UPRS sodba I U 702/2014

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za infrastrukturo in prostor zavrnilo tožnikovo zahtevo za odpravo in razveljavitev odločbe Upravne enote Cerknica št. 351-28/2003 z dne 2. 9. 2013, s katero je navedeni prvostopenjski organ investitorju dovolil gradnjo stavbe za rejo živali na zemljiščih s parc. št. 6/3 in 6/4, obe k. o. ...

Iz obrazložitve je razvidno, da je drugostopenjski upravni organ tožnikovo vlogo obravnaval kot pobudo za razveljavitev odločbe po drugem odstavku 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ker je investitor Agencijo RS za okolje (v nadaljevanju ARSO) zaprosil za izdajo projektnih pogojev za poseg v prostor, ARSO pa kot pristojni soglasodajalec pogojev ni izdal v 15 dneh, po mnenju upravnega organa glede na sedmi odstavek 50. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) pri izdaji navedenega gradbenega dovoljenja ni prišlo do očitnih kršitev materialnega prava. Zaradi določb ZGO-1, ki so bile uveljavljene kasneje, je zavrnil tožnikovo sklicevanje na določbe Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1). Pojasnil je še, da v obravnavanem primeru ni mogoče postopati po 3. točki prvega odstavka 274. člena ZUP, saj gradbeno dovoljenje ni odločba, ki bi bila izdana z vnaprejšnjim soglasjem drugega organa in ni odločba v smislu 209. člena ZUP. Projektni pogoji ARSO, ki jih je tožnik priložil svoji vlogi, pa niso bili del upravnih spisov pred izdajo pravnomočnega gradbenega dovoljenja.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da jo vlaga zaradi nepravilne uporabe materialnega predpisa, bistvenih kršitev določb postopka in zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi se sklicuje na svoje navedbe v zahtevi za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. Upravnemu organu očita, da se ni opredelil glede razlogov po 3. točki prvega odstavka 274. člena ZUP, meni namreč, da je soglasje, ki je po ZGO-1 pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, enako soglasju iz 209. člena ZUP. V zadevi naj bi šlo tudi za očitno kršitev materialnega zakona prvostopenjskega upravnega organa, saj po prvem in drugem odstavku 151.a člena ZV-1 molk pristojnega organa ne pomeni izdaje vodnega soglasja. V zvezi z razlago določb ZGO-1 in ZV-1 se sklicuje tudi na mnenje službe vlade za zakonodajo z dne 25. 4. 2013 in na obvezna navodila, ki sta jih 28. 11. 2013 izdala minister za okolje in minister za prostor. Meni, da uporaba ZGO-1 in ne ZV-1 ne izhaja iz obrazložitve 68. člena ZV-1A in se sklicuje na 66. člen tega zakona. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in vrne toženki v ponoven postopek ter odloči o povrnitvi stroškov postopka.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Prizadeta stranka se v odgovoru na tožbo med drugim sklicuje tudi na razloge iz obrazložitve izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Tožba ni utemeljena

Sodišče glede na tožbene navedbe, da se tožnik sklicuje na svoje navedbe v zahtevi za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, uvodoma poudarja, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožnik mora zato razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Tako stališče je to sodišče med drugim zavzelo že v zadevah U 2358/2008, U 1476/2007 in I U 36/2011. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu ni opredelilo do navedb, ki jih je tožnik navajal v upravnem postopku, ne pa tudi v tožbi.

Neutemeljen je tožbeni očitek, da se drugostopenjski organ ni opredelil glede razlogov po 3. točki prvega odstavka 274. člena ZUP. Upravni organ se je do te tožnikove zahteve opredelil, sodišče pa pritrjuje njegovemu stališču, po katerem gradbeno dovoljenje ni upravna odločba v smislu 209. člena ZUP in zato ni podan razlog za odpravo gradbenega dovoljenja iz 3. točke prvega odstavka 274. člena ZUP. Pogoj, da morajo biti za izdajo gradbenega dovoljenja pridobljena vsa predpisana soglasja (3. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1), namreč ne pomeni, kot to zmotno meni tožnik, da organ, ki je pristojen za odločanje o izdaji gradbenega dovoljenja, to izdaja v soglasju z vsemi organi, ki izdajajo predpisana soglasja. Tako organ, pristojen za izdajo vodnega soglasja, ne sodeluje pri izdaji gradbenega dovoljenja, organ, ki je pristojen za izdajo gradbenega dovoljenja, pa za odločitev o njegovi izdaji tudi ne potrebuje dovoljenja drugega organa, niti ne odobritve ali potrditve soglasodajalcev.

