkazuje javna korist, EZ in ZUreP-1 ne vsebujeta konkretnih določb. EZ v prvem odstavku 59. člena sicer določa uporabo prvega odstavka 93. člena ZUreP-1,³ vendar pa s tem ne določa tudi uporabe tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1, kot je to navedeno v izpodbijani sodbi. Podlaga za uporabo tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 v postopkih ustanovitve služnosti v javno korist je druga, kot bo to pojasnjeno v nadaljevanju te sodbe.

9Uvodoma mora Vrhovno sodišče pojasniti, da je služnost v javno korist (v nadaljevanju služnost) trajna ali začasna obremenitev lastninske pravice, ki se ustanovi pod pogojem, da je to nujno potrebno za postavitev omrežij in objektov gospodarske javne infrastrukture in za njihovo nemoteno delovanje (prvi in drugi odstavek 110. člena ZUreP-1). Ustanovi se lahko le v javno korist, proti nadomestilu in pod pogoji, ki jih določa zakon (69. člena URS). Obstoj in izkazanost javne koristi je torej predpogoj za njeno ustanovitev.

10EZ sicer v prvem odstavku 59. člena določa, da sta gradnja in prevzem objektov in zemljišč, ki so potrebni za prenos in distribucijo električne energije (to je za daljnovode), v javno korist. Vendar ta določba sama po sebi še ne izkazuje javne koristi za ustanovitev služnosti. Javno korist je treba izkazati za konkreten namen in za konkretno nepremičnino (zemljišče). Izkaže se lahko le z ustreznim prostorskim aktom, kjer je ta poseg v prostor predviden. To pa je na način, kot ga določa tretji odstavek 93. člena ZUreP-1. Ta namreč določa, da se šteje, da je javna korist za namen razlastitve za gradnjo, rekonstrukcijo in rušitev gospodarske javne infrastrukture izkazana, če so nepremičnine za ta namen predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu oziroma, če je rekonstrukcija v skladu s prostorskim redom občine.

11Uporabo tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 izrecno določa tudi EZ-1 v prvem odstavku 472. člena. Pred tem veljavni EZ, ki se uporablja v tem upravnem sporu, pa, kot že navedeno, take napotitvene določbe in tudi drugih določb o načinu ugotavljanja dopustnosti ustanovitve služnosti in o postopku njene ustanovitve (razen določbe o obveznem predhodnem sporazumevanju) ni imel. Zato se je za ta vprašanja uporabljal sistemski zakon, to je ZUreP-1. Tudi ta posebnih določb o načinu izkazovanja javne koristi v postopkih ustanovitve služnosti nima, vendar pa v sedmem odstavku 110. člena določa, da se glede ugotavljanja dopustnosti ustanovitve služnosti in glede drugih vprašanj, ki niso posebej urejena, smiselno uporabljajo določbe o razlastitvi. Na tej podlagi se zato tudi v postopku ustanovitve služnosti po EZ smiselno uporablja tretji odstavek 93. člena ZUreP-1, ki določa na podlagi katerih prostorskih aktov se šteje, da je javna korist za služnost gradnje, rekonstrukcije in rušitve izkazana. Besedna zveza "da se šteje" res napeljuje na sklep, da gre za zakonsko domnevo. Vendar je Vrhovno sodišče že v svoji odločbi X Ips 37/2015 z dne 6. 4. 2016 pojasnilo, da vsebina tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 ne pomeni zakonske domneve, ampak pogoj za uvedbo postopka razlastitve, zato se javna korist za namen gradnje, rekonstrukcije in rušitve objektov gospodarske infrastrukture izkazuje le s tam navedenimi prostorskimi akti.⁴ To razlago je Vrhovno sodišče oprlo predvsem na prvi odstavek 94. člena in na 98. člen ZUreP-1.

