UPRS Sklep I U 986/2026-30

Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

Tožnik vlaga tožbo zoper točko (d) desetega odstavka in enajsti odstavek 10. člena Uredbe o rudarski pravici za izkoriščanje tehničnega kamna apnenec v pridobivalnem prostoru Verd 3 v občini Vrhnika, objavljene v Uradnem listu RS, št. 110/25 dne 24. 12. 2025, ki se uporablja in velja od 25. 12. 2025 dalje (v nadaljevanju: Uredba). Uveljavlja tožbeni razlog napačne uporabe materialnega prava, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter bistvenih kršitev določb postopka ter sodišču primarno predlaga odpravo citiranih določb Uredbe, podredno pa njihovo razveljavitev. Hkrati predlaga, da sodišče toženki naloži, da v roku treh mesecev od pravnomočnosti sodbe vzpostavi novo ureditev. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

V tožbi v bistvenem pojasnjuje, da je imel na podlagi Koncesijske pogodbe, št. 354-14-37/01 z dne 10. 12. 2001 in Dodatka št. 1 k navedeni koncesijski pogodbi rudarsko pravico in koncesijo za izkoriščanje mineralne surovine tehnični kamen - apnenec v pridobivalnem prostoru Verd v občini Vrhnika do 10. 6. 2023, pri čemer je bila veljavnost koncesijske pogodbe s sklepom o začasni odredbi naslovnega sodišča v zadevi I U 817/2024 podaljšana do izdaje pravnomočne odločbe v navedenem upravnem sporu. O zadevi še ni odločeno.

Dne 24. 12. 2025 je bila v Uradnem listu Republike Slovenije objavljena Uredba, ki določa pogoje za podelitev in izvajanje rudarske pravice za izkoriščanje apnenca v novem pridobivalnem prostoru, poimenovanem Verd 3. Eden od predpisanih pogojev je tudi pridobitev okoljevarstvenega soglasja ali sklepa v predhodnem postopku na podlagi predpisa, ki ureja presojo vplivov na okolje (točka d desetega odstavka 10. člena Uredbe) in nadalje, da mora biti soglasje ali sklep iz točke d) desetega odstavka 10. člena Uredbe sestavni del revidiranega rudarskega projekta za pridobitev koncesije za izkoriščanje (enajsti odstavek 10. člena Uredbe). Trdi, da je tako določen pogoj nezakonit in delno neustaven (153. člen Ustave), saj nasprotuje 63. členu Zakona o interventnih ukrepih za odpravo posledic poplav in zemeljskih plazov iz avgusta 2023 (v nadaljevanju ZIUOPZP), ki določa, da se ne glede na peti odstavek 89. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2) in Uredbe o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju Uredba PVO), za projekte in dele projektov, predvidenih za odpravo posledic poplav in plazov, ne uporabljajo predpisi, ki urejajo posege v okolje. Ker je Kamnolom Verd 3 na podlagi 61. člena Zakona o obnovi, razvoju in zagotavljanju finančnih sredstev (v nadaljevanju ZORZFS) uvrščen na prednostni seznam, po njegovem mnenju predstavlja projekt v smislu 63. člena ZIUOPZP, za katerega se določbe o presoji vplivov na okolje do izteka veljavnosti ZIUOPZP ne uporabljajo.

Poudarja, da je temeljna posledica citiranih določb Uredbe, ki se neposredno nanaša nanj (in kot taka predstavlja predpis, ki ureja posamična razmerja v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1), nezmožnost sklenitve koncesijske pogodbe in podelitve rudarske pravice. Glede na obstoječe besedilo Uredbe je po njegovi oceni namreč logičen sklep, da bo njegov predlog za sklenitev koncesijske pogodbe, ki ga bo podal na podlagi drugega odstavka 44. člena Zakona o rudarstvu (v nadaljevanju ZRud-1) zavrnjen in to kljub temu, da so v predmetnem primeru izpolnjeni vsi (preostali) pogoji iz 35. člena ZRud-1. Z izpodbijanimi določbami Uredbe se po njegovem mnenju posega v njegov pričakovan (pravno) varovan dejanski in pravni položaj na pridobivalnem prostoru Verd 3 v občini Vrhnika, in sicer na način, da se mu pričakovani koncesijska in rudarska pravica ne moreta dodeliti in mu zato izkoriščanje mineralne surovine tehnični kamen - apnenec ni (več) dovoljeno. Navaja še, da so se zaloge mineralne surovine od izdaje začasne odredbe v drugem upravnem sporu kritično zmanjšale in jih v dveh letih, kolikor v povprečju trajajo sodni postopki pred upravnimi sodišči, zagotovo ne bo več, oziroma bodo zaloge izkoriščene že prej. Toženka je sicer na njegovo zahtevo vodila predhodni postopek za nameravani poseg, tj. izkoriščanje tehničnega kamna - apnenca na območju pridobivalnega prostora Kamnolom Verd 3, v skladu z 90. členom Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2), ki pa je bil s sklepom z dne 8. 1. 2026 ustavljen.

