VSRS Sklep I Up 167/2021

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 875/2021-5 z dne 15. 6. 2021 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, ki jo je tožnica vložila zoper toženkino obvestilo o sprejemu otroka v vrtec št. 415/2021 z dne 17. 2. 2012 (v nadaljevanju Obvestilo). Iz tega obvestila izhaja, da je bila tožničina mladoletna hči sprejeta v Vrtec Jesenice, enoto A.. Hkrati je sodišče tudi zavrglo tožničino zahtevo za izdajo začasne odredbe in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

2V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je prvostopenjsko sodišče navedlo, da Zakon o vrtcih (v nadaljevanju ZVrt) zagotavlja pravico do sprejema otroka v vrtec in da je bila ta pravica tožničini mladoletni hčeri s sprejemom v Vrtec Jesenice zagotovljena. Glede tožničinega ugovora, da naj bi bila njeni mladoletni hčeri kršena pravica do vključitve v točno določeno enoto vrtca, ki naj bi izhajala iz 4. člena Pravilnika o sprejemu otrok v Vrtec Jesenice (v nadaljevanju Pravilnik), je pojasnilo, da tudi če bi bilo to določbo mogoče razumeti na tak način, ne bi šlo za pravico, ki bi temeljila na zakonu, s Pravilnikom kot splošnim podzakonskim predpisom pa ni mogoče samostojno odrejati pravic in obveznosti. Glede na to je sklenilo, da tožnica za vsebinsko obravnavo tožbe, s katero je zahtevala odpravo Obvestila in odločbe Sveta Vrtca Jesenice z dne 5. 5. 2021 (v nadaljevanju Odločba) ter razvrstitev njene mladoletne hčere v enoto B. Vrtca Jesenice, ne izkazuje pravnega interesa, zato je tožbo zavrglo. Ker je vložena tožba procesna predpostavka za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe, je zaradi zavrženja tožbe zavrglo tudi to zahtevo.

3Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep (izrecno zoper I. in III. točko izreka, glede na vsebino predloga pa tudi zoper II. točko izreka) vložila pritožbo brez izrecne navedbe pritožbenih razlogov. Meni, da ji je prvostopenjsko sodišče odvzelo pravico do pravnega varstva zoper toženkine kršitve pravil postopka in Pravilnika, s čimer naj bi bilo poseženo v njeno pravico iz 25. in prvega odstavka 23. člena Ustave RS. Trdi, da ZVrt ne vsebuje določb o vpisu v enote posameznega vrtca, ampak to prepušča občinam, s tem ko določa, da lahko vodenje in izpeljavo postopka vpisa otrok v vrtec občina podrobneje uredi s svojim aktom. Meni, da je toženka to storila s Pravilnikom, v katerem je med drugim opredelila tudi kriterije za določitev prednosti pri vpisu v določeno enoto vrtca. O samostojnem urejanju pravic in obveznosti naj bi zato v konkretnem primeru ne bilo mogoče govoriti. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep spremeni tako, da zahtevku tožnice ugodi (tudi glede predlagane začasne odredbe), podrejeno pa pritožbi ugodi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v nov postopek. Zahteva tudi povrnitev pritožbenih stroškov.

4Toženka v odgovoru na pritožbo zavrača pritožbene ugovore in Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne. Priglaša stroške odgovora na pritožbo.

K I. točki izreka

5Pritožba je utemeljena.

6Izpodbijani sklep temelji na ugotovitvi prvostopenjskega sodišča v okviru predhodnega preizkusa tožbe, da pritožnica nima pravnega interesa za izpodbijanje Obvestila, ker ni zakonske podlage, na kateri bi lahko zahtevala vpis otroka v določeno enoto vrtca. Zato si pritožnica v upravnem sporu ne more izboljšati svojega pravnega položaja, kar pomeni, da ne izkazuje pravovarstvene potrebe.

7Prvostopenjsko sodišče ne more opraviti predhodnega preizkusa tožbe po 36. členu ZUS-1, ne da bi vsaj v omejenem obsegu opravilo tudi razlago materialnopravnih predpisov, ki urejajo obravnavano razmerje. Le na ta način namreč lahko identificira pravice, ki izhajajo iz teh predpisov in jih je sploh mogoče varovati v upravnem sporu (3. in 6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), saj se pravovarstvena potreba po svoji naravi lahko nanaša le na te pravice.