12Za namen ustanovitve služnosti ZUreP-1 sicer določa (le) smiselno uporabo tretjega odstavka 93. člena, vendar po mnenju Vrhovnega sodišča niti institut služnosti v javno korist niti področje energetike v tem pogledu (izkazovanja javne koristi za namen gradnje) nimata posebnosti, ki bi zahtevali njegovo prilagojeno uporabo. Tega ne narekuje niti peti odstavek 110. člena ZUreP-1. Ta za razliko od 98. člena ZUreP-1 ne določa, da je treba zahtevi za ustanovitev služnosti priložiti izvleček iz prostorskih aktov iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1, ampak v 3. točki določa, da je treba priložiti prostorski akt občine, če se služnost ustanavlja na njegovi podlagi. Različna ureditev prilog k zahtevi za uvedbo postopka razlastitve in k zahtevi za ustanovitev služnosti pa je le logična posledica njune različne vsebine oziroma namena. Razlastitveni namen po ZUreP-1 je gradnja, prevzem, rekonstrukcija in rušitev (prvi in drugi odstavek 93. člena). Namen zaradi katerega se lahko ustanovi služnost po ZUreP-1 pa je širši, saj se ta ustanovi za postavitev objektov in naprav gospodarske infrastrukture in za njihovo nemoteno delovanje (drugi odstavek 110. člena). Za uresničitev slednjega, to je za potrebe nemotenega delovanja, pa se lahko ustanovijo služnosti različnih vsebin.

13Na tem mestu je treba poudariti, da se služnost v javno korist lahko ustanovi le za namen, ki ga določa zakon. Zakonska določitev namena služnosti je eden izmed pogojev njene ustanovitve v smislu 69. čelna URS. Za potrebe daljnovoda se lahko ustanovi služnost gradnje (gradnje novega objekta, rekonstrukcije in rušitve) in prevzema, kar določa EZ v tretjem odstavku 59. člena v povezavi s prvim odstavkom istega člena, in tudi služnost za njegovo nemoteno delovanje. Slednjo kot dopustno obliko obremenitve lastninske pravice določa ZUreP-1. Vsebino, obseg in namen služnosti pa mora natančno opredeliti predlagatelj (5. točka petega odstavka 110. člena ZUreP-1 in 19. člen Zakona o zemljiški knjigi⁵). Od določitve namena služnosti je namreč odvisen način izkazovanja javne koristi.

14Javna korist za namen gradnje, rekonstrukcije in rušitve daljnovoda se glede na obrazloženo v postopkih ustanovitve služnosti v javno korist izkazuje le na način, ki ga določa tretji odstavek 93. člena ZUreP-1, to je z ustreznim prostorskim aktom. Za namen gradnje je javna korist izkazana le, če so nepremičnine nameravane gradnje predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu (oziroma glede na 110. člen ZPNačrt v državnem prostorskem načrtu ali občinskem podrobnem prostorskem načrtu), za namen rekonstrukcije in rušitve pa tudi, kadar je načrtovana rekonstrukcija oziroma rušitev v skladu s prostorskim redom občine (oziroma občinskim prostorskim načrtom, 110. člen ZPNačrt). Javna korist za služnosti, ki so nujne za nemoteno delovanje obstoječega zakonito zgrajenega daljnovoda, pa se po mnenju Vrhovnega sodišča, lahko izkaže tudi na drug način.

15V obravnavani zadevi je revident, ki je sistemski operater prenosnega sistema, vložil predlog za ustanovitev služnosti v javno korist, zaradi posodobitve oziroma rekonstrukcije obstoječega daljnovoda 110 kV iz enosistemskega v dvosistemski. Za del tega daljnovoda, ki bo potekal po novi spremenjeni trasi, in ki ni predmet tega spora, je bil sprejet državni prostorski načrt. Za preostali del, ki bo potekal po dosedanji trasi, nov prostorski akt ni bil sprejet. Po navedbah revidenta daljnovod na tej trasi stoji že od leta 1959, je vpisan v register gospodarske infrastrukture in ima gradbeno ter uporabno dovoljenje. Revident je pojasnil, da bo zamenjal obstoječe stebre, ki bodo višji, in da bo na nove stebre vpel nove vodnike oziroma kable ter vso ostalo opremo. V ta namen je zahteval ustanovitev služnosti za namen posodobitve daljnovoda, ki jo je opredelil kot služnost za izgradnjo, obratovanje, nadzor, vzdrževanje, rekonstrukcijo in morebitno odstranitev daljnovoda z možnostjo dostopa, sečnjo in odstranitvijo predmetov, ki bi ovirali delovanje daljnovoda. Obseg služnosti je opredelil na površino 29 m2.

