UPRS sodba in sklep I U 1118/2014

I. Tožba zoper odločbo Ministrstva za kmetijstvo in okolje št. 3555-1/2013/4 z dne 6. 6. 2014 se zavrže.

II. V preostalem delu se tožbi ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35523-78/2012-6 z dne 14. 12. 2012 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.
III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski upravni organ zavrnil tožnikovo prošnjo za vodno dovoljenje za neposredno rabo vode iz vodotoka Hudi graben za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarni z instalirano močjo, manjšo od 10 MW, na tam navedenem odseku. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnik 10. 4. 2003 na obrazcu za prilagoditev pridobljenih pravic po 199. členu Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02 in nasl. – v nadaljevanju ZV-1) vložil vlogo za pridobitev koncesije in da je upravni organ po spremembi 125. člena Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 57/12 – ZVO-1B) tožnikovo vlogo obravnaval kot vlogo za pridobitev vodnega dovoljenja. Tožnikov zahtevek je zavrnil, ker je prispevna površina omenjenega vodotoka 0,9 km2, peti odstavek 5. člena Uredbe o načrtu upravljanja voda za vodni območji Donave in Jadranskega morja (Uradni list RS, št. 61/11 in 49/12 – v nadaljevanju Uredba o NUV) pa določa, da se vodna pravica za rabo vode za proizvodnjo električne energije ne podeli na delu vodotoka, ki ima prispevno površino manjšo od 10 km2. Tožnikovo sklicevanje na dokumente o delovanju žage je zavrnil kot neupoštevne, saj se ne nanašajo na priznanje vodnih pravic po predpisih, ki so veljali pred uveljavitvijo ZV-1.

Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil, med drugim tudi stališče, da je treba zadevo reševati po zakonu, ki je veljal v času vložitve zahteve za izdajo vodnega dovoljenja. V zvezi s tem se sklicuje na 11. člen Uredbe o NUV, ki določa, da se postopki, začeti pred njeno uveljavitvijo, končajo v skladu z dosedanjimi predpisi, pri čemer se upoštevajo 5., 6., 7. in 8. člen Uredbe o NUV. Ne strinja s s tožnikovo trditvijo, da je zahteva po pridobitvi vodnega dovoljenja nastala šele leta 2003, saj so tudi prej veljavni predpisi za tovrstno rabo vode zahtevali pridobitev vodne pravice. Dokumenti, na katere se je tožnik skliceval v postopku izdaje izpodbijane določbe, pa niso povezani z vodno pravico, ampak z opravljanjem kmetijske dejavnosti, saj se nanašajo na žago, ki je tudi ni mogoče enačiti s hidroelektrarno.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo, v kateri toženki očita napačno uporabo materialnega prava. Navaja, da je prvostopenjski upravni organ prezrl, da je tožnik že leta 1994 pridobil odločbo takratne Občine Tržič, Oddelka za gospodarstvo in družbene dejavnosti, št. 313/204/93 o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dejavnosti proizvodnje in distribucije električne energije. Ker je torej že leta 1994 pridobil dovoljenje za opravljanje dejavnosti, mu tega s kasneje sprejetimi predpisi ni mogoče omejevati oz. postavljati dodatnih pogojev za opravljanje te dejavnosti. Trdi, da mu po 48. členu prej veljavnega Zakona o vodah zaradi majhnega količinskega odvzema ni bilo treba pridobiti niti vodnogospodarskega soglasja niti vodnogospodarskega dovoljenja. Poleg tega je vlogo na podlagi 199. člena ZV-1 vložil že leta 2003. Navaja in dokazuje, da električna energija iz obravnavane hidroelektrarne napaja tudi njegovo stanovanjsko hišo, preostanek pa oddaja v omrežje.

Tožnik meni, da bi toženka morala njegovo vlogo obravnavati v okviru predpisov, ki so veljali na dan vložitve in ne na podlagi Uredbe o NUV, ki je bila sprejeta šele julija 2011 in spremenjena leta 2012. Uporaba te uredbe naj bi kršila ustavno načelo prepovedi retroaktivne veljave zakonov, saj ZV-1 pred letom 2011 pogoja o preseganju 10 km2 prispevne površine ni določal, ZV-1 pa Vladi tudi ni dal pooblastila, da določi uporabo določb Uredbe o NUV tudi za postopke, ki so že v teku. Sodišču predlaga, naj pri odločanju Uredbe o NUV ne uporabi (exceptio illegalis). Prilaga tudi overjeno kopijo opisa vodnih pravic iz t. i. vodnih knjig sreskega načelstva Kranj, kar je pridobil iz zgodovinskega arhiva Republike Slovenije, in izpis iz vodne knjige z dne 21. 10. 1935 ter pooblastilo z istega dne, s čimer dokazuje, da je vodno pravico že imel.

Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in odpravi odločbi prve in druge stopnje, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je sodišču poslala upravne spise, na tožbo pa po vsebini ni odgovorila.

K I. točki izreka

Sodišče je tožbo v delu, ki se nanaša na izpodbijanje odločbe drugostopenjskega organa št. 3555-1/2013/4 z dne 6. 6. 2014, zavrglo iz naslednjih razlogov:

Tožnik kljub pozivu, naj pravilno navede, kateri akt izpodbija s tožbo, v popravi tožbe sodišču predlaga, naj odpravi tako odločbo upravnega organa prve stopnje, kot tudi odločbo upravnega organa druge stopnje. Z odločbo upravnega organa druge stopnje je bila tožnikova pritožba zoper odločbo prvostopenjskega organa zavrnjena (1. točka izreka) in ugotovljeno, da stroškov ni bilo (2. točka izreka).

Skladno z 2. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerim se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Z drugostopenjsko odločbo se ne posega v tožnikov pravni položaj, saj je z njo le zavrnjena pritožba zoper odločbo prvostopenjskega organa, ki vsebuje odločitev o tožnikovi pravici. Iz navedenih razlogov upravni akt, s katerim je zgolj zavrnjena pritožba zoper akt prvostopenjskega organa, ne more biti akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, zaradi česar je sodišče tožbo v tem delu zavrglo iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

K II. točki izreka

Tožba zoper odločitev prvostopenjskega organa je utemeljena.

Med strankama ni sporno, da je tožnik 10. 4. 2003 v skladu s prvim odstavkom 199. člena ZV-1 vložil zahtevo za pridobitev vodne pravice za rabo vode. Po navedeni določbi je morala oseba, ki rabi vodo, pa je za takšno rabo predpisana pridobitev vodnega dovoljenja ali koncesije, in teh aktov nima, v dveh letih od uveljavitve ZV-1 vložiti vlogo za izdajo vodnega dovoljenja ali koncesije v skladu z določbami tega zakona.

Tožnik se je sicer tudi v upravnem postopku skliceval na odločbo, ki jo je 11. 7. 1994 izdal Oddelek za gospodarstvo in družbene dejavnosti takratne Občine Tržič, vendar s to odločbo ni bilo odločeno o vodni pravici, temveč o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dejavnosti po Zakonu o gospodarskih družbah. Kot je pravilno pojasnil že prvostopenjski upravni organ, tudi drugi dokumenti, ki jih je predložil tožnik, niso podlaga za priznanje obstoječih vodnih pravic. Po ZV-1 bi šlo za prilagoditev pridobljenih vodnih pravic po določbah 195., 196. in 197. člena, če bi tožnik imel vodnogospodarsko dovoljenje ali koncesijo. Nobena izmed listin, na katere se tožnik tudi v tožbi sklicuje, pa ne izkazuje, da bi pred uveljavitvijo ZV-1 imel vodnogospodarsko dovoljenje ali koncesijo. „Pooblastilo“ št. 3943/3. z dne 21. 10. 1935 se niti ne nanaša na vodno pravico, temveč na izvrševanje nerokodelske obrti žagarstva. Kopija izpisa iz vodnega katastra „Wasserbenützung“ pa sama po sebi ne dokazuje, da je tožnik imel vodno pravico tudi ob uveljavitvi ZV-1; tožnik namreč ne navaja, da bi zatrjevano vodno pravico prijavil po predpisih, ki so veljali pred uveljavitvijo ZV-1.