Neutemeljeno je tudi stališče, da je bil pri izdaji gradbenega dovoljenja očitno prekršen materialni predpis. Tožnik meni, da bi moral organ pri izdaji gradbenega dovoljenja upoštevati določbe ZV-1 in ne določbe sedmega odstavka 50. člena ZGO-1, ki določa, da se šteje, da je soglasje dano, če soglasodajalec projektnih pogojev ne izda v predpisanem roku.

Podlaga za razveljavitev je lahko le očitna kršitev materialnega zakona. Za očitno kršitev materialnega zakona pa ne gre, če se zakon lahko razlaga oziroma razume na več načinov, organ pa je svojo odločitev oprl na eno od možnih razlag (enako tudi Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 26/2006 z dne 5. 9 2007).

Po presoji sodišča pa v obravnavanem primeru niti ne gre za to, da bi upravni organ odločitev o izdaji gradbenega dovoljenja oprl na napačno razlago zakona.

Pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 57/12 – v nadaljevanju ZGO-1D) je drugi odstavek 50. člena ZGO-1 določal, da mora pristojni soglasodajalec določiti projektne pogoje in jih poslati vlagatelju pri manj zahtevnem objektu v 15 dneh, pri zahtevnem objektu pa v 30 dneh od prejema popolne vloge, razen če drug zakon ne določa drugače, sicer se šteje, da projektnih pogojev ni določil in da je s tem dano njegovo soglasje. Po uveljavitvi ZGO-1D pa se ne drugi odstavek 50. člena ZGO-1 ne katerakoli druga določba ZGO-1, ki se nanaša na projektne pogoje oz. soglasja, ne sklicuje več na drugačne ureditve v drugih zakonih.

Glede na namen zakonodajalca (razviden iz Poročevalca DZ, obrazložitev k 15., 15. in 17. členu Predloga ZGO-1D), da spremeni ureditev, po kateri so soglasodajalci lahko vplivali na postopek izdaje gradbenega dovoljenja po preteku zakonsko določenih rokov, je po presoji sodišča pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja iz 3. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1 izpolnjen, ko je nastopila bodisi fikcija iz sedmega odstavka 50. člena, bodisi fikcija iz petega odstavka 50.a člena ZGO-1, ne glede na določbe drugih zakonov, torej tudi ZV-1.

Na drugačno stališče ne more vplivati niti ureditev ZV-1, po kateri je bilo pred vložitvijo zahteve za soglasje obvezno treba pridobiti projektne pogoje. Iz obrazložitve predloga sprememb tega zakona (Poročevalec DZ, 37/2008, obrazložitev k 65. členu predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah – ZV-1A) namreč izhaja, da je ureditev 151.a ZV-1 (torej ureditev, na katero se sklicuje tožnik) sprejeta le zaradi uskladitve s prej veljavno ureditvijo ZGO-1. Enako velja za 152. in 153. člen ZV-1, na katera sta se nanašala 66. in 67. člen ZV-1A (in ne 68. člen, kot je to pomotoma navedeno v obrazložitvi izpodbijane odločbe).

Sedaj veljavna ureditev ZGO-1 pa je bila, kot je razvidno iz obrazložitve predloga ZGO-1D, sprejeta zaradi težav investitorjev pri pripravi projektne dokumentacije, saj največ časa porabijo za pridobitev projektnih pogojev in soglasij soglasodajalcev. Med „poglavitnimi rešitvami“ je tudi onemogočiti področnim predpisom, da za izdajo soglasij predvidijo drugačne roke. Zato je bila z ZGO-1D ukinjena izjema, da lahko drug zakon postopek pridobivanja potrebnih soglasij ureja drugače.

Na drugačno odločitev ne more vplivati niti obvezno navodilo ministra za kmetijstvo in okolje ter ministra za infrastrukturo in prostor za uporabo določb ZV-1 v zvezi z določbami ZGO-1 z dne 28. 11. 2013, na katerega se sklicuje tožnik, saj ne gre za obvezno razlago zakona, ki bi jo sprejel zakonodajalec. Navedeno navodilo ni pravni temelj za odločanje sodišča. Z vprašanjem, ali bi ga morala upoštevati upravna enota pri izdaji gradbenega dovoljenja, pa se sodišče ni ukvarjalo, saj je bilo to navodilo izdano po izdaji gradbenega dovoljenja z dne 2. 9 2013, za katerega tožnik uveljavlja izredno pravno sredstvo razveljavitve po nadzorstveni pravici.

Po vložitvi tožbe je bil sicer sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Vodah (Uradni list RS, št. 40/14 – v nadaljevanju ZV-1D), vendar morebitna ponovna drugačna ureditev postopka pridobivanja vodnega soglasja ne more vplivati na presojo zakonitosti stališča, na katerem temelji izpodbijana odločba.

Ker je sodišče presodilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. O zadevi je odločilo na seji, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), čeprav tožnik navaja, da vlaga tožbo tudi zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja.

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.