16Revident je torej sam zahteval ustanovitev različnih služnosti. Med njimi tudi služnost izgradnje in rekonstrukcije daljnovoda. "Izgradnjo" objekta je po ZGO-1 mogoče šteti le kot novogradnjo. To pa pomeni, da je revident sam zahteval ustanovitev služnosti za namene iz prvega odstavka 93. člena ZUreP-1, zato je pravilna presoja sodišča prve stopnje, da bi moral javno korist izkazati z ustreznim prostorskim aktom iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1. Ne gre torej za to, da je sodišče nameravani poseg, za katerega revident rabi služnost, samovoljno opredelilo kot novogradnjo. To je s svojimi navedbami opredelil že revident sam, sodišče je te navedbe le v skladu s svojo pristojnostjo pravno kvalificiralo. Pri tem je navedlo pravilne razloge, s katerimi se Vrhovno sodišče strinja, saj so skladni s sodno prakso Vrhovnega sodišča,⁶ zato jih na tem mestu ne navaja ponovno. Dodaja le, da vprašanje, ali so določena dela novogradnja ali rekonstrukcija, ni samostojna pravna celota v izključni pristojnosti določenega organa, ampak je le vprašanje uporabe materialnega prava.

17Ker je torej revident zahteval ustanovitev različnih služnosti, ki pomenijo različen poseg v lastninsko pravico, je tudi presoja, da mora javno korist izkazati za največji poseg v lastninsko pravico, to je za novogradnjo, pravilna. Če namreč objekta ni mogoče "postaviti", ga kasneje tudi ni mogoče vzdrževati, rekonstruirati ali odstraniti. V takem primeru pa je tudi služnost dostopa in sečnje nepotrebna. Javne koristi za novogradnjo pa glede na tretji odstavek 93. člena ZUreP-1 ne more izkazati drugače kot z državnim oziroma občinskim lokacijskim načrtom (oziroma glede na 110. člen ZPNačrt z državnim prostorskim načrtom oziroma občinskim podrobnim prostorskim načrtom). Prostorske ureditve državnega pomena načrtuje država (prvi odstavek 2. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor - v nadaljevanju ZUPUDPP). Mednje pa po sedmi alineji drugega odstavka istega člena sodijo tudi prostorske ureditve s področja energetske infrastrukture za oskrbo z električno energijo.

18V obravnavani zadevi gre torej za objekt državnega pomena (postavitev daljnovoda 2 x 110 kV),⁷ zato se lahko javna korist za postavitev tega objekta izkaže le z državnim prostorskim načrtom, kot to določa ZUPUDPP. Prostorske ureditve državnega pomena se namreč načrtujejo samo z državnim prostorskim načrtom, ki je tudi podlaga za izdajo dovoljenja za umestitev teh ureditev v prostor (3. člen ZUPUDPP). Drugi odstavek 52. člena ZUPUDPP pa določa tudi, da se šteje, da je za nepremičnino, za katero je skladno s prvim in drugim odstavkom 93. člena ZUreP-1 določen razlastitveni namen, javna korist izkazana, če je ta nepremičnina predvidena v državnem prostorskem načrtu.

19Prostorske ureditve državnega pomena, med katere se uvršča tudi postavitev daljnovoda 2 x 110 kV, se glede na navedeno načrtujejo izključno z državnim prostorskim načrtom. Že iz tega razloga tudi ni mogoče slediti navedbi revidenta, da za izkazanost javne koristi po 109. členu ZPNačrt zadostuje, da je nepremičnina v grafičnem delu kateregakoli prostorskega akta določena tako, da jo je mogoče identificirati v zemljiškem katastru in v zvezi s tem njegovemu sklicevanju na OPN. Določba 109. člen ZPNačrt namreč ne posplošuje načinov izkazovanja javne koristi, določenih v tretjem odstavku 93. člena ZUreP-1. Ta določba ZPNačrt le natančneje določa oziroma opredeljuje v tretjem odstavku 93. člena ZUreP-1 uporabljeno besedno zvezo "če so predvidene", ki jo je treba razumeti tako, da morajo biti nepremičnine v grafičnem delu ustreznega prostorskega akta določene tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru. Zato je v tej zadevi, kjer se presoja utemeljenost zahteve za ustanovitev služnosti za postavitev objekta državnega pomena, revidentovo sklicevanje na občinski OPN in na v postopku predložene grafične izrise tega OPN irelevantno za presojo izkazanosti javne koristi.