Tudi tožnikovo mnenje, da mu po 48. členu prej veljavnega Zakona o vodah (Uradni list SRS, št. 38/81 in nasl. – v nadaljevanju ZV) vodnogospodarskega dovoljenja ni bilo treba pridobiti, je napačno. Navedena določba se je namreč nanašala na pridobivanje vodnogospodarskega soglasja za gradnjo ali rekonstrukcijo objekta ali naprave, in ne na vodnogospodarsko dovoljenje, ki ga je bilo po ZVO treba pridobiti za rabo vode. Izdajo vodnogospodarskih dovoljenj za rabo vode je določal 49. člen prej veljavnega ZV, ki pa izdaje teh dovoljenj ni pogojeval s količino odvzete vode. Izjemo, če je šlo za rabo vode za osebne potrebe (pitje, kopanje, pranje, napajanje živine ipd.), je določal 46. člen prej veljavnega ZV. V obravnavanem primeru pa ne gre za osebno rabo vode, temveč za rabo vode za proizvodnjo električne energije, ki jo tožnik v presežku oddaja v omrežje.

Po navedenem je torej pravilno stališče toženke, da gre v obravnavani zadevi za postopek za pridobitev vodnega dovoljenja po 199. členu ZV-1, saj tožnik za rabo vode za proizvodnjo električne energije ob uveljavitvi ZV-1 ni imel ne vodnega dovoljenja ne koncesije, in ne za postopek prilagoditve obstoječih vodnih pravic po 195., 196., 197. ali 198. členu ZV-1. Le osebam, ki v predpisanem roku dveh let od uveljavitve ZV-1 niso vložile vloge za pridobitev vodne pravice, je lahko inšpektor, pristojen za vode, prepovedal uporabo objekta in naprave ter odredil njeno odstranitev (peti odstavek istega člena). Ker je tožnik vlogo za pridobitev vodne pravice vložil 10. 4. 2003, tj. v predpisanem roku dveh let od uveljavitve ZV-1, bi moral pristojni organ o izdaji vodnega dovoljenja odločiti skladno z določbami tega zakona (četrti odstavek 199. člena).

V skladu s prvim odstavkom 127. člena ZV-1 se vodno dovoljenje izda, če je nameravana raba skladna z merili in pogoji za podelitev vodne pravice ter načrti upravljanja z vodami in če ne zmanjšuje, omejuje ali onemogoča izvajanja obstoječih vodnih pravic drugih upravičencev. Merila in pogoje za dodelitev vodne pravice določa prvi odstavek 109. člena ZV-1, ki prepoved, omejitev ali določitev posebnih pogojev za posebno rabo predvideva, če bi nameravana raba: 1. ogrožala doseganje in ohranjanje ciljev upravljanja voda, 2. ogrožala zdravje ljudi, 3. ogrožala naravno ravnovesje vodnih in obvodnih ekosistemov, 4. omejevala urejanje voda ali bi bila v nasprotju s predvidenimi ukrepi urejanja voda, 5. znatno ovirala splošno rabo ali oskrbo s pitno vodo ali 6. škodljivo vplivala ali ogrožala območja, varovana po predpisih o ohranjanju narave.

Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kateri izmed navedenih zakonsko določenih pogojev v obravnavanem primeru ni izpolnjen. Tudi drugostopenjski organ le posplošeno zatrjuje, da je zavrnitev vodnega dovoljenja skladna s 109. členom ZV-1.

Oba upravna organa odločitev o zavrnitvi tožnikovega zahtevka za izdajo vodnega dovoljenja utemeljujeta zgolj na ugotovitvi, da ni izpolnjen pogoj iz petega odstavka 5. člena Uredbe o NUV. Uporabo te uredbe pa, kljub temu, da je bila uveljavljena šele leta 2011, utemeljujeta s sklicevanjem na njen 11. člen, ki določa, da se postopki za pridobitev vodne pravice, začeti pred uveljavitvijo te uredbe, končajo v skladu z dosedanjimi predpisi, pri čemer se upoštevajo 5., 6., 7. in 8. člen te uredbe.

Načelo zakonitosti v upravnem postopku iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) od upravnega organa terja, da pri odločanju uporabi predpis, ki velja v času odločanja. Uporaba predpisa, ki je bil uveljavljen po tem, ko je tožnik vložil zahtevo za dodelitev vodne pravice, pa sama po sebi ne pomeni posega v tožnikove pravice, saj teh, kot je bilo že prej povedano še ni pridobil.

