UPRS sodba III U 182/2016

I. Tožbi se ugodi, izpodbijani akt - obvestilo župana Občine Idrija, št. 040-0001/2016-5 z dne 2. 6. 2016, se razveljavi in se zadeva vrne županu Občine Idrija v ponovni postopek.
II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1Z izpodbijanim aktom je župan Občine Idrija tožnika obvestil, da se zavrne njegova „Pobuda za vložitev zahteve za razpis občinskega referenduma v Občini Idrija - ...“ z dne 19. 6. 2016 (pravilno 19. 5. 2016 - op. sodišča) in da se zavrne zahtevek za plačilo stroškov.

2Iz obrazložitve akta izhaja, da je župan 23. 5. 2016 po pošti prejel zgoraj navedeno pobudo. Pobudnik je volivec - tožnik. Ta je v skladu z županovim pozivom pobudo dopolnil s podpisi njenih podpornikov v originalu. V pobudi ni navedena vrsta predlaganega referenduma. Ker pa je po Zakonu o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) pobuda dopustna le za primer naknadnega referenduma, je župan pristojen odločati samo na tej pravni podlagi. Ugotavlja, da se referendumsko vprašanje ne nanaša na noben splošni akt iz pristojnosti občine, glede na v njem navedeni datum 21. 5. 2015 pa je že davno potekel tudi 15-dnevni rok po tretjem odstavku 46. člena ZLS, ter je že zato pobudo treba zavreči oziroma zavrniti. Referendumsko vprašanje je nedopustno za razpis naknadnega referenduma. Pogodba o prodaji akvarija z dne 21. 5. 2015 ne obstaja. Če je imel pobudnik v mislih dne 17. 6. 2015 sklenjeno prodajno pogodbo med Občino Idrija in družbo A. d.o.o., je ta realizirana, občina ne more izvajati referenduma o tuji lastnini. Pogodba je akt poslovanja in ne splošni akt. Izbor ponudnika na javnem razpisu ne more biti predmet referenduma, saj gre za poslovno odločitev občinskega organa. Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravne lokalne skupnosti ter na njegovi podlagi sprejeta uredba ne določata, da bi upravičenja v zvezi z upravljanjem stvarnega premoženja lahko bila predmet referendumskih odločitev, kar bi tožniku moralo biti poznano iz spora pred tem sodiščem pod opr. št. III U 86/2016. V referendumskem vprašanju ni navedeno, za kateri javni razpis gre, objavljena sta bila dva, in tudi ni res, da je bil prijavljen en sam prijavitelj. Že zato je drugi del vprašanja zavajajoč in neizvršljiv. Župan zaradi poznavanja zadev predvideva, da je predmet referendumskega vprašanja najverjetneje 15. 4. 2015 objavljeni javni razpis za izbiro upravljavca javnega akvarija. Vendar mora biti referendumsko vprašanje jasno, nedvoumno. Tožnik je v vprašanje zavil svoj individualni poslovni interes, kar pomeni zlorabo referendumske pobude in zavajanje javnosti. V pobudi uveljavljani zahtevek za povrnitev referendumskih stroškov v znesku 1.000,00 EUR je neutemeljen, saj za plačilo zahtevanih stroškov ne obstaja nobena pravna podlaga.

3Tožnik je vložil zahtevo, da odločitev župana preizkusi upravno sodišče. Predlaga, da sodišče odločitev kot neutemeljeno razveljavi in dopusti občinski referendum o ohranitvi javnega akvarija. V dodatni vlogi predlaga, da se referendum dovoli, četudi le svetovalne narave; sicer pa so izpolnjeni tudi pogoji za uporabo instrumenta ljudske iniciative.