20Glede na revizijske navedbe, da namerava revident izvesti obnovo, ojačitev in modernizacijo obstoječega daljnovoda, Vrhovno sodišče še pojasnjuje, da bi glede na Uredbo o vzdrževalnih delih v javno korist na področju energetike (v nadaljevanju Uredba), ta dela lahko izvedel kot vzdrževalna dela, če bi že imel urejena lastninskopravna razmerja z lastniki zemljišč. Uredba namreč v osmi alineji 2. člena med vzdrževalna dela v javno korist uvršča tudi zamenjavo obstoječih stojnih mest vključno s popravili temeljev in namestitvijo novih vodnikov, vendar pa v 6. členu nato določa, da se ta dela lahko izvedejo kot vzdrževalna dela v javno korist le, če se izvedejo v okviru obstoječih stvarnih pravic in služnosti na nepremičninah. Teh pa revident nima.

21Glede na obrazloženo, je odločitev sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi pravilna in zakonita. Sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi sicer ni ustrezno obrazložilo razlogov za odstop od svoje dosedanje sodne prakse. Vendar ker je Vrhovno sodišče v okviru revizijske presoje v tej sodbi presodilo tudi pravilnost materialnopravnega stališča, ki od dosedanje sodne praske sodišč prve stopnje odstopa, in pojasnilo razloge, zakaj je to stališče pravilno, je s tem odpravilo očitani poseg v ustavno pravico iz 22. člena URS (prvi odstavek 93. člena ZUS-1).

22Ker niso podani revizijski razlogi in ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

K II. točki izreka:

23Izrek o stroških temelji na prvem odstavku 154. člena in prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

¹ Dejansko gre za postopek ustanovitve služnosti v javno korist.
² Posodobitev daljnovoda 110 kV Brestanica-Hudo iz enosistemske (110 kV) v dvosistemsko izvedbo (2 x 110 kV) na odsekih TEB-Družinska vas (SM84) in Banjof do RP Hudo (SM102), po nespremenjeni trasi, z zamenjavo vseh stojnih mest in vodnikov ter z vpetjem novih vodnikov.
³ Ta določa, da se ob pogojih iz 92. člena tega zakona nepremičnina lahko razlasti za naslednje namene: 1. za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč gospodarske javne infrastrukture; 2. za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč za potrebe obrambe države, državnih rezerv, varnosti državljanov in njihovega premoženja ter varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami; 3. za rekonstrukcije in rušitve po predpisih o graditvi objektov na objektih iz prvih dveh točk tega odstavka.
⁴ To izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva, kjer je predlagatelj zakona navedel, da je osnovni pogoj za uvedbo razlastitvenega postopka po ZUreP-1 ta, da je za določeno območje izdelan lokacijski načrt, kar pomeni, da je poseg v prostor opredeljen s tako natančnostjo, da je mogoče zanesljivo ugotoviti tako skladnost posega z namenom zagotovitve javne koristi, kot tudi območje, kjer je za dosego javne koristi morebitna razlastitev nujno potrebna. (Poročevalec DZ, št. 102/2001, z dne 31. 12. 2001).
⁵ Ta določa: "Če je izvrševanje stvarne služnosti omejeno na določene dele nepremičnine, se te prostorske meje pri opisu vsebine služnosti natančno opišejo".
⁶ Glej določbe Vrhovnega sodišča, kot npr. : X Ips 250/2013, X Ips 324/2014 in X Ips 439/2014.
⁷ V skladu z 8. členom Uredbe o merilih in pogojih za določitev prostorskih ureditev državnega pomena se namreč elektroenergetski vodi z nazivno napetostjo 110 kV ali več s pripadajočimi funkcionalnimi objekti uvrščajo med objekte državnega pomena.