Skupaj s tožbo predlaga tudi izdajo odložitvene začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s katero naj sodišče začasno zadrži pravno učinkovanje točke (d) desetega odstavka in enajsti odstavek 10. člena Uredbe. V zvezi s težko popravljivo škodo poudarja, da njegova celotna poslovna dejavnost vsebinsko obsega pridobivanje apnenca v pridobivalnem prostoru kamnoloma Verd, na podlagi pridobljenega kamna pa opravlja tudi proizvodnjo drugih nekovinskih mineralnih izdelkov. Tovrstna dejavnost se šteje kot dejavnost rudarjenja, ki se lahko opravlja zgolj po pridobljeni rudarski pravici oziroma koncesiji za izkoriščanje mineralnih surovin. Brez pridobitve slednje bo posledično svojo dejavnost opravljal nezakonito, grozi pa mu tudi izrek inšpekcijskega ukrepa prepovedi opravljanja dejavnosti ter inšpekcijskega ukrepa odreditve popolne in trajne opustitve rudarskih del, s čimer bo poleg ogroženosti njegove poslovne dejavnosti, prišlo tudi do prenehanja njegovega nadaljnjega obstoja. Dodaja, da se zoper njega že vodi inšpekcijski postopek, ki še ni zaključen. V primeru, da svoje poslovne dejavnosti ne bi mogel opravljati, bi mu vsak dan nastala poslovna škoda, ki jo glede na letne dohodke v letu 2023 oceni na 18.690 EUR dnevno. Trdi, da bo v primeru neizdaje začasne odredbe ogrožen njegov obstoj, predčasna trajna in popolna opustitev izvajanja rudarskih del pa bo zahtevala tudi tehnično sanacijo, ki zajema odstranitev rudarskih objektov, strojev in infrastrukture. Odstranjene objekte bi v primeru pridobitve nove rudarske pravice moral ponovno postavljati, kar bi bilo neekonomično in tudi neekološko. Pojasni tudi, da izdaja predlagane začasne odredbe ne bi prizadela javne koristi, saj se iz kamnoloma pridobiva strateške mineralne surovine, ki so pomembne za delovanje države, njene infrastrukture ter izvedbo poplavnih sanacijskih del.

Odgovor na predlog za izdajo začasne odredbe

Toženka izdaji začasne odredbe nasprotuje. Meni, da tožniku ni uspelo izkazati težko popravljive škode, saj je pridobitev rudarske pravice za izkoriščanje mineralne surovine in sklenitev koncesijske pogodbe odvisna od izpolnjevanja pogojev po ZRud-1. Ker tožnik tovrstne rudarske pravice ni pridobil, je bila na podlagi njegove zahteve z dne 21. 2. 2024 sprejeta sporna Uredba, ki predstavlja koncesijski akt, na podlagi katerega se izda odločba o pridobitvi rudarske pravice, po izpolnitvi vseh pogojev pa sklene koncesijska pogodba. Republika Slovenija tako v nobenem primeru ni zavezana podeliti rudarske pravice, temveč to lahko stori, če so za to izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji. Uredba tako ne posega v pričakovano pravico tožnika, saj je njen nastanek vprašljiv in časovno odmaknjen. Tudi sicer je škoda, ki jo uveljavlja tožnik zgolj premoženjska v obliki izgubljenega dobička, kar samo po sebi ne zadošča za izdajo začasne odredbe. Poudarja, da tožnik tudi sicer nima pridobljene ali pričakovane pravice do podelitve koncesije. Le ta je namreč odvisna od izpolnitve zakonskih pogojev, med katerimi je ključen pogoj pridobitev okoljevarstvenega soglasja, ki ga tožnik nima. Morebitna škoda je tako posledica njegovega lastnega poslovnega tveganja in dejstva, da ni uspel pravočasno in ustrezno izpeljati vseh zakonsko zahtevanih postopkov.

Pojasnjuje še, da je tožnik pri Ministrstvu za okolje, podnebje in energijo (v nadaljnjem besedilu: MOPE) vložil vlogo za izvedbo predhodnega postopka po 89. in 90. členu ZVO-2, ki pa jo je tik pred odločitvijo umaknil, zaradi česar je MOPE moral postopek ustaviti. Vlogo je tako umaknil, čeprav bi lahko počakal na odločitev. V primeru, da bi MOPE v predhodnem postopku odločil, da PVO ni potrebna iz katerega koli razloga, bi tako tožnik že izpolnil zanj sporne obveznosti iz Uredbe. V nasprotnem primeru pa bi lahko takoj nadaljeval s postopkom presoje vplivov na okolje. Z umikom vloge je tako sam povzročil razlog za trenutno neizpolnitev zahtev iz točke d) desetega ostavka in enajstega odstavka 10. člena Uredbe, hkrati pa pokazal, da tega pogoja ne namerava izpolniti niti kasneje.

Nadalje meni, da bi bilo z izdajo začasne odredbe poseženo v javni interes, in sicer javni interes varstva okolja, javni interes zakonitosti in pravne države in strateški javni interes obnove države po naravni nesreči. Poudarja, da v danem trenutku ni jasno, ali bo tožnik sploh kdaj izpolnil zakonsko predpisane pogoje za sklenitev koncesijske pogodbe. V primeru izdane začasne odredbe bi bilo okolje tako okrnjeno, da ga v primeru drugačne končne odločitve ne bi bilo več mogoče povrniti v enako stanje. Dodaja še seznanja, da je 23. 1. 2026 na podlagi 43. člena ZRud-1 in Uredbe že izdala odločbo o izbiri nosilca rudarske pravice. Predlaga, da se tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe zavrže kot nedopusten oziroma zavrne kot neutemeljen.

Nadaljnje navedbe tožnika

Po prejemu odgovora toženke na predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem je le-ta sodišče seznanila s tem, da naj bi bila odločba o izbiri nosilca rudarske pravice že izdana, je sodišče tožnika z dopisom z dne 9. 2. 2026 pozvalo, naj tovrstno odločbo sodišču predloži ter hkrati izkaže pravni interes za predmetno tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe.

