UPRS sodba III U 273/2013

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel zahtevek tožnice za izdajo odločbe o spremenjenem načinu izplačevanja invalidnine. V obrazložitvi navaja, da je tožnica v zahtevi za izdajo upravne odločbe z dne 16. 5. 2013 navedla, da je Zakon za uravnoteženje javnih financ (v nadaljevanju ZUJF) s spremembo terminov izplačil posegel v njene že pridobljene pravice. O spremembi terminov izplačil je bila sicer pisno obveščena, vendar o teh dejstvih ni bil izdan upravni akt. V zvezi s tem prvostopenjski organ v izpodbijanem sklepu izpostavlja, da je spremenjeni način izplačevanja pravic instrument, ki ga določa zakon za vse upravičence do denarnih prejemkov po vojni zakonodaji enako. V zvezi s sklicevanjem tožnice na stališče Ustavnega sodišča RS v odločbi U-I-162/12-5, Up-626/12-5 pojasnjuje, da je v navedenem primeru šlo za zadevo, v kateri je Ustavno sodišče navedlo, da mora pristojni organ drugačno določitev višine pokojnine za vsako konkretno osebo ugotoviti z upravno odločbo. Po prepričanju prvostopenjskega organa pa spremenjen način izplačevanja, za kar gre v obravnavanem primeru, ne pomeni posega v določitev mesečne višine za vsako konkretno osebo, o kateri bi moral pristojni organ odločiti z upravno odločbo. Obvestilo upravne enote ima namen obveščanja vseh upravičencev do prejemkov po vojni zakonodaji zaradi spremenjenega zakonsko določenega instrumenta glede izplačevanja pravic. Tako zaključuje, da v tem primeru ne gre za pravico, obveznost ali pravno korist upravičenca, o kateri je mogoče odločati v upravnem postopku. Zato je tožničino zahtevo zavrgel na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

2Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zoper izpodbijani sklep z odločbo z dne 8. 7. 2013 zavrnil. V obrazložitvi še dodaja, da se dejansko višina prejemka v mesečni višini ni zmanjšala, saj dobi upravičenec do prejemka po „vojnih zakonih“ prejemek za vsak mesec enako visok, kot ga je dobival pred uveljavitvijo ZUJF, le datum izplačila je spremenjen. Izpostavlja tudi, da zakonodajalec z ureditvijo v ZUJF uživalcev ni obravnaval različno, saj se prejemki iz proračuna po drugih predpisih izplačujejo tudi za nazaj in ne za naprej, kot so se do uveljavitve ZUJF prejemki po vojnih zakonih. Bistveno enake položaje je zakonodajalec uredil enako. ZUJF je torej posegel le v način izplačevanja, ne pa v odmero mesečno priznane višine posamične pravice. Zakonska določba glede načina izplačevanja za vse upravičence je pravna podlaga za izvrševanje nakazil po „vojnih zakonih“. Datum izplačila prejemka po „vojnih zakonih“ pa po mnenju drugostopenjskega organa ni predmet odločanja v upravnem postopku, pa tudi ne sestavni del odločbe v posamezni zadevi; to je določeno že s samim zakonom. Tako tudi pritožbeni organ zaključuje, da ne gre za pravico, obveznost ali pravno korist upravičenca, o kateri je mogoče odločati v upravnem postopku.

3Tožnica v tožbi navaja, da dejstvo, da ZUJF ni posegel v samo nominