UPRS sodba in sklep IV U 18/2015

I. Tožba zoper sklep Banke Slovenije, številka 26.00-0012/2012/2015-MP z dne 13. 1. 2015, se zavrne.
II. Tožba zoper odločbo Banke Slovenije, številka PBH-24.20-024/13-023 z dne 16. 12. 2014, se zavrže.
III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

K točki I izreka:

1S sklepom o združitvi zadev v en postopek in o zavrženju zahteve za dovolitev udeležbe v postopkih in vročitev odločbe oznaka: 2600-0012/2015-MP z dne 13. 1. 2015 je tožena stranka odločila, da se zavržeta zahtevi stranke (tožnikov) za dovolitev udeležbe v postopku za izdajo izrednih ukrepov v Banki A. d.d. in vročitev odločbe o izrednih ukrepih v Banki A. z oznako PBH-24.20-024/13-023 z dne 16. 12. 2014.

2Tožena stranka navaja, da drugi odstavek 130. člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1) določa, da se v postopkih odločanja Banke Slovenije uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), če ZBan-1 ne določa drugače. Gre za odločbo o izrednih ukrepih, za izdajo katere veljajo določene posebnosti v primerjavi z določbami ZUP. V šestem odstavku 332. člena ZBan-1 je določeno, da Banki Slovenije pred izdajo odločbe o izrednem ukrepu ni treba pozvati strank, da se izjavijo o okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Postopek do izdaje odločbe o izrednem ukrepu ZBan-1, namreč ne zahteva kontradiktornosti glede okoliščin, ki so podlaga za izdajo odločbe. Banka Slovenije pred izdajo odločbe ni dolžna pozvati banke kot subjekta nadzora, da se pred izdajo odločbe izjavi o teh okoliščinah. Niti banki, nad katero se opravlja nadzor ni dana možnost udeležbe, tako te pravice tudi nimajo tretje osebe (tožnika) v tem postopku. Ureditev udeležbe v postopku izvajanja nadzora v ZBan-1 jasno kaže, da udeleženci v postopku nadzora niso predvideni, saj daje zakon že strankam nadzora (352. člena ZBan-1) omejene pravice. Takšno stališče je večkrat zavezalo tudi Upravno sodišče. Četudi odločba Banke Slovenije, izdana v postopku nadzora nad banko, učinkuje na položaj tretjih oseb, to samo po sebi ne pomeni, da je s tem takšnim osebam priznan pravni interes za vložitev tožbe. Čeprav se sodno varstvo omejuje samo na povrnitev škode, to še ne pomeni, da sodnega varstva ni ali da je neustrezno. Prizadeti osebi so pred drugim sodiščem zagotovljene enake pravice in lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih lahko v upravnem sporu. Tožena stranka je odločbo o izrednih ukrepih vročila banki in članom uprave banke (353. člen ZBan-1), ki ima edina pravico začeti sodno varstvo v upravnem sporu zoper izdano odločbo o izrednih ukrepih. V postopku nadzora se namreč ugotavljajo okoliščine v zvezi s poslovanjem banke oziroma subjektom nadzora, ne pa okoliščine v zvezi s posameznim upnikom ali tretjimi osebami.

3Tožnika navedeni sklep izpodbijata zaradi bistvene kršitve določb postopka. Navajata, da zakonska določba ZBan-1, da lahko vloži tožbo zoper odločbo Banke Slovenije le banka oziroma ob določenih pogojih člani uprave banke, pomeni kršitev pravice do sodnega varstva (23. člen Ustave), pravice do pravnega sredstva (25. člen Ustave) in enakega varstva pravic (22. člen Ustave). Upravičenje tožnikov do priznanja statusa stranke, temelji na določilih 42., 43. in 143. člena, drugega odstavka 229. člena ZUP, v kolikor pritožbeni rok zoper odločbo še ni potekel, oziroma na določilu devetega odstavka 260. člena ZUP, če je odločba dokončna v upravnem sporu ter s tem upravičenje predlagati tudi obnovo postopka. Zahteva za vročitev odločbe Banke Slovenije o izrednih ukrepih: PBH-24.20-024/13-023 z dne 16. 12. 2014, pa temelji na določilu sedmega odstavka 143. člena ZUP in drugega odstavka 229. člena ZUP. Tožnika sta imetnika vsak po 550 lotov obveznic ..., ki so bile razveljavljene in izbrisane iz registra pri KDD, zaradi česar imata tožnika interes in upravičenje, da sodelujeta v postopku pred Banko Slovenije, oziroma da se jima vroči odločba z dne 16. 12. 2014, da jo lahko izpodbijata na podlagi prvega odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predlagata, da se izpodbijani sklep odpravi in vrne toženi stranki v ponovni postopek.

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo zoper navedeni sklep, vztraja pri pravnih razlogih, navedenih v izpodbijani odločbi.

5Tožba zoper sklep ni utemeljena.

6Z izpodbijanim sklepom je bila zavržena vloga tožnikov za sodelovanje v postopku oziroma vročitev odločbe o izrednih ukrepih v Banki A. To je procesni sklep, ki je skladno z drugim odstavkom 5. člena ZUS-1 lahko predmet presoje v upravnem sporu, saj je z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta za tožnika končan, zoper takšen sklep je tudi po izrecni določbi drugega odstavka 17. člena ZUS-1 dopustno začeti upravni spor.

7V postopkih, v katerih odloča Banka Slovenije, se za postopek odločanja Banke Slovenije uporabljajo določbe ZUP, če ni v ZBan-1 določeno drugače (drugi odstavek 330. člena ZBan-1). Kdo je stranka v postopku nadzora določa 352. člen ZBan-1, ki določa, da je stranka postopka nadzora oseba oziroma subjekt nadzora, nad katero Banka Slovenije opravlja nadzor, stranke postopka pa so tudi člani uprave te banke. Tem osebam se tudi odločba vroča (353. člen ZBan-1). Tožbo zoper odločbo Banke Slovenije o prenehanju banke in zoper odločbo o izrednem ukrepu lahko vloži le banka (prvi odstavek 247. člena ZBan-1).

8Za odločitev, kdo je stranka v postopku nadzora, ni mogoče uporabiti določb ZUP, na katere se sklicujeta tožnika in ki določajo kdo je lahko stranka postopka in posledično tudi, komu se vroči odločba, izdana v postopku, ker je to vprašanje v ZBan-1 urejeno drugače (drugi odstavek 330. člena ZBan-1). Iz teh določil ZBan-1 izhaja, da je stranka v postopku nadzora le banka (in člani uprave), varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih pa je urejeno v 350.a členu ZBan-1, po katerem lahko delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, zahtevajo od Banke Slovenije povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen (prvi odstavek 350.a člena ZBan-1).

9Tožnikoma kot delničarjema oziroma upnikoma kvalificiranih obveznic banke, ZBan-1 udeležbe v postopku nadzora ne omogoča. Iz tega razloga tudi do vročitve zahtevanih odločb niso upravičeni. Drugi odstavek 229. člena ZUP določa, da lahko zahteva vročitev odločbe tista stranka, ki bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec, pa ni bila in ji odločba ni bila vročena. Po zgoraj obrazloženem tožnika ne sodita v to skupino oseb, zato je izpodbijana odločitev pravilna. Ker je izpodbijani sklep tožene stranke pravilen in na zakonu utemeljen, je sodišče tožbo zopet ta upravni akt zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

K točki II izreka:

10Z izpodbijano odločbo z oznako PBH-24.20-024/13-023 z dne 16. 12. 2014, je tožena stranka po uradni dolžnosti odločila o izrednih ukrepih banki A. d.d. (v nadaljevanju banka) ter med drugim odločila, da z dnem 18. 12. 2013 v celoti prenehajo vse kvalificirane obveznosti banke, ki predstavljajo osnovni kapital banke in obveznosti banke do upnikov iz naslova podrejenih terjatev, ki bi se v tem primeru stečaja banke poplačale šele po popolnem poplačilu vseh navadnih terjatev do banke.

11Tožnika v tožbi navajata, da ima izpodbijana odločba o izrednih ukrepih naravo dokončnega upravna akta po določilu 2. člena ZUS-1, ki pa neposredno posega v pravni položaj tožnikov oziroma je z njim odločeno o pravici in pravni koristi tožnikov, saj se z izpodbijano odločbo posega v pravico do zasebne lastnine oziroma je bilo s to odločbo izbrisano imetništvo podrejenih obveznic tožnikov. Določba prvega odstavka 347. člena ZBan-1 je neustavna in pomeni kršitev do sodnega varstva (23. člena Ustave), pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave) in enakega varstva pravic (22. člen Ustave), posebej ob dejstvu, ko se odškodninsko varstvo iz 350.a člena ZBan-1, pogojuje s kršitvijo dobrega strokovnjaka, kar pomeni, da ne zajema vseh položajev posega v pravice (sklep Ustavnega sodišča U-1-295/13-132 z dne 16. 11. 2014). Izbris podrejenih obveznic tako pomeni akt Banke Slovenije, s katerim se očitno posega v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika (pravica do zasebne lastnine, prepoved retroaktivnosti). Odškodninsko varstvo iz 350.a člena ZBan-1 očitno tudi ni učinkovito.

12Odločba o izrednih ukrepih temelji na neustavnih določil ZBan-1 oziroma neustavni noveli ZBan-1L. Ureditev iz 261a., 261b., 261c., 261d. in 261. člena ZBan-1, ki ureja prisilno prenehanje kvalificiranih obveznosti banke (odpis), kar neposredno posega v človekove pravice tožnikov. To še posebej velja za podrejene obveznice z dospetjem, ki se le začasno vključujejo v dodatni kapital banke (obveznice tožnikov dospejo 15. 2. 2017). Ne prospekti obveznic, ne veljavna zakonodaja ne dopuščajo možnosti, da bi se te obveznice služile za kritje izgub banke, ko ne pride do stečaja. Zakonodaja, ki je veljala pred uveljavitvijo neustavnih določb ZBan-1L, ni predvidela prenehanja obveznosti banke drugače, kot v postopku insolventnosti. Že navedena določila ZBan-1 kršijo načelo retroaktivnosti iz 155. člena Ustave, ker so te določbe nesorazmerne in retroaktivno posegajo v pridobljene pravice imetnikov kvalificiranih obveznosti bank. Iz Sporočila o bančništvu izhaja tudi možnost zgolj pretvorbe kvalificiranih obveznosti banke v lastniški kapital, ne pa samo možnost prenehanja vseh kvalificiranih obveznosti. Izpodbijani poseg ni primeren za dosego zasledovanega cilja, saj emisijska vrednost podrejenih obveznic ..., ki jih je izdala banka A. d.d., pomeni le okoli 1% potrebne dokapitalizacije banke. Takšna zakonska določila kršijo načelo zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave RS. Takšen ukrep ima naravo nacionalizacije. Sklicujeta se na Direktivo 2001/21/EE Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. 4. 2011 o organizaciji in o prenehanju kreditnih institucij. Med možnimi reorganizacijskimi ukrepi predvideva možnost začasne ustavitve plačil in izvršilnih ukrepov ali znižanje terjatev, ne pa tudi prenehanja terjatev. Izpodbijane določbe ZBan-1L so tudi v neskladju s stališčem Sodišča evropske skupnosti. Sklicujeta se na sodbo Sodišča ES C-441/93 z dne 12. 3. 1996.

13Tožnika predlagata, da naslovno sodišče v okviru t.i. exceptio illegalis presodi, da so določila 253., 253.a, 253.b, 260.a, 260.b, 261.a, 261.b, 261.c, 261.d, 261.e, 262.b, 246., 246., 350. in 250.a člena ZBan-1 ter 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o bančništvu protiustavna in je posledično protiustavna in nezakonita tudi izpodbijana odločba. Podredno predlagata, da sodišče prekine postopek do presoje ustavnosti izpodbijanih določil ZBan-1 s strani Ustavnega sodišča RS.

14Tožnika predlagata, da se odločba tožene stranke pod točko 2. izreka odpravi. Zahtevata tudi povrnitev vseh stroškov postopka v roku 15 dni od dneva prejema sodbe, v primeru zamude s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zapadlosti dalje do dneva plačila.