Tožnik se je na poziv sodišča odzval in v vlogah, vloženih 16. 2. in 23. 2. 2026, poudaril, da bo v bližnji prihodnosti obstoječa začasna odredba, izdana v zadevi I U 817/2024-13 z dne 12. 6. 2024, ostala brez pomena, saj bodo zaloge apnenca v pridobivalnem prostoru Verd vsak čas pošle. Prav zato si je že pred potekom obstoječe rudarske pravice prizadeval pridobiti novo rudarsko pravico za pridobivalni prostor Verd 2, pri čemer o vlogi še ni odločeno. V letu 2024 je vložil še vlogo za pridobitev rudarske pravice za pridobivalni prostor Verd 3, in sicer na podlagi ZRud-1 v povezavi z 61. členom ZORZFS, ki izključuje uporabo pravil o presoji vplivov na okolje z namenom hitre in učinkovite odprave posledic poplav. Uredba je po njegovem mnenju deloma nezakonit predpis, ki mu prav zaradi neskladja z zakonom onemogoča nadaljevanje osrednje poslovne dejavnosti. Poudarja, da izdana odločba o podelitvi rudarske pravice z dne 23. 1. 2026, sprejeta na podlagi sporne Uredbe, pomeni zgolj formalno podelitev rudarske pravice, na podlagi katere ima utemeljeno pravico do sklenitve koncesijske pogodbe, pri čemer so pogoji za sklenitev koncesije določeni v izpodbijanih členih Uredbe. Posledično zgolj odprava odločbe o podelitvi rudarske pravice ne bi izboljšala njegovega pravnega položaja. Hkrati meni, da bi bilo stališče, da je pravni interes moč izkazati zgolj, če bi bil njegov predlog za sklenitev koncesijske pogodbe zavrnjen, nevzdržno in v nasprotju z načelom učinkovitega sodnega varstva. Vlogi predloži tudi odločbo o izbiri nosilca rudarske pravice za izkoriščanje (priloga A2, v nadaljevanju: odločba)

Nasprotuje tudi navedbam toženke, da bi izdaja začasne odredbe pomenila izogibanje predpisom o varstvu okolja, saj ZIUOPZP in ZORZFS ne dopuščata kar vsesplošnega in časovno neomejenega obida predpisov o varstvu okolja, temveč gre za sorazmeren in časovno omejen interventni ukrep v trajanju najdlje do 31. 12. 2028. Poudarja, da je ključni dobavitelj materiala, ki se uporablja tako za obnovo in vzdrževanje slovenskega železniškega omrežja, ko tudi za izvajanje sanacijskih in obnovitvenih del po poplavah in plazovih iz leta 2023, zaradi česar je bil pridobivalni prostor Verd 3 uvrščen na prvo mesto prednostnega seznama iz 61. člena ZORZFS, ki predstavlja podlago za izvedbo ZIUOPZP. Le ta pa je uvedel specialni režim, ki izključuje uporabo pravil o presoji vplivov na okolje, in sicer z namenom hitre in učinkovite odprave posledic poplav (63. člen ZIUOPZP). Zagotavljanje tehničnega kamna zato po njegovem mnenju podpira uresničevanje javnega interesa (varovanje ljudi, premoženja in infrastrukture), ki ga oba zakona postavljata v ospredje. Če bo kljub temu treba opraviti presojo vplivov na okolje, bo to pomenilo, da bo rudarsko pravico za projekt Verd 3 pridobil šele čez več let, ko bo njegova obstoječa rudarska pravica že prenehala, čeprav je predhodno storil vse za podaljšanje obstoječe rudarske pravice oziroma pravočasno pridobitev nove. Dodaja, da ima glede na jasno določbo 63. člena ZIUOPZP v povezavi z določbo 61. člena ZORZFS ter nesporno izdano odločbo o izbiri nosilca rudarske pravice več kot pričakovano pravico, da bo lahko na podlagi koncesijskega rudarskega akta sklenil koncesijsko pogodbo, na podlagi katere bo pridobil rudarsko in koncesijsko pravico za izkoriščanje apnenca v pridobivalnem prostoru Verd 3. Ker pa je Uredba v izpodbijanem delu nezakonita, mu "de facto" onemogoča oziroma časovno odteguje sklenitev koncesijske pogodbe, brez katere pa svoje poslovne dejavnosti ne more nadaljevati. Poudarja še, da so se zaloge apnenca v pridobivalnem prostoru Verd od izdaje začasne odredbe z dne 12. 6. 2024 že občutno zmanjšale, zato je nujno, da se mu čim prej omogoči izkoriščanje mineralne surovine na razširjenem pridobivalnem prostoru Verd 3. Posledično mu grozi resna in neposredna nevarnost, da bo moral s svojo poslovno dejavnostjo prenehati. Ustanovljen je bil namreč z izključnim namenom upravljanja s kamnolomom Verd in poleg te ne opravlja nobene druge dejavnosti, prav tako nima premoženja, s katerim bi lahko daljše časovno obdobje pokrival finančno izgubo. Izdaja začasne odredbe je nujna zaradi preprečitve ugasnitve že pridobljene pravice, ki bo, v primeru neizpolnitve nezakonitih pogojev skladno s 4. točko odločbe o izbiri nastopila v enem letu.