4Navaja, da je župan namerno zavlačeval postopek. Datum vložitve popolne vloge je 19. 5. 2016 oziroma 25. 5. 2016, ko so bili po elektronski poti predloženi originalni podpisi, s tem pa se je pobuda prelevila v zahtevo za razpis referenduma. Novi pozivi za dopolnitev oziroma ugotovitve nedopustnosti po izteku 8-dnevnega prekluzivnega roka niso več možne oziroma se šteje, da ne obstojijo. Tožnik ni predlagal naknadnega referenduma, zato je županova zavrnitev nerazumljiva in neveljavna. ZLS v 46a. členu dopušča referendum tudi o drugih vprašanjih, kot je vsebina splošnih aktov občine, v 46b. členu pa svetovalni referendum o posameznih vprašanjih iz pristojnosti občinskega sveta. Pri predlaganem vprašanju gre za tako vprašanje. Tožnik sicer dopušča, da se ustrezno spremeni datum sklenitve sporne pogodbe, kar pa je tehnikalija, ki jo lahko določi sodišče po uradni dolžnosti. Postavljena zahteva je v pristojnosti občinskega sveta tudi na podlagi 48. člena ZLS, prav tako ljudsko iniciativo določa 90. člen Statuta Občine Idrija, pri čemer je izpolnjen pogoj, da pobudnika podpira najmanj pet odstotkov volivcev v občini. Postopa naj se po katerikoli pravni podlagi, da se doseže želeni končni cilj občanov, to je ohranitev javnega akvarija v Idriji pod upravljavskim vodstvom B. Občinski svet ima pristojnost odpovedati voljo po prodaji, saj jo je sam tudi sprejel. CID-u je dal mandat za imenovanje direktorja javnega akvarija in mu ga lahko tudi odvzame. Tožnik se sklicuje na 91. člen Statuta Občine Idrija. Priglaša 1.000 EUR dosedanjih stroškov, ki naj se mu povrnejo.

5Sodišče je tožniku pojasnilo, da se sodno varstvo v primeru, kot je obravnavani, po ustaljeni sodni praksi uveljavlja s tožbo v upravnem sporu in da bo sodišče tako obravnavalo tudi njegovo zahtevo (glej sodbo tega sodišča, št. U 558/2008 z dne 17. 10. 2008).

6Toženka v odgovoru na tožbo opiše potek postopka, iz katerega sledi, da je bila županova odločitev o pobudi pravočasna. Prodajno pogodbo, ki je predmet referendumskega vprašanja, je sklepala Občina Idrija oziroma župan kot zakoniti zastopnik in ne občinski svet. Pogodba ni splošni akt občine, njene razveljavitve ni mogoče zahtevati z referendumom in to tudi ni v pristojnosti občinskega sveta. V tožnikovi pobudi ni bilo govora o ljudski iniciativi niti o svetovalnem referendumu, na kar se sedaj sklicuje tožnik. Referendumsko vprašanje je nejasno, kontradiktorno, konfuzno ter vsebuje individualni zasebni poslovni interes, zato je nesprejemljivo za katerokoli obliko referenduma ali ljudske iniciative. Toženka vztraja pri razlogih za zavrnitev pobude ter sodišču predlaga, da tožbo zavrne. Zahteva tudi povračilo stroškov, ki so ji nastali zaradi tega postopka. Pri svojih stališčih vztraja tudi v nadaljnji vlogi.

7Tožnik v vlogah, ki jih je sodišče prejelo 20. 6., 21. 6., 23. 6., 27. 6. in 5. 7. 2016, zavrača navedbe toženke ter dodatno utemeljuje, zakaj je predlagano odločanje dopustno in da ne uveljavlja novot. V pobudi, ki je bila naslovljena na občinski svet in na župana, oziroma priloženem obrazcu za podpisovanje se jasno navaja ljudska iniciativa. Župan ni upošteval določb drugega odstavka 47. člena ZLS, kar pomeni kršitev pravic. Vprašanje je mogoče spremeniti, če bi bil kak njegov del v neskladju z zakonodajo. Ljudska iniciativa lahko preraste v referendumsko zahtevo, če občinski svet sam ne sprejme zahtevanega sklepa. Volivci ne bodo odločali o individualnem pravnem poslu, ki je sicer ničen oziroma nezakonit (tožnik se v tej zvezi sklicuje na spor pred Okrožnim sodiščem v Novi Gorici pod št. Pg 48/2016), ampak bodo izrazili nasprotovanje vsakršnemu razpolaganju s stvarmi, na katere se nanaša referendumsko vprašanje. Prav tako ne drži, da je tožnik stroške 1.000,00 EUR priglasil županu, priglasil jih je občinskemu svetu, če bi ta sklep sprejel brez referenduma.

K I. točki izreka:

8Tožba je utemeljena.

9V obravnavani zadevi gre za spor v zvezi z uresničevanjem pravic občanov do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v občini, ki imajo ustavno podlago (44. in 138. člen Ustave RS).

10Neposredne oblike sodelovanja občanov pri odločanju v občini podrobneje ureja ZLS, in sicer kot zbor občanov, referendum in ljudsko iniciativo (44. člen ZLS).