15Tožena stranka v odgovoru na tožbo ugovarja aktivni legitimaciji tožnikov. Navaja 4. in 17. člen ZUS-1, drugi odstavek 157. člena Ustave in 347. člen ZBan-1, ki ju citira. Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih ureja 350.a člen ZBan-1, ki ga razlaga. Tožniki ne morejo biti aktivno legitimirani za vložitev tožbe v tem upravnem sporu. Ne drži navedba, da jim je bila odvzeta pravica do sodnega varstva. Tožena stranka je zoper banko izdala odločbo o izrednih ukrepih na podlagi 217. člena in 253. člena ZBan-1, ki ju navaja. Izpostavlja 325. člen ZBan-1, ki določa, kdo je stranka postopka nadzora po tem zakonu. Izpodbijana odločba je bila 18. 12. 2013, v skladu s členoma 352 in 353 ZBan-1, vročena banki, ki je bila v tem primeru subjekt nadzora. Toženi stranki tudi sicer pred izdajo odločbe o izrednem ukrepu ni treba pozvati strank, da se izjavljajo o okoliščinah (šesti odstavek 352. člena ZBan-1). V nadaljevanju tožena stranka odgovarja na navedbe, da naj bi izpodbijani akt posegal v posamezne človekove pravice in temeljne svoboščine. Gre za specifično ureditev, ki jo pozna ZBan-1. 332. člen ZBan-1 ne zahteva zagotavljanja kontradiktornosti glede okoliščin, ki so podlaga za izdajo odločbe o izrednih ukrepih in ne omogoča vložitve tožbe v upravnem sporu imetnikom kvalificiranih obveznosti, ki so prenehale na podlagi izpodbijane odločbe tožene stranke. Dejstva in okoliščine lahko uveljavljajo v postopku sodnega varstva le upravičeni subjekti. Pravni interes tožnikov je ustrezno obravnavan v okviru postopka, v zvezi z uveljavljanjem odškodnine, v skladu s 350.a členom ZBan-1. Ne strinja se, da gre za razlastitev delničarjev in upnikov iz naslova podrejenih finančnih instrumentov. Tudi ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave, načela zaupanja v pravo in ustavnega varstva lastninske pravice.

16Poudarja, da je izključno pristojna za odločanje o obstoju razlogov za izrek izrednih ukrepov oziroma za odvzem dovoljenja banki za opravljanje bančnih storitev ter za vložitev predloga za začetek stečajnega postopka zoper banko in da upniki niso upravičeni izpodbijati ugotovitev, na podlagi katerih je odločala. Dopolnitev instrumentov za razrešitev insolventnosti banke ne predstavlja kršitve 2. člena Ustave. Merila za odločanje o prenehanju oziroma konverziji kvalificiranih obveznosti so v ZBan-1 jasno določena. Vsakokratna odločitev je z upoštevanjem 10.2.2 poglavja ZBan-1 podvržena sodni presoji oziroma ustavni presoji, ko so izčrpana vsa pravna sredstva posameznika v zvezi z izpodbijano odločbo. V primeru banke so to pravna sredstva v okviru upravnega spora, v primeru upnikov in delničarjev so to pravna sredstva v okviru pravdnega postopka za nadomestilo škode. Pod točko 9 odgovora na tožbo pojasnjuje dejansko stanje in ugotovitve, ki so vodile k izdaji izrednega ukrepa. Sodišču predlaga, da tožbo zavrže oziroma podrejeno, tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožnikom pa naloži plačilo stroškov z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

17Tožba zoper odločbo se zavrže.

18Na podlagi 4. člena ZUS-1, ki ga tožnika navajata kot tožbeno pravno podlago, sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Navedena zakonska določba je, z ozirom na predhodne določbe ZUS-1 subsidiarne narave, kar pomeni, da se lahko uporabi samo v primeru, če gre pri odločanju za (drug) posamičen (in ne upravni) akt in če zoper (drug) posamičen akt ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

19V obravnavanem primeru je sporna odločba o izrednih ukrepih z oznako PBH-24.20-029/ 13-009 in z datumom 17. 12. 2013, s katero je tožena stranka kot pristojni organ v okviru izvrševanja nadzorne (in s tem upravne) funkcije ter na podlagi določb Zakona o Banki Slovenije in ZBan-1, po uradni dolžnosti odločila o izrednih ukrepih, ki zadevajo banko A. d.d., in v tem okviru tudi o prenehanju vseh kvalificiranih obveznosti banke, ki so nastale do dneva izdaje odločbe, tudi tistih iz naslova finančnih instrumentov, ki jih tožnika v tožbi opredeljujeta kot neutemeljene. Tožnika vlagata tožbo zoper odločbo in s tem zoper upravni akt, kar pomeni, da neposredno ne izkazujeta upravičenosti za vložitev tožbe, glede na vrsto oziroma naravo izpodbijanega akta, na podlagi 4. člena ZUS-1. Odločanje o zakonitosti upravnega akta v rednem upravnem sporu iz 2. člena ZUS-1, ne vključuje tudi presoje ugovorov, ki so ustavnopravne narave.