V podkrepitev težke popravljive škode tožnik dodatno pojasnjuje, da mu bo v primeru prenehanja rudarske pravice nastala poslovna škoda najmanj v obsegu 18.690 EUR na dan oziroma 6.822.045,00 EUR letno. Opozarja še, da so se čisti prihodki v letu 2024 že zmanjšali za 2.503.329,00 EUR (slednje naj bi bilo razvidno iz bilance stanja), kar kaže na to, da mu zaradi protipravnega ravnanja toženke že nastaja škoda, saj mu kljub dolgoletnim prizadevanjem ni uspelo podaljšati veljavnosti obstoječe koncesijske pogodbe oziroma pridobiti nove za pridobivalni prostor Verd 2 in Verd 3. Dodaja, da varstvo okolja, ki sicer je ustavna vrednota, ne more prevladati nad dolžnostjo države za varstvo življenj, zdravja in premoženja njenih državljanov, kar nenazadnje priznava tudi toženka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe, ko trdi, da gre pri zagotovitvi strateških surovin za nujno obnovo državne in občinske infrastrukture, ki je bila poškodovana v poplavah, za "prvorazredni javni interes". Dodaja, da bo v primeru neizdaje začasne odredbe pravica do učinkovitega sodnega varstva povsem izvotljena, saj glede na statistične podatke odločitve v predmetni zadevi ni moč pričakovati pred iztekom roka iz 4. točke Odločbe o izbiri nosilca rudarske pravice, po kateri mora ministrstvu podati predlog za sklenitev koncesijske pogodbe v enem letu od pravnomočnosti te odločbe, sicer odločba preneha veljati, rudarska pravica pa ugasne. Vezano na očitek o umiku vloge za izvedbo predhodnega postopka še poudarja, da je 23. 12. 2025 resnično podal umik predloga za vodenje predhodnega postopka, saj je iz dokumentacije, ki jo je prejel od Ministrstva za okolje in prostor, izhajalo, da bo slednji izdal odločbo, s katero bo zmotno ugotovljeno, da je za nameravani poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje, kar pa bi dodatno otežilo sklepanje koncesijske pogodbe. Dodaja, da bi ministrstvo v skladu s prvim odstavkom 90. člena ZVO-2 lahko samo pričelo s postopkom predhodne presoje vplivov na okolje po uradni dolžnosti, pa tega ni storilo, saj se očitno zaveda, da bi moralo vlogo zaradi interventnih zakonov zavreči. Dodatno še izpostavlja, da tudi sama toženka priznava, da je pridobivanje rudarskih pravic dolgotrajno, zapleteno in nepregledno, kar še dodatno utemeljuje njegov pravni interes za predmetno sodno varstvo.

V vlogi z dne 23. 2. 2026 tožnik še dodatno poudari, da verjetnost uspeha s tožbo v upravnem sporu ni eden od pogojev za izdajo začasne odredbe. Kljub temu zavrača navedbe toženke, da je mineralno snov izkoriščal preko meja pridobivalnega prostora Verd ter poda podroben opis posameznih dejanj in odločitev, ki so vodile k (ne)zkoriščanju pridobivalnega prostora na tem območju. Poudarja, da postopek glede podelitve rudarske pravice na področju Verd 3 ni bil pošten, saj mu niso bila zagotovljena vsa procesna jamstva, kar naj sodišče upošteva pri odločitvi o izdaji začasne odredbe.

Odgovor na tožbo

Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem poudarja, da Uredba ni akt, ki bi ga bilo možno izpodbijati v upravnem sporu. Četudi gre za predpis, le-ta ne ureja posamičnih razmerij, saj je bilo o podelitvi rudarske pravice dejansko odločeno z odločbo, ki bi jo tožnik (skupaj s spornimi določbami Uredbe) lahko izpodbijal v upravnem sporu. Ob zatrjevanem dejstvu, da je tožnik zoper Uredbo vložil tudi predlog za oceno ustavnosti in zakonitosti na Ustavno sodišče, meni, da bi sodišče tožbo moralo zavreči tudi na podlagi drugega odstavka 189. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Nadalje se sklicuje na svoje trditve, podane v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe, ter v bistvenem poudarja, da izdana Uredba ni nezakonita oziroma neustavna. Predlaga, da sodišče tožbo zavrže oziroma podredno zavrne.

Odločitev sodišča

Sodišče je v predmetni zadevi odločilo s sklepom z dne 26. 3. 2026, pri čemer je zaradi neizkazanega pravnega interesa zavrglo tako tožbo, kot tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

Zoper navedeni sklep se je pritožil tožnik. Vrhovno sodišče je s sklepom v zadevi I Up 103/2026 z dne 11. 5. 2026 tožnikovi pritožbi ugodilo, sklep sodišča razveljavilo in zadevo vrnilo naslovnemu sodišču v ponovno odločanje. Poudarilo je, da je pravni interes tožnika podan, saj mu izpodbijani določbi koncesijskega akta nalagata obveznosti, ki jih bo moral izpolniti, da bo sklenitev koncesijske pogodbe in s tem pridobitev rudarske pravice lahko uspešna. Odprava ali razveljavitev izpodbijanih odločb Uredbe na podlagi uspeha z vloženo tožbo bi namreč privedla do ponovnega odločanja toženke o njegovih obveznostih, ki jih bo moral izpolniti pred sklenitvijo koncesijske pogodbe.

K I. točki izreka

Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

Sodišče mora pred obravnavo predloga za izdajo začasne odredbe preveriti, ali so izpolnjeni formalni pogoji za meritorno reševanje. Procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe je obstoj vložene tožbe (32. člen Zakona o upravnem sporu - ZUS-1 v zvezi s 1. in 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1)¹, kar pomeni, da če tožba in s tem upravni spor nista pravočasna, dopustna oziroma dovoljena, tudi ni dopustno vsebinsko obravnavati predloga za izdajo začasne odredbe.²

V zvezi s pravočasnostjo vložene tožbe sodišče ugotavlja, da je bila izpodbijana Uredba na dan 24. 12. 2025 objavljena v Uradnem listu RS. Gre za akt, ki je bil izdan v obliki predpisa, zato je treba šteti, da je rok za vložitev tožbe začel teči od dneva njegove objave. Ker je bila tožba vložena 23. 1. 2026, tj. v 30-dnevnem roku iz 28. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), je kot taka pravočasna.