11Glede referenduma ZLS ureja naknadni referendum, svetovalni referendum ter referendum o drugih vprašanjih, če tako določa zakon. V skladu s 46. členom ZLS lahko občani odločajo na naknadnem referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Občinski svet mora razpisati takšen referendum, če to zahteva najmanj pet odstotkov volivcev v občini in če tako določa zakon ali statut občine. Kot izhaja iz 46a. člena ZLS, lahko občani odločajo na referendumu tudi o drugih vprašanjih, če tako določa zakon. Da ugotovi voljo občanov, lahko občinski svet pred odločanjem o posameznih vprašanjih iz svoje pristojnosti razpiše svetovalni referendum (46b. člen ZLS).

12Postopek v zvezi s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma ureja 47. člen ZLS. Kot določa prvi odstavek tega člena, mora pobuda vsebovati zahtevo za razpis referenduma, ki mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Statut občine lahko določi, da mora biti pobuda podprta s podpisi določenega števila volivcev. V skladu z drugim odstavkom 47. člena ZLS pobudnik o pobudi seznani občinski svet in pobudo predloži županu. Če župan meni, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu z zahtevami iz prvega odstavka 47. člena ZLS ali je v nasprotju z zakonom in s statutom občine, o tem v osmih dneh po prejemu pobude obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v osmih dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena. Župan o tem obvesti občinski svet in pobudnika, ki lahko v osmih dneh zahteva, naj županovo odločitev preizkusi upravno sodišče (tretji odstavek 47. člena ZLS). V nasprotnem primeru župan s posebnim aktom določi način in rok za dajanje podpore volivcev zahtevi za razpis referenduma; šteje se, da je zahteva za razpis referenduma vložena, če jo je na določeni način in v določenem roku podprlo zadostno število volivcev (četrti in peti odstavek 47. člena ZLS). V tem primeru občinski svet razpiše referendum v petnajstih dneh od vložitve zahteve. Če pa meni, da je vsebina vložene zahteve v nasprotju z ustavo in zakonom, lahko najkasneje do izteka roka za razpis referenduma zahteva, da o tem odloči ustavno sodišče (47a. člen ZLS).

13ZLS kot obliko sodelovanja občanov pri odločanju v občini pozna tudi ljudsko iniciativo, in sicer lahko v skladu z določbami 48. člena tega zakona najmanj pet odstotkov volivcev v občini zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. Glede pobude volivcem za vložitev zahteve v smislu ljudske iniciative in postopka s pobudo se primerno uporabljajo določbe 47. člena ZLS.

14Navedene neposredne oblike sodelovanja občanov pri odločanju v občini ureja tudi Statut Občine Idrija (glej člene 74 do 91). Pri tem ne odstopa od zakonske ureditve. V skladu z zakonskim pooblastilom v okviru ureditve referenduma o splošnem aktu občine Statut določa, da mora biti pobuda podprta s podpisi najmanj stotih volivcev v občini (83. člen), v 90. členu pa konkretno opredeljuje roke, v katerih mora pristojni organ odločiti o zahtevi, podani na podlagi ljudske iniciative.

15V obravnavanem primeru je iz predloženih spisov zadeve razvidno, da je tožnik županu in občinskemu svetu Občine Idrija poslal vlogo, v kateri je zadevo opredelil kot: „Pobuda za vložitev zahteve za razpis občinskega referenduma v Občini Idrija - ...“. V vlogi je, ob sklicevanju na 89. člen v zvezi s 83. členom Statuta Občine Idrija, navedel, da daje pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma glede odprtega vprašanja Občine Idrija, kako najmileje urediti vprašanje javnega akvarija na način, da ostane v Idriji, da stabilno zagotavlja javne dobrine v obliki dostopa do akvarija za splošno publiko in s tem izvaja funkcijo pospeševanja razvoja turizma v Občini Idrija kot posebnost kraja in širše Republike Slovenije. Glede na podporo volivcev bo razpisan obvezni občinski referendum o tej temi v taki ali drugačni obliki vprašanja, ki zadane bistvo - ohranitev akvarija v Idriji. Nadalje je v pobudi med drugim navedeno, da se smiselno zahteva tudi razveljavitev sklepa z dne 8. 5. 2015 ob podpori okoli 500 podpisnikov. Ta sklep občinskega sveta o pričetku prodaje je v nasprotju z marčevskim, nerazveljavljenim sklepom, po katerem je treba v naslednjih šestih mesecih resno iskati novega oskrbnika akvarija.

