VSRS Sklep X Ips 59/2024

1. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije II U 378/2020‑19 z dne 17. 4. 2024 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

2. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je s I. točko izreka sodbe II U 378/2020-19 z dne 17. 4. 2024 na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in odpravilo sklep Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4934‑202170/2019-1 z dne 23. 12. 2019, ter zadevo vrnilo davčnemu organu v ponovni postopek, in ji z II. točko izreka naložilo povrnitev stroškov sodnega postopka. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski davčni organ odločil, da se zoper dolžnika opravi davčna izvršba dolgovanega zneska glavnice, obresti in stroškov v skupni višini 27.042,53 EUR.

2. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 75/2024-3 z dne 28. 8. 2024 na podlagi tretjega odstavka 367.c člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) predlogu tožene stranke za dopustitev revizije ugodilo in dopustilo revizijo glede vprašanja:

   "Ali morata biti skladno z 214. členom ZUP utemeljitev uporabe skrajšanega ugotovitvenega postopka in zakaj zaslišanje stranke ni potrebno, del obrazložitve izpodbijanega (prvostopnega) sklepa o izvršbi oziroma del obrazložitve odločbe organa druge stopnje, ne glede na to ali tožeča stranka to v pritožbi (pred upravnim organom) izpostavlja?"

3. Toženka (v nadaljevanju revidentka) je v skladu z navedenim sklepom vložila revizijo. V njej predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in spremeni izpodbijano sodbo tako, da tožbo zoper sklep Finančne uprave Republike Slovenije št. DT 4934‑202170/2019-1 z dne 23. 12. 2019 zavrne. Zahteva tudi povrnitev stroškov revizijskega postopka in že nastalih stroškov v upravnem sporu. Podredno predlaga razveljavitev izpodbijane sodbe in vrnitev zadeve sodišču v novo sojenje ter pridržanje odločitve o stroških do končne odločitve.

4. Tožnik na revizijo ni odgovoril.

1. Revizija je utemeljena.

1. Prvostopenjski davčni organ je s sklepom odločil, da se zoper dolžnika opravi davčna izvršba dolgovanega zneska v skupni višini 27.042,53 EUR z rubežem, ki ga opravi tožnikova banka na njegova denarna sredstva. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da tožnik v predpisanem roku ni poravnal svojih odprtih obveznosti, kot izhajajo iz knjigovodske evidence davčnega organa, zato je bilo treba zoper njega začeti davčno izvršbo. Tožnik je zoper sklep vložil pritožbo, ki jo je drugostopenjski davčni organ zavrnil.

2. Upravno sodišče je v obrazložitvi izpodbijane sodbe navedlo, da sklep o izvršbi skupaj z drugostopenjsko odločbo o zavrnitvi pritožbe ni ustrezno obrazložen, saj ne v enem ne v drugem ni omenjeno, po kakšnem postopku je upravni organ izdal izpodbijano odločbo. Te dimenzije postopka izdaje sklepa o izvršbi zato Upravno sodišče ni moglo preizkusiti. Revidentka šele v odgovoru na tožbo poda navedbe o tem, da je bil sklep izdan v skrajšanem ugotovitvenem postopku in zato ni bilo treba zaslišati tožnika, vendar so te navedbe prepozne in neupoštevne, saj pomanjkljive obrazložitve akta ni mogoče nadomestiti z navedbami v upravnem sporu.

3. Revidentka v reviziji poudarja, da je bil izpodbijani sklep o izvršbi izdan v skrajšanem ugotovitvenem postopku. Ob sklicevanju na sodno prakso Ustavnega in Vrhovnega sodišča poudarja, da se v tej zadevi izvršba vodi zoper osebo, ki je tudi dolžnik po izvršilnih naslovih, vsi za odločitev relevantni podatki pa so bili pridobljeni iz uradnih evidenc, zato so bili izpolnjeni pogoji za vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka. Poleg tega opozarja, da je bil tožnik pred izdajo sklepa o izvršbi nedvomno seznanjen s terjatvami in tem, da se bodo v primeru neplačila prisilno izterjale, saj je prejel izvršilne naslove oziroma jih je sam moral predložiti davčnemu organu (davčne obračune), poleg tega pa tudi sam zatrjuje, da se ga za iste obveznosti terja že v drugih postopkih. Pri tem v pritožbi tožnik ni zahteval zaslišanja, pač pa je ta ugovor podal šele v tožbi. Nadalje meni, da je izpodbijani sklep vseboval vse sestavine, predpisane z Zakonom o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) kot specialnim zakonom, zato ni mogoče trditi, da ga zaradi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče preizkusiti. Nasprotuje tudi ravnanju Upravnega sodišča, ki je upoštevalo tožnikove navedbe glede zaslišanja, odgovor revidentke na te navedbe pa je zavrnilo kot prepozne in neupoštevne. V tej situaciji bi Upravno sodišče moralo tudi razpisati glavno obravnavo, če je bilo (procesno) dejansko stanje glede zaslišanja tožnika po njegovem mnenju sporno. Revidentka opozarja še, da Upravno sodišče s svojim stališčem glede obrazložitve nezaslišanja stranke v sklepu o izvršbi neobrazloženo odstopa od ustaljene sodne prakse. Dodaja še, da bi zahteva po zaslišanju stranke v vsakem postopku izvršbe vodila v neučinkovit sistem pobiranja davkov, kar bi bilo v neskladju s 146. členom Ustave.