Sodišče je nadalje opravilo presojo, ali izpodbijana Uredba predstavlja upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 namreč sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Med slednje v skladu s četrtim odstavkom 5. člena ZUS-1 sodijo akti organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

Vrhovno sodišče je v svoji dosedanji sodni praksi že večkrat poudarilo, da pogoj, da določba predpisa ureja posamično razmerje, pomeni, da mora določba imeti pravno naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, oziroma da neposredno posega v pravni položaj osebe in v ta namen ni treba izdati posebnega upravnega akta.³ Predpis oziroma njegova norma morata tako imeti učinek upravnega akta, da ju je mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Neposredno morata torej urejati pravni položaj konkretno določenih oziroma določljivih oseb, kar pomeni, da po vsebini že pomenita odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi teh oseb na način, da izdaja nadaljnjih upravnih odločb ni potrebna.⁴

V predmetni zadevi tožnik izpodbija Uredbo, ki v skladu s IV. poglavjem ZRud-1 predstavlja rudarski koncesijski akt. Na podlagi 3.2.1. točke 2. člena ZRud-1 je rudarski koncesijski akt predpis, ki predstavlja odločitev Republike Slovenije, da bo proti plačilu in pod določenimi pogoji podelila koncesijo za izkoriščanje določene vrste mineralne surovine določeni pravni ali fizični osebi na določenem pridobivalnem prostoru, in s tem vsaj po obliki akt iz 3. člena ZUS-1⁵, ki ga ni moč izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Ne glede na navedeno pa opisana zakonska ureditev glede na upravno sodno prakso⁶ ne vodi vedno do zaključka, da vsak takšen akt vsebuje zgolj splošne in abstraktne norme. Zato je treba v vsakem konkretnem primeru (glede na trditveno podlago v tožbi) opraviti presojo posamezne norme in ugotoviti, ali je uredba res splošna, tako da se nanaša na nedoločljiv krog oseb, in abstraktna (ureja nedoločeno število bodočih primerov) ali pa je konkretna (ureja konkreten življenjski primer, v katerem se uporabi) in posamična (nanaša se na določen ali določljiv krog oseb).

ZRud-1 v 34. členu določa dva načina za pridobitev koncesije za izkoriščanje mineralnih surovin, in sicer na podlagi rudarskega koncesijskega akta in na njegovi podlagi izvedenega javnega razpisa za izbor nosilca rudarske pravice (prvi odstavek), ali pa s podelitvijo koncesije brez javnega razpisa na podlagi prej izdanega rudarskega koncesijskega akta za določeni pridobivalni prostor pravni ali fizični osebi, ki izpolnjuje katerega od pogojev, ki so našteti v nadaljevanju tega člena (drugi odstavek). Kot je mogoče povzeti iz tožbe, gre v obravnavani zadevi za drugi primer, torej za pridobitev rudarske pravice za izkoriščanje mineralnih surovin brez javnega razpisa. Ta možnost je dostopna le omejenemu krogu oseb, ki jih s pridobivalnim prostorom povezuje katera od okoliščin, naštetih v drugem odstavku 34. člena ZRud-1. Hkrati gre za postopek, ki je uveden na podlagi vloge osebe (35. člen ZRud-1 ), ki želi na koncu izposlovati izdajo odločbe o podelitvi rudarske pravice (43. člen ZRud-1) ter skleniti koncesijsko pogodbo (44. člen ZRud-1). Z rudarskim koncesijskim aktom se tako med drugim določi način pridobitve koncesije za izkoriščanje mineralne surovine brez javnega razpisa ter pravna ali fizična oseba, kateri se podeli rudarska pravica (37. člen ZRud-1). Določijo se tudi obveznosti, ki jih bo morala ob izkoriščanju mineralne surovine spoštovati pravna oziroma fizična oseba, ko bo pridobila koncesijo za izkoriščanje mineralne surovine, med katere izrecno sodi tudi izpolnjevanje pogojev s področja varstva okolja, ohranjanja narave, varstva voda, varstva kulturne dediščine in varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami (2. alineja petega odstavka 37. člena ZRud-1).

V obravnavani zadevi ni sporno, da je kot tak subjekt, torej nosilec rudarske pravice za izkoriščanje, v devetem odstavku 10. člena Uredbe določen tožnik. Prav tako ni sporno, da Uredba kot eno izmed obveznosti, ki jo bo moral tožnik kot nosilec rudarske pravice izpolniti pri njenem izvajanju, določa pridobitev okoljevarstvenega soglasja ali sklepa v predhodnem postopku na podlagi predpisa, ki ureja presojo vplivov na okolje (točka d desetega odstavka 10. člena Uredbe). Soglasje oziroma sklep bo nadalje moral biti sestavni del revidiranega rudarskega projekta za pridobitev koncesije za izkoriščanje (enajsti odstavek 10. člena Uredbe). Po presoji sodišča tako Uredba konkretno določa, kdo je lahko nosilec rudarske pravice in, katere obveznosti mora izpolniti pri njenem izvajanju. Navedeno pomeni, da Uredba (v izpodbijanem delu) predstavlja akt po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1,⁷ čemur je v sklepu I Up 103/2026 z dne 11. 5. 2026 pritrdilo tudi Vrhovno sodišče. Poudarilo je tudi, da je tožniku treba priznati pravni interes za vložitev tožbe. Posledično so izpolnjene vse procesne predpostavke za vložitev tožbe v upravnem sporu in predloga za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1, zato sodišče ni sledilo predlogu toženke, da predlog za izdajo začasne odredbe zavrže kot nedopusten, temveč je v nadaljevanju le-tega presojalo po vsebini.