16Navedeni vlogi je tožnik priložil obrazce, ki so jih podpisali volivci v podporo pobudi. Na teh je zgoraj desno opredelitev „iniciativa“. Besedilo obrazca omenja postopke, do katerih bi prišlo, če bi občinski svet Občine Idrija protiustavno omejil volivčevo državljansko pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev „pri ljudski iniciativi“. Kot je nadalje navedeno, ko bo zbranih najmanj pet odstotkov volivcev Občine Idrija, občinski svet po zakonu mora odločiti o tej zahtevi. Sicer pa se s 500 podpisi zahteva občinski referendum oziroma s 100 podpisi preda pobuda občinskemu svetu za razpis referenduma. Referendumsko vprašanje naj se glasi: „Ali ste za to, da Občina Idrija odstopi od nikoli realizirane pogodbe, sklenjene 21. 5. 2015 o prodaji akvarija (še v času 6 mesečnega „resnega“ iskanja novega oskrbnika!) in naj se predmet prodaje istočasno domakne, dodeli edinemu domačemu prijavitelju na javni razpis v izključno upravljanje v obliki javnega podjetja v javnem interesu (milejša opcija reševanja akvarija od razpolaganja z njim) in s tem zagotovi nadaljnji obstoj edinega turističnega proizvoda Idrije zadnjih dvajset let?“

17Glede na navedeno vsebino tožnikove pobude in tej priloženih obrazcev s podpisi volivcev, bi se pobuda lahko nanašala tudi na institut ljudske iniciative v smislu 48. člena ZLS, ne le na referendum; očitno pa je tudi, da vprašanje, ki naj bi bilo predmet referenduma, ni jasno izraženo, kot to zahteva zakon. Da je vprašanje in sploh vsebina pobude, ki jo je obravnaval župan, nejasna, nenazadnje potrjuje tudi sama toženka, že v obrazložitvi izpodbijanega akta in nato v upravnem sporu. Zato bi moral župan, preden je izdal izpodbijani akt, s pobudnikom razčistiti, uresničitev katere oblike neposrednega sodelovanja občanov pri odločanju v občini se uveljavlja s pobudo (glej sodbo Vrhovnega sodišča, št. I Up 1158/2005 z dne 24. 5. 2006), ter ga pozvati, da v primeru referenduma jasno in skladno z zakonom in občinskim statutom opredeli vprašanje, o katerem naj bi se odločalo. Če gre (tudi) za ljudsko iniciativo, pa da natančno opredeli, izdaja ali razveljavitev katere odločitve iz pristojnosti katerega občinskega organa se zahteva. Povedano drugače, župan bi moral postopati v skladu z določbami drugega odstavka 47. člena ZLS. Te mu nalagajo, da preizkusi, ali je pobuda z zahtevo oblikovana v skladu z določbo prvega odstavka istega člena, in to ne le v smislu, ali je podprta z zadostnim številom podpisov volivcev, ampak tudi, ali vsebuje jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev ter ali je v nasprotju z zakonom in statutom občine. Če ugotovi, da pobuda ni oblikovana v skladu z navedenimi predpisi, mora župan o tem obvestiti pobudnika in ga pozvati, da ugotovljeno neskladnost odpravi v 8 dneh. To pomeni, da ne more zavrniti nejasne pobude, ne da bi predhodno zahteval odpravo pomanjkljivosti; prav tako ne more sam ugotavljati ali predpostavljati vsebine zahtevka (tako že sodba tega sodišča, št. II U 293/2010 z dne 25. 8. 2010). Če meni, da je nejasna pobuda v nasprotju z zakonom in s statutom občine, mora pobudnika opozoriti na vse nepravilnosti in ga pozvati k njihovi odpravi (glej sodbo tega sodišča, št. U 1267/2008 z dne 27. 6. 2008). Določbe drugega odstavka 47. člena ZLS se, v skladu z drugim odstavkom 48. člena ZLS, primerno uporabljajo tudi pri institutu ljudske iniciative. Njihov namen je v tem, da se pobudnika seznani, da je pobuda nejasna oziroma v čem je v nasprotju z zakonom in s statutom občine, ter da se mu da možnost, da ugotovljene neskladnosti v osmih dneh odpravi. Spoštovanje z zakonom določenega postopka je pogoj za zakonito odločitev. Pri tem sodišče posebej poudarja, da ne gre samo za pravico tožnika do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, ampak za pravico vseh volivcev, ki so pobudo veljavno podprli.