8To razlago je prvostopenjsko sodišče v obravnavani zadevi tudi opravilo, saj njegova presoja smiselno temelji na treh logičnih predpostavkah, ki jih sodišče sicer v celoti oziroma izrecno niti ne navaja, vendar povsem nedvoumno izhajajo iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, po vsebini pa pomenijo razlago materialnopravnih določb ZVrt. Prva od teh predpostavk je, da razvrstitev otroka v določeno enoto vrtca lahko pomeni le samostojno zakonsko pravico, druga (ki jo sodišče edino izrecno navaja), da taka pravica iz ZVrt ne izhaja, in tretja, da je zato podzakonski akt, ki bi urejal tako pravico, nezakonit (exceptio illegalis).

9Pri tem pa je prvostopenjsko sodišče spregledalo možnost, da bi pri razvrščanju otrok v enote vrtca lahko šlo tudi le za način izvrševanja zakonske pravice¹ do sprejema v vrtec. ZVrt namreč že v okviru te pravice nasploh (20. člen), še posebej pa glede enotnega vpisa v vrtce na območju občine (drugi odstavek 20.f člena), daje občini relativno široko pooblastilo za urejanje pogojev in postopka vpisa, kamor bi lahko sodili tudi pogoji za vključitev v posamezne enote vrtca, s podzakonskimi akti.

10Zato ni mogoče vnaprej izključiti možnosti, da Pravilnik vendarle daje staršem pravni položaj, ki ga lahko ščitijo v upravnem sporu. Da bi tak pravni položaj že načeloma ne mogel izhajati iz podzakonskega akta, ne določa ne 87. člen Ustave,² niti ni mogoče česa takega razbrati iz jasnih in ustaljenih stališč Ustavnega sodišča RS.³ Nenazadnje prav to – čeprav precej posplošeno – uveljavlja tudi pritožnica, ko se v bistvenem sprašuje, čemu so podzakonski akti sploh namenjeni, če njihove kršitve nimajo pravnih posledic.

11Obrazložitev prvostopenjskega sodišča v zvezi z vsemi temi okoliščinami se omejuje na navedbo določb Ustave in njihovo razlago, po katerih zakonske materije ni mogoče urejati s podzakonskimi akti. To seveda v celoti drži, vendar je ob tem ostalo povsem neobrazloženo, zakaj sodišče meni, da gre pri razporejanju otrok v enote vrtca za zakonsko materijo in posledično tudi, zakaj naj bi ZVrt občinam ne dajal pooblastila za urejanje te materije. Kot je bilo že obrazloženo, ta vprašanja niso zgolj načelne narave, temveč izhajajo neposredno iz besedila ZVrt, tako da je obrazložitev v zvezi z njimi toliko pomembnejša. Vse to pomeni, da je izpodbijani sklep v bistvenih elementih ostal neobrazložen in ga zato ni mogoče preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu.

12Iz navedenih razlogov Vrhovno sodišče ugotavlja, da je pritožba utemeljena, zato ji je na podlagi 77. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 ugodilo in izpodbijani sklep prvostopenjskega sodišča razveljavilo ter mu zadevo vrnilo v nov postopek. Če bo prvostopenjsko sodišče v tem postopku svojo odločitev oprlo na enaka stališča kot v obravnavanem, bo moralo posebej stališče o tem, ali pritožnica izkazuje pravovarstveno potrebo, ustrezno utemeljiti ob upoštevanju zgoraj navedenih stališč Vrhovnega sodišča. Pri tem bo moralo biti sodišče posebej pozorno na to, katere od navedenih presoj sploh lahko opravi v okviru predhodnega preizkusa tožbe po prvem odstavku 36. člena ZUS-1 in katere morajo biti predmet njene obravnave po vsebini.

K II. točki izreka

13V skladu s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 se odločitev o stroških pritožbenega postopka pridrži za končno odločbo.

¹ Več o razmejitvi med pravico in načinom njenega izvrševanja npr. Čebulj v: Kovač (ur.) in Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS in Pravna Fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana, 2020, str. 104, in Igličar v: Avbelj (ur.), Komentar ustave Republike Slovenije, Nova Univerza in Evropska pravna fakulteta, Ljubljana, 2019, str. 123.
² Ta člen določa, da pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb lahko državni zbor določa samo z zakonom.
³ Glej npr. odločbo USRS U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997.