Glede pogojev za izdajo začasne odredbe

Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je v okviru predmetne odločitve presojalo le, ali je tožnik uspel izkazati, da so izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe skladno z 32. členom ZUS-1 in se do trditev, s katerimi uveljavlja nezakonitost posameznih določb Uredbe ni opredeljevalo (ti bodo predmet presoje v nadaljnjem sodnem postopku).⁸

Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotne stranke.

Tožnik je predlagal izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče odloži pravno učinkovanje točke (d) desetega odstavka in enajstega odstavka 10. člena Uredbe. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 je mogoče začasno odredbo izdati le, če se izpodbijani upravni akt prisilno izvršuje skladno z določbami Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUP), na ta način pa je mogoče izvršiti le tiste upravne akte, v katerih se zavezancu nalaga določena obveznost, kar v primeru nedenarne obveznosti pomeni, da mora zavezanec nekaj storiti, dopustiti ali trpeti. Po presoji sodišča tožniku z Uredbo ni bila naložena obveznost, ki bi lahko bila predmet upravne izvršbe. Določeni so zgolj pogoji, ki jih mora izpolniti, če želi skleniti koncesijsko pogodbo, pri čemer Uredba pravne učinke ustvarja že s samo objavo v Uradnem listu. Slednje pomeni, da učinkovanja obveznosti iz citiranih določb Uredbe ni mogoče zadržati z odlogom izvrševanja izpodbijane Uredbe, saj te obveznosti že učinkujejo oziroma veljajo od objave. Predlog za izdajo začasne odredbe po predlaganem drugem odstavku 32. člena ZUS-1 zato ni utemeljen.⁹

Ob dejstvu, da je v sodni praksi Vrhovnega sodišča preseženo stališče, da učinkov izpodbijanega upravnega akta sploh ni mogoče zadržati v upravnem sporu, če se ne izvršuje v prisilnem postopku upravne izvršbe, je sodišče tožnikov predlog presojalo na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1. Sodna praksa je namreč take začasne odredbe izdajala kot ureditvene začasne odredbe, s katerimi se začasno uredi stanje na način, da se odložijo učinki izpodbijane odločitve tožene stranke.¹⁰ Pri tem ni bistveno, ali gre za učinke, ki izvirajo neposredno iz izreka take odločitve ali posredno iz dejstva, da učinke določa zakon. V tem primeru je mogoče na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 predlagano začasno odredbo presojati tudi na način, da se odložijo učinki izpodbijane odločitve. Sodišče je zato predlagano začasno odredbo presojalo na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, po katerem lahko tožnik zahteva izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetno izkaže za potrebno,¹¹ Verjetno izkazana težko popravljiva škoda je vsebinski pogoj tudi za to vrsto začasne odredbe.

Glede težko popravljive škode

Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za težko popravljivo škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Bistveno je, da tožnik kljub uspehu v upravnem sporu vzpostavitve prejšnjega stanja ne bo mogel doseči (ali pa le z nesorazmernimi težavami). Zato mora izkazati, da v primeru uspeha s tožbo brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen cilj konkretnega upravnega spora oziroma bo uspeh s tožbo ostal zanj brez pomena.¹² Obstajati mora neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki bi jih bilo mogoče z izdajo začasne odredbe preprečiti. Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti predvidljiva in konkretna. Samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice ne zadosti standardu verjetnosti, ki opravičuje izdajo začasne odredbe.

Stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, mora tako že v samem predlogu konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek, obliko in višino škode, pojasniti, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda zanjo težko popravljiva. Dokazi, s katerimi se utemeljuje izdaja začasne odredbe, morajo biti konkretizirani na določene realno izkazane posledice in takšni, da jih je mogoče dokazno ovrednotiti. Na stranki je torej tako trditveno kot dokazno breme.¹³ Toženec in druge stranke upravnega spora pa so dolžni ustrezno utemeljiti javni interes oziroma druge interese, ki bi bili lahko nesorazmerno prizadeti z izdajo začasne odredbe. Teh dejstev sodišče ne ugotavlja po uradni dolžnosti.¹⁴

V obravnavani zadevi tožnik trdi, da bo v primeru neizdaje začasne odredbe poseženo v njegovo pričakovano pravico za sklenitev koncesijske pogodbe in podelitve rudarske pravice, saj slednjih ne bo pridobil. Posledično mu bo nastala poslovna škoda oziroma celo prenehanje dejavnosti, saj zavrnitev sklenitve koncesijske pogodbe pomeni prenehanje pravnega režima, ki mu omogoča zakonito izvajanje obveznosti iz koncesijskega razmerja, katerih opustitev ali prekinitev ima lahko trajne gospodarske, okoljske in varnostne posledice.

Tožnik težko popravljivo škodo utemeljuje s trditvijo, da postopek presoje vplivov na okolje praviloma poteka več let, kar pomeni, da mu bo zaradi izpodbijanih določb Uredbe povsem onemogočena pridobitev rudarske in koncesijske pravice najmanj za obdobje enega leta, lahko pa tudi dlje, s čimer je ogroženo njegovo nadaljnje poslovanje in obstoj. Z odložitvijo učinkovanja spornih določb Uredbe bi se mu tako omogočila sklenitev koncesijske pogodbe in s tem pridobitev rudarske pravice ter posledično izvajanje njegove poslovne dejavnosti, ki jo po lastnih trditvah na tem območju izvaja že od 19. stoletja dalje.

Po presoji sodišča tožnik v zvezi s težko popravljivo škodo navede zgolj posledico, ne zatrjuje pa nastanka težko popravljive škode, ki je temeljni zakonski pogoj za njeno izdajo. Tako v predlogu zgolj izrazi bojazen, da bo toženka na podlagi spornih določb Uredbe zavrnila sklenitev koncesijske pogodbe, pri čemer ne pojasni, zakaj. Tako ne izkaže, da je npr. sploh poskušal pridobiti okoljevarstveno dovoljenje niti da je pridobitev slednjega pogojena s pogoji, ki jih nikakor ne bo mogel izpolniti. Posledično gre za bodoče negotovo dejstvo, kar kaže na to, da mu škoda neposredno ne grozi.

Nadalje je neizkazana tudi višina premoženjske škode, ki jo tožnik v skladu z letnimi prihodki v poslovnem letu 2023 (6.822.045 EUR) oceni na 18.690 EUR dnevno. Gre namreč za letne prihodke in ne dobiček, v katerem bi bili ocenjeni tudi stroški in izračun razlike med aktivo in pasivo, s čimer bi bil omogočen vpogled v dejansko izgubo. Širjenje dejavnosti na novo področje namreč ne more biti povezano zgolj s prihodki, temveč po naravi stvari ustvarja tudi določene (dodatne) odhodke z nakupom strojev, plačilom dodatnih zaposlenih in podobno. Tožnikove navedbe tudi sicer ne vsebujejo podatkov o njegovi trenutni finančni situaciji, saj se sklicuje na podatke iz bilance stanja za leto 2023. Hkrati tožnik ne specificira, kakšen delež v siceršnjem opravljanju dejavnosti naj bi zasedalo pridobivanje surovin na področju Verd 3, kakšna je struktura njegovega pridobivanja surovin iz kamnoloma v času in količinah ter kakšne finančne implikacije naj bi imelo to pridobivanje surovin za njegovo celotno dejavnost.

Tožnik nadalje trdi, da njegova celotna dejavnost temelji na podeljeni rudarski in koncesijski pravici, a sodišče ni spregledalo, da prostor Verd 3, glede katerega si tožnik prizadeva pridobiti koncesijo, ne predstavlja edinega območja trenutnega opravljanja poslovne dejavnosti. Da na preostalem delu dejavnost opravlja (tudi na podlagi izdane začasne odredbe v drugem postopku), nenazadnje priznava tudi sam, zato ni mogoče slediti njegovi trditvi, da bo v primeru učinkovanje spornih določb Uredbe primoran (nemudoma) prenehati opravljati celotno poslovno dejavnost. Njegova trditev, da bi mu zaradi poslabšanja položaja sledil stečaj, pa je tudi sicer navržena in z ničemer izkazana.

Težko popravljive škode nadalje ne izkazuje niti trditev o zmanjšanju čistih prihodkov v letu 2024 za 2.503.329,00 EUR. Slednje naj bi bilo razvidno iz bilance stanja, ki pa je tožnik ne predloži. Tudi sicer pa iz samih trditev ni razvidno, da naj bi bila opisana finančna izguba posledica izpodbijanega akta. Nasprotno, celo sam tožnik trdi, da je škoda posledica dolgoletnega prizadevanja podaljšanja veljavnosti obstoječe koncesijske pogodbe oziroma pridobitve nove za pridobivalni prostor Verd 2 in Verd 3, kar pomeni, da zatrjevana škoda ne izvira (zgolj) iz spornih določb Uredbe.

Nadalje so splošne in nekonkretizirane tožnikove trditve o neodpravljivosti škode, ki naj bi mu nastale zaradi določitve pogoja pridobitve okoljevarstvenega soglasja. Kot pravilno opozarja toženka, Uredba namreč (zgolj) določa, da mora nosilec rudarske pravice pridobiti okoljevarstveno soglasje ali sklep v predhodnem postopku na podlagi ZVO-2, pri čemer slednje ne pomeni, da se tožnik v navedenem postopku ne more sklicevati na to, da izdaja navedenih odločitev ni potrebna, ker rudarjenje na območju Verd 3 bodisi (1) ne pomeni pomembnih škodljivih vplivov na okolje (peti odstavek 90. člena ZVO-2) bodisi (2) predstavlja projekt, katerega edini namen je odziv na naravne in druge nesreče (peti odstavek 89. člena ZVO-2). Hkrati pa tožnik, kot že navedeno, ne izkaže, da je pridobitev tovrstnega soglasja ali sklepa v predhodnem postopku zanj nemogoča. Posledično tudi iz tega razloga ni izkazana nepopravljiva škoda, ki bi jo bilo mogoče preprečiti le z izdajo začasne odredbe. Toženka namreč v odgovoru na predlog trdi, da je tožnik sicer vložil vlogo na podlagi 89. in 90. člena ZVO-2, a jo je kasneje umaknil, čemur pritrjuje tudi sam tožnik. S tem je sam povzročil, da se je postopek ustavil in, da trenutno (po lastnih trditvah) ne izpolnjuje zahtev iz spornih določb Uredbe.

Tožnik nadalje izdajo začasne odredbe utemeljuje z neposredno nevarnostjo inšpekcijskega postopka, za katerega ni jasno, če in v kakšni vsebini se bo končal. Enako velja za trditve o odstranitvi vseh rudarskih objektov, postrojev in infrastrukture. Tudi s tovrstnimi trditvami po presoji sodišča ne more izkazati težko popravljive škode. Poudariti velja, da četudi bi toženka s postopki dejansko začela oziroma bi bili inšpekcijski ukrepi izrečeni, bi lahko tožnik svoje pravice in pravne koristi zavaroval neposredno v teh postopkih.