1. Vrhovno sodišče je vprašanje izvajanja načela zaslišanja stranke iz 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v postopku izdaje sklepa o izvršbi podrobno obravnavalo v zadevi X Ips 31/2024 z dne 1. 4. 2026. Ob sklicevanju na svojo dotedanjo sodno prakso¹ je poudarilo, da je v postopku izdaje sklepa o izvršbi stranki treba omogočiti pravico do izjave glede okoliščin, ki so predmet odločanja šele v postopku izdaje sklepa o izvršbi. Običajno glede okoliščine, da dolžnikova obveznost še obstoji in je potrebna njena prisilna izvršitev ter glede načina in sredstva izvršbe. V tako opisanem obsegu, v katerem odločanje v postopku izdaje sklepa o izvršbi pomeni odločanje o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank, je treba zagotoviti načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP.² To načelo se v davčnem izvršilnem postopku ne razteza na okoliščine, ki se ne nanašajo na izvršilni postopek (prim. prvi odstavek 292. člena ZUP in sedmi odstavek 157. člena ZDavP-2).³

2. Vrhovno sodišče je nadalje pojasnilo, da je postopek izdaje sklepa o davčni izvršbi samostojen in poseben upravni postopek, urejen z določbami ZDavP-2 o davčni izvršbi, za neurejena vprašanja pa se subsidiarno uporabi najprej določbe ZUP o upravni izvršbi in šele za tem splošne postopkovne določbe ZDavP-2 in ZUP.⁴ Poudarilo je, da je postopek izdaje sklepa o izvršbi glede bistvenih elementov vključno z operacionalizacijo načela zaslišanja stranke urejen samostojno in drugače kot ga urejajo splošna pravila ZUP in ZDavP-2,⁵ zato se za zagotavljanje pravice do izjave ne uporablja posebni (ali skrajšani) ugotovitveni postopek, pač pa je treba dolžnika pred izdajo sklepa o izvršbi na primeren način obvestiti o davčnem dolgu in drugih okoliščinah, ki so predmet odločanja šele v sklepu o izvršbi in mu zagotoviti, da se pred izdajo sklepa (ki je glede na nesuspenzivnost pritožbe takoj izvršljiv in s katerim se že poseže v premoženje davčnega dolžnika) o tem lahko izjasni.⁶

3. Povedano po presoji Vrhovnega sodišča vpliva tudi na vsebino obveznosti obrazložitve sklepa o davčni izvršbi. Glede na to, da se tak sklep izda v davčnem izvršilnem postopku kot posebnem upravnem postopku, v katerem se ne uporabljajo pravila za posebni ali skrajšani ugotovitveni postopek, davčni organ ni dolžan obrazložiti, v kakšnem postopku je izdal sklep oziroma v kakšni obliki je stranki zagotovil pravico do izjave. Odsotnost takšne opredelitve v sklepu o izvršbi zato tudi ne more pomeniti, da sklepa o davčni izvršbi ni mogoče preizkusiti. Mora pa davčni organ pravico do izjave na zgoraj opisan način zagotoviti in se v obrazložitvi sklepa opredeliti do navedb stranke, ki so dejansko relevantne z vidika predmeta odločanja v tem postopku (prim. prvi odstavek 292. člena ZUP in sedmi odstavek 157. člena ZDavP-2). Kot pravilno poudarja revidentka, ji načelo zaslišanja stranke v postopku davčne izvršbe ne nalaga obveznosti opredeljevati se do navedb stranke, ki se ne nanašajo na sam izvršilni postopek (pač pa po vsebini izpodbijajo izvršilne naslove).⁷

4. Odgovor na prvi del dopuščenega vprašanja se zato glasi, da se sklep o davčni izvršbi izda v posebnem izvršilnem upravnem postopku, ki je samostojno urejen v ZDavP-2 in ZUP, zato se glede tega ne uporabljajo določbe ZUP o posebnem ali skrajšanem ugotovitvenem postopku. Posledično sklep o davčni izvršbi ne vsebuje obrazložitve o (ne)uporabi posebnega oziroma skrajšanega ugotovitvenega postopka. Odgovor na drugi del vprašanja - glede možnosti stranke uveljavljati kršitev načela zaslišanja stranke v upravnem sporu in glede pooblastil Upravnega sodišča v zvezi s tem - pa je odvisen od okoliščin konkretnega primera.⁸

1. V obravnavanem primeru je Upravno sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt s stališčem, da ga ni mogoče preizkusiti, ker v njem ni obrazloženo, v kakšnem postopku je bil izdan oziroma zakaj tožnika ni bilo treba zaslišati, revidentka pa takšne pomanjkljivosti ne more sanirati šele z navedbami v upravnem sporu. Pri presoji tako Upravno sodišče ni upoštevalo samostojne ureditve postopka izdaje sklepa o izvršbi, ki, kot pojasnjeno v tej odločbi, vpliva tudi na vsebino in način uresničevanja načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP. Posledično ni ugotavljalo, ali je bila tožniku zagotovljena možnost izjave na primeren način, denimo z obvestilom oziroma opominom pred izdajo sklepa o izvršbi, na katerega bi se imel tožnik možnost odzvati.⁹ Tudi stranki še nista podajali navedb glede spoštovanja načela zaslišanja stranke v vsebini, kot izhaja iz te odločitve Vrhovnega sodišča, saj sta šteli, da so za presojo, ali je bilo v obravnavanem primeru spoštovano to načelo, relevantne le določbe o posebnem oziroma skrajšanem ugotovitvenem postopku po ZUP. Glede na navedeno je bilo (procesno) dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Vrhovno sodišče je zato reviziji ugodilo tako, da je razveljavilo izpodbijano sodbo in vrnilo zadevo Upravnemu sodišču v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1).

2. V novem sojenju bo moralo Upravno sodišče ob uporabi stališč iz te sodbe ugotoviti relevantno (procesno) dejansko stanje in ob upoštevanju posebnosti postopka izdaje sklepa o davčni izvršbi presoditi, ali je bila tožniku v tem postopku davčne izvršbe zagotovljena pravica do izjave skladno z 9. členom ZUP.

3. Glede na revidentkine navedbe o obveznostih upoštevanja njenih navedb v odgovoru na tožbo in izvedbe glavne obravnave Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je oboje odvisno od okoliščin konkretnega primera. Če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom, lahko Upravno sodišče odloči brez izvedbe glavne obravnave (1. točka drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Pri tem ima Upravno sodišče sicer dolžnost sámo odpraviti tiste procesne kršitve, ki jih lahko (prim. tretji odstavek 59. člena in 2. alinejo drugega odstavka 63. člena v povezavi s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1).¹⁰ Vendar pa je Vrhovno sodišče glede saniranja kršitve načela zaslišanja stranke v postopku izdaje sklepa o davčni izvršbi že pojasnilo, da posebnosti davčnega izvršilnega postopka preprečujejo možnost, da bi morebitno kršitev načela zaslišanja stranke učinkovito saniralo Upravno sodišče v upravnem sporu.¹¹ Vrhovno sodišče k temu dodaja, da kadar kršitve zaradi njene narave ne more sanirati Upravno sodišče sámo, jo še tem manj lahko sanira toženka denimo z navedbami v odgovoru na tožbo, s katerimi bi nadomestila tako pomanjkljivo obrazložitev, da preizkus izpodbijanega akta ni mogoč.

4. Od opisane situacije, ko Upravno sodišče ugotovi obstoj očitne procesne kršitve, ki je ne more sanirati sámo, je treba ločiti situacijo, ko je treba šele ugotoviti, ali je do procesne kršitve sploh prišlo in je to torej del spornega (procesnega) dejanskega stanja v upravnem sporu, kot je to tudi v obravnavanem primeru. Kot pravilno opozarja revidentka, je v takšnem primeru treba izvesti glavno obravnavo, saj je le tako mogoče izvesti dokaze, ki omogočajo presojo, ali je do procesne kršitve prišlo, in odpraviti morebitne procesne napake, če je to mogoče.¹²

1. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

1. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

-------------------------------
¹ Sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 465/2014 z dne 29. 9. 2016, in Up 171/2021 ter I Up 96/2021, oba z dne 6. 10. 2021.
² Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 31/2024 z dne 1. 4. 2026, 17. točka obrazložitve.
³ Prav tam, 18. točka obrazložitve.
⁴ Prav tam, 11. točka obrazložitve.
⁵ Prav tam, 13. točka obrazložitve in naslednje.
⁶ Prav tam, 18. točka obrazložitve. Enako tudi sklep Vrhovnega sodišča X Ips 465/2014 z dne 29. 9. 2016, 20. točka obrazložitve.
⁷ Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 31/2024 z dne 1. 4. 2026, 18. točka obrazložitve.
⁸ Glej točki 15 in 16 obrazložitve tega sklepa.
⁹ Prim. sodba Vrhovnega sodišča X Ips 31/2024 z dne 1. 4. 2026, 24. točka obrazložitve.
¹⁰ Ob upoštevanju omejitev tega pooblastila Upravnega sodišča. O tem glej npr. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 298/2016 z dne 20. 9. 2017, 11. in 12. točka obrazložitve.
¹¹ Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 31/2024 z dne 1. 4. 2026, 19. točka obrazložitve. Prim. tudi sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 11/2023 z dne 30. 11. 2023, 14. točka obrazložitve.
¹² Prim. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 118/2020 z dne 13. 1. 2021, 9. točka obrazložitve.