Z vidika tožbenih ugovorov pa je treba presoditi zakonitost pogoja iz petega odstavka 5. člena Uredbe o NUV. Uredba je namreč podzakonski splošni akt in ne more spreminjati zakonske ureditve. Tako je tudi stališče Ustavnega sodišča, ki je že v odločbi U-I-330/96 z dne 11. 6. 1997 pojasnilo, da načelo delitve oblasti izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo oziroma da bi podzakonski splošni akt vseboval določbe, za katere v zakonu ni podlage. Zlasti podzakonski splošni akti ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti (87. in 153. člen Ustave). Delovanje izvršilne veje oblasti je vezano na zakon (legalitetno načelo iz 120. člena Ustave), kar pomeni, da mora biti zakon vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov. Podzakonski predpis torej lahko zajame le tisto, kar izhaja iz zakonske norme tudi v primeru, ko zakon pooblašča Vlado za podrobnejšo določitev meril in pogojev, kot npr. drugi odstavek 109. člena ZV-1, ki pooblašča Vlado za podelitev vodne pravice v primerih iz prejšnjega odstavka. Zato zgolj sklicevanje na prehodno določbo 11. člena Uredbe ne more utemeljiti zakonitosti uporabe pogojev, določenih s 5. členom Uredbe o NUV.

Določanje pogojev, ki ne bi imeli podlage v zakonu, bi bilo torej neustavno. Zato je moralo sodišče presoditi, ali ima prepoved podelitve vodne pravice za proizvodnjo električne energije na delu vodotoka, ki ima prispevno površino manjšo od 10 km2, podlago v zakonu.

Vlada je Uredbo o NUV izdala na podlagi določb ZV-1, ki so podlaga za sprejem načrta upravljanja z vodami. Po 3. točki drugega odstavka 55. člena ZV-1 se v načrtu določi možne vrste rabe vodnega dobra, vključno z določitvijo pogojev ali omejitev rabe in drugih posegov v vodno dobro, po 4. točki pa je sestavni del načrta tudi povzetek programa ukrepov iz 57. člena ZV-1. Po prvem odstavku 57. člena ZV-1 se ti ukrepi sprejmejo zaradi izvedbe ciljev, opredeljenih v nacionalnem programu in načrtih upravljanja voda, gre pa za temeljne in dopolnilne ukrepe (drugi in četrti odstavek tega člena).

Med temeljnimi ukrepi, ki se nanašajo na rabo voda, 3.1. točka tretjega odstavka 57. člena ZV-1 predvideva ukrepe, ki se nanašajo na dovoljevanje rabe vode. Te pa v okviru meril in pogojev za podelitev vodne pravice določa 109. člen ZV-1.

Drugostopenjski organ se sicer sklicuje na 109. člen ZV-1, vendar ne pojasni, kateri izmed meril oziroma pogojev iz tega člena je podlaga za zavrnitev zahteve za vodno dovoljenje. V skladu s prvim odstavkom 109. člena ZV-1 se namreč posebna raba lahko prepove, omeji ali se zanjo določijo posebni pogoji, če bi nameravana raba lahko: 1. ogrožala doseganje in ohranjanje ciljev upravljanja voda, 2. ogrožala zdravje ljudi, 3. ogrožala naravno ravnovesje vodnih in obvodnih ekosistemov, 4. omejevala urejanje voda ali bi bila v nasprotju s predvidenimi ukrepi urejanja voda, 5. znatno ovirala splošno rabo ali oskrbo s pitno vodo, 6. škodljivo vplivala ali ogrožala območja, varovana po predpisih o ohranjanju narave.

Te opredelitve so po presoji sodišča presplošne, da bi bile lahko same zase neposredna podlaga za določitev potrebnih ukrepov. Drugi odstavek istega člena sicer pooblašča Vlado, da podrobneje določi merila in pogoje za podelitev vodne pravice, vendar je Vlada, kot je bilo že prej pojasnjeno, kljub takemu pooblastilu, vezana na vsebinsko podlago, ki ji jo za podrobnejšo določitev meril in pogojev daje zakon.

Sodišče pa ugotavlja, da se prepovedi, omejitve in zapovedi, ki so v ZV-1 določene z namenom varstva voda in vodnih ter obvodnih ekosistemov (členi od 64 do 73) in z namenom urejanja voda (84. do 89. člena ZV-1), ne nanašajo na obseg prispevne površine vodotoka. Iz določb Uredbe o NUV, načrta upravljanja voda, povzetka programa temeljnih ukrepov in iz povzetka programa dopolnilnih ukrepov (prvi odstavek 2. člena Uredbe o NUV) tudi ne izhaja, da bi imel sporni pogoj podlago v predpisih s področja varstva okolja ali ohranjanja narave. Iz besedilnega dela načrta je razvidno, da se na vodotoke s prispevno površino nad 10 km2 sicer nanašajo v načrtu upoštevane analize (npr. analiza odvzemanja vode, zadrževanja vode, odvzemanja naplavin, regulacij in drugih ureditev strug), vendar metodologija izdelave analiz sama po sebi ne utemeljuje predpisovanje enakega obsega prispevne površine kot pogoja za podelitev vodnega dovoljenja za rabo vode za proizvodnjo električne energije.