Sodišče nadalje pripominja, da sodna praksa (zadevi I U 1425/2014 in I Up 174/2018), na katero se tožnik v predlogu sklicuje, ni uporabljiva v konkretnem primeru. V navedenih zadevah je bila namreč koncesijska pravica odvzeta, v obravnavani zadevi pa takšne odločitve ni oziroma tožnik zgolj pavšalno in neizkazano trdi, da koncesije nikakor ne bo mogel pridobiti, pri čemer slednjega ne izkaže. Enako velja za trditve o nevarnosti nastanka motenj v zagotavljanju storitev javnega železniškega prometa oziroma odprave posledic poplav. Tožnik namreč z začasno odredbo ne more zahtevati varovanja javnega interesa (sanacija popoplavnih območij, varstvo ljudi in premoženja), ampak zgolj začasno ureditev svojega spornega razmerja¹⁵.

V zvezi s tožnikovimi trditvami sodišče še pripominja, da namen izdaje začasne odredbe ni v preprečevanju morebitnih zlorab oblasti, podobno kot ne v preprečevanju posledic morebitnega slabega delovanja državne uprave, niti v splošnem spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih določa ZUS-1 v prvem odstavku 32. člena (da tožba ne zadrži izvršitve upravnega akta, če zakon ne določa drugače), temveč poseg v izvrševanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih značilnosti posameznega primera.¹⁶ Tožnik posledično s trditvami o neprimernosti ravnanja posameznih uradnih oseb, dolgotrajnosti postopkov in učinkov tožbe v predmetnem postopku izdaje začasne odredbe ne more uspeti.

Po navedenem sodišče ugotavlja, da tožnik ni zmogel trditvenega in dokaznega bremena glede izpolnitve temeljnega vsebinskega pogoja po 32. členu ZUS-1 za izdajo začasne odredbe, kar onemogoča zaključek, da v primeru uspeha s tožbo brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen cilj upravnega spora oziroma bo uspeh s tožbo zaradi nastale težko popravljive škode za tožnika ostal brez pomena. Ker je temu tako, je odpadla tudi potreba po ugotavljanju morebitne prizadetosti javne koristi oziroma potrebe po varovanju položaja toženke, zato sodišče navedb strank, s katerimi se izrekata o prizadetosti javnega interesa, ni presojalo. Sodišče je posledično predlagano začasno odredbo zavrnilo.

K II. točki izreka

Tožnik zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, ki se nanašajo na predlog za izdajo začasne odredbe. Stroški v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe so del stroškov upravnega spora. O njih pa bo lahko sodišče odločilo šele, ko bo znan končni uspeh strank (prvi odstavek 151. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in v zvezi s prvim, tretjim in četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1). Iz navedenih razlogov bo sodišče o vseh stroških postopka odločalo ob izdaji končne odločbe.
-------------------------------
¹ Prim. sklepa Upravnega sodišča RS III U 194/2015 z dne 29. 7. 2015 in I U 1272/2011 z dne 13. 10. 2011.
² Prim. sklep Upravnega sodišča RS I U 969/2021-6 z dne 24. 6. 2021.
³ Tako Vrhovno sodišče v sklepih I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021, 13. točka obrazložitve in I Up 21/2022 z dne 16. 3. 2022, 11. točka obrazložitve.
⁴ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 127/2021 z dne 1. 6. 2022, 9. točka obrazložitve.
⁵ Ta določa, da upravni akti niso tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil.
⁶ Primerjaj npr. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019.
⁷ Podobno stališče je razvidno tudi iz odločitve Upravnega sodišča v zadevi I U 670/2019 z dne 5. 9. 2019, 11. točka obrazložitve. Drugače sicer starejša praksa istega sodišča, npr. v zadevah I U 1738/2015 z dne 7. 4. 2016 in I U 1739/2015 z dne 22. 3. 2016, ki šteje, da Uredba o koncesiji za uporabo termalne vode, četudi omogoča identifikacijo tožnika in je izdana na njegovo pobudo brez javnega razpisa, ne predstavlja akta, ki bi urejal posamična razmerja, saj nima neposrednega učinka na tožnikov pravni položaj (10. točka obrazložitve).
⁸ Da pri presoji izdaje začasne odredbe v nobenem primeru ne obstoji dolžnost izkazovanja oziroma preizkusa verjetnosti uspeha v sporu, tudi sklep VSRS v zadevi I Up 282/2024 z dne 6. 12. 2024.
⁹ Sklep VSRS v zadevah I Up 194/2017 z dne 6. 9. 2017 in X Ips 43/2021 z dne 19. 5. 2021.
¹⁰ Sklep VSRS v zadevah I Up 3/2024 z dne 22. 1. 2024 in I Up 157/2024 z dne 2. 9. 2024.
¹¹ Sklep VSRS v zadevah I Up 136/2025 z dne 28. 6. 2025.
¹² Glej sklep VSRS I Up 215/2024 z dne 2. 9. 2024, sklep VSRS I Up 172/2024 z dne 21. 5. 2024, sklep VSRS I Up 216/2024 z dne 22. 9. 2014 in tam navedena sodna praksa (opomba 3).
¹³ Glej sklep VSRS I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017, sklep VSRS I Up 216/2024 z dne 22. 9. 2024, sklep VSRS I Up 271/2023 z dne 30. 11. 2023.
¹⁴ Glej sklep VSRS I Up 96/2022 z dne 8. 6. 2022.
¹⁵ Primerjaj sklep VSRS v zadevi I U 99/2022 z dne 25. 5. 2022, 13. tč. obrazložitve.
¹⁶ Sklep Vrhovnega sodišča I Up 34/2018 z dne 28. 2. 2018, točka 7.