18Ker v obravnavanem primeru župan navedenih postopkovnih zahtev pred odločitvijo o pobudi ni upošteval, vsaj ne v celoti, je sodišče ob uporabi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo ter v skladu s tretjim odstavkom 47. člena ZLS-1 izpodbijani akt razveljavilo in zadevo vrnilo županu, da opravi ponovni postopek s pobudo v skladu s stališči iz te sodbe. Zakonski 8-dnevni rok, v katerem mora tožnika seznaniti z nejasnostjo in vsemi ugotovljenimi neskladnostmi pobude z zakonom in občinskim statutom, ter ga pozvati k njihovi odpravi, začne županu teči z dnem prejema te sodbe.

19V zvezi s ponovnim postopkom sodišče pojasnjuje, da lahko tožnik pobudo popravi oziroma precizira samo v okviru zadeve, za katero ima izkazano podporo volivcev. Glede na vsebino tožnikovih ugovorov sodišče nadalje pojasnjuje, da po 46. členu ZLS občani lahko zahtevajo razpis naknadnega referenduma, na katerem se potrdi ali zavrne sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe. Če ne gre za akt splošne pravne narave, takšen referendum ni dopusten. V skladu s 46a. členom občani sicer lahko odločajo na referendumu tudi o drugih vprašanjih, vendar le, če poseben zakon za vprašanje, ki je predmet obravnave, to določa. Razpisa svetovalnega referenduma glede na določbe 46b. člena ZLS volivci ne morejo zahtevati. Zato za ta referendum ni mogoče vložiti zahteve in tudi ni mogoče podati pobude volivcem, kot je to predvideno za naknadni referendum (tako sklep Vrhovnega sodišča, št. I Up 908/2004 z dne 2. 9. 2004). Z institutom ljudske iniciative pa lahko volivci zahtevajo izdajo ali razveljavitev ne le splošnega akta, ampak tudi druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. Za presojo dopustnosti takšne zahteve, ki mora biti jasno izražena, je bistveno, ali se nanaša na odločitev iz pristojnosti enega od občinskih organov - pri tej presoji je treba izhajati iz določb zakona, predvsem ZLS. O zahtevi v primeru ljudske iniciative ne odločijo volivci, kot v primeru referenduma, pač pa v določenem roku občinski svet oziroma drug občinski organ, na katerega je zahteva naslovljena.

20Na pobudniku je, da točno opredeli, kateri institut oziroma obliko neposrednega sodelovanja pri odločanju v občini želi uresničiti. Tega namesto njega, glede na citirano zakonsko ureditev, ne more storiti župan, pa tudi ne sodišče, ki le preizkusi županovo odločitev.

21V ZLS predpisani roki za postopanje župana so namenjeni temu, da se postopek izpelje dovolj hitro in se prepreči morebitno zavlačevanje. Vendar ti roki niso prekluzivni v smislu, kot to razume tožnik, to je, da bi bile že zaradi njihovega poteka sanirane vse pomanjkljivosti oziroma neskladnosti pobude ter bi bilo zato mogoče na podlagi referenduma ali ljudske iniciative odločati tudi o zadevah, za katere zakon tega ne dopušča. Prav tako ni utemeljeno tožnikovo naziranje, da se pobuda za vložitev zahteve za razpis referenduma iz navedenega razloga oziroma ob zadostnem številu podpisov volivcev avtomatično prelevi v zahtevo za razpis referenduma. Za to mora biti izpeljan postopek oziroma izpolnjeni pogoji iz četrtega in petega odstavka 47. člena ZLS. Sodišče pa tudi ne more slediti argumentaciji tožnika, da je mogoč referendum na podlagi ljudske iniciative oziroma da lahko ljudska iniciativa neposredno preraste v referendum. Čeprav se za referendum in ljudsko iniciativo v določenem obsegu uporabljajo iste postopkovne določbe, sta to glede na zakonsko ureditev dva ločena instituta.

22Glede na tožbene navedbe, s katerimi tožnik opozarja na politične vidike zadeve oziroma posledice, ki bi lahko sledile, če se obravnavani pobudi ne ugodi, sodišče dodaja, da tovrstne navedbe na odločitev ne vplivajo. Podlaga za odločanje so ustava in zakoni ter skladno z njimi izdani predpisi.

K II. točki izreka:

23Ker je tožnik s tožbo uspel, se mu po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu, prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Na tej podlagi je toženka - ob upoštevanju, da je bila zadeva rešena na seji in da tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki bi bil odvetnik - v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika tožniku dolžna povrniti stroške upravnega spora v višini 15,00 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema sodbe. Sodne takse za tožbo, ker je z njo uspel, tožniku glede na določbe Zakona o sodnih taksah ni treba plačati. Toženka v upravnem sporu ni uspela, zato do povrnitve stroškov ni upravičena.