20Sodno varstvo proti odločbam tožene stranke se po določbah 337. člena ZBan-1 zagotavlja v postopku, določenem s tem zakonom. Tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu lahko vloži banka (prvi odstavek 347. člena ZBan-1). Tožnika kot imetnika obveznic, na katere se nanaša izrečeni ukrep, z ozirom na navedeno specialno ureditev v ZBan-1, nimata pravne podlage, da zahtevata presojo zakonitosti odločbe kot upravnega akta v smislu določb ZUS-1.

21Tožnika imata možnost, da uveljavljata sodno varstvo na podlagi določb 350.a člena ZBan-1, kot v odgovoru na tožbo pravilno opozarja že tožena stranka. Delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe o izrednih ukrepih tožene stranke, lahko po navedeni določbi zahtevajo od tožene stranke povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bil izrečen. Sodno varstvo se v tem primeru sicer omejuje na povrnitev škode, kar pa še ne pomeni, da sodnega varstva ni, oziroma da ni ustrezno. Niti Ustava niti ZUS-1 ne pogojujeta drugega sodnega varstva v upravnem sporu s tem, da so prizadeti osebi pred drugim pristojnim sodiščem zagotovljene enake pravice in da lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih sicer lahko uveljavljala v upravnem sporu. Bistveno je, da je sodno varstvo učinkovito, kar pomeni, da se z njim v tistem delu na učinkovit način varujejo pravice in interesi prizadetih oseb.

22V spornem primeru tožnika za presojo zakonitosti odločbe tožene stranke o izrednih ukrepih, nista aktivno legitimirana, sta pa legitimirana, da zahtevata povrnitev škode, ki jima je nastala zaradi ukrepa. Pri tem lahko (s tožbo) zahtevata razliko med škodo, ki jima je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih imata kot imetnika obveznic do banke A. d.d. in med višino poplačila, do katerega bi bila kot imetnika obveznic upravičena v primeru stečaja banke. Zahtevata torej lahko povrnitev škode, ki jima je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki jima je nastala zaradi odločbe. Obenem sta na takšen način (v premoženjskopravnem pogledu) postavljena v povsem enak položaj, kot bi jima nastal v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen in bi prišlo do stečaja banke. Zato ni mogoče slediti tožbenim navedbam o višji oziroma nadaljnji škodi, ki naj bi jo tožnika utrpela kot imetnika obveznic, ter posledično tožbenim trditvam, po katerih v zvezi z „aktom o razlastitvi“ ni učinkovitega pravnega sredstva. V tem pa ni povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe, saj se pri odločanju o povrnitvi škode ugotavlja višina poplačila za primer „če izredni ukrep ne bi bil izrečen“, to pa lahko vključuje tudi presojo, ali so bili sploh podani razlogi za izredni ukrep iz 253.a člena ZBan-1, v tem primeru pogoji za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev in s tem za stečaj banke.

23Pri odločanju o povrnitvi škode se lahko presoja tudi zakonitost odločbe oziroma presoja zakonitosti odločbe pri tem vsaj ni izključena, kar izhaja tudi iz tretjega odstavka 350.a člena ZBan-1, po katerem mora sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku na podlagi prvega odstavka tega člena, v primeru, če je zoper odločbo o izrednem ukrepu vložena tožba v skladu s 347. členom (t.j. tožba banke), postopek prekiniti do odločitve sodišča v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije. To pa pomeni, da tožnikoma, z ozirom na premoženjskopravno naravo njunih upravičenj, pravica do sodnega varstva s specialno ureditvijo sodnega varstva v ZBan-1 ni odvzeta, obenem pa to pomeni, da tožnika tudi ne izkazujeta aktivne legitimacije za tožbo v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu. Takšno stališče je sodišče zavzelo že v več upravnih sporih z enako dejansko in pravno podlago (npr. I U 1621/2013, I U 10/2014, III U 30/2014, I U 181/2014, I U 152/2014).

24Glede na navedeno, je sodišče ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 odločilo tako, kot to sledi iz izreka sklepa.

25Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.