Iz obrazložitve predloga Uredbe o NUV, objavljene na spletni strani Vlade (

www.vlada.si/delo_vlade/seje_vlade/dnevni_redi/article/146_redna_seja_vlade_rs_dne_28_julija_2011_18793/

), je razvidno, da je namen 5. člena te uredbe omejiti rabo v povirjih in vodotokih z malimi specifičnimi odtoki. Iz dela obrazložitve, ki se izrecno nanaša na rabo vode za proizvodnjo električne energije, pa izhaja, da je cilj „te“ omejitve umeščanje malih hidroelektrarn v dele vodotokov, kjer so pretoki dovolj veliki, da lahko elektrarne obratujejo večino leta. Po presoji sodišča ta cilj zasleduje drugi ukrep, ki je prav tako naveden v petem odstavku 5. člena, in se nanaša na minimalno vrednost srednjega malega pretoka vode (sQnp). Kakšen je sQnp v profilu obravnavanega odvzema vode, pa upravni organ v obravnavanem primeru ni ugotavljal. Gre namreč za drug pogoj, ki ga peti odstavek določa alternativno, kar kaže na to, da obseg prispevne površine ni nujno povezan z majhnim pretokom vode. Ali z drugimi besedami: velika prispevna površina ne zagotavlja nujno tudi izdatnosti vodotoka in obratno, majhna prispevna površine ne pomeni nujno tudi majhnega pretoka vode.

Prepoved izdajanja vodnega dovoljenja za rabo vode za malo hidroelektrarno, če je prispevna površina vodotoka manjša od 10 km2, ne izhaja niti iz obrazložitve, s katero predlagatelj Uredbe o NUV pojasnjuje, da iz študij v okviru Alpske konvencije izhaja, da imajo male hidroelektrarne negativen okoljski vpliv v primerjavi z doprinosom k cilju povečanja obnovljivih virov energije. Predlagatelj namreč pojasnjuje, da je v obdobju do leta 2015 treba spodbujati umeščanje predvsem večjih malih hidroelektrarn, umeščanje malih hidroelektrarn na obstoječih vodnih objektih in povečevanje učinkovitosti obstoječih malih hidroelektrarn.

Iz take obrazložitve predloga Uredbe o NUV ne izhaja, da bi bila katerikoli zakonska določba ali mednarodna pogodba vsebinska podlaga za določitev prepovedi izdaje vodnega dovoljenja za rabo vode za proizvodnjo električne energije, če je prispevna površina vodotoka manjša od 10 km2. Poleg tega omenjena obrazložitev tudi ne zahteva prepovedi izdajanja vodnih dovoljenj, če gre za obstoječe vodne objekte, niti ne prepoveduje delovanja obstoječih malih hidroelektrarn, temveč spodbuja povečanje njihove učinkovitosti. S tega vidika torej ni nepomembna okoliščina, da je tožnik za vodno dovoljenje (oz. za koncesijo po takratni ureditvi ZV-1) zaprosil na podlagi 199. člena ZV-1 za obstoječo malo hidroelektrarno. Tudi zato se izdaja vodnega dovoljenja za rabo vode za proizvodnjo električne energije v primerih, ko je oseba pravočasno vložila vlogo v skladu s 199. členom ZV-1, ne more pogojevati s prispevno površino vodotoka.

Glede na navedeno je določba petega odstavka 5. člena Uredbe o NUV o najmanj 10 km2 prispevne površine, ki je bila v zadevi uporabljena kot podlaga za zavrnitev vloge za izdajo vodnega dovoljenja, nezakonita in je v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti (načelo exceptio illegalis). Sodišče je zato tožbi zoper odločbo prvostopenjskega organa o zavrnitvi tožnikove zahteve za izdajo vodnega dovoljenja zaradi nepravilne razlage materialnega prava ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) ter zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena).

K III. točki izreka

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se mu priznajo stroški v višini 285 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) z zahtevanim 22 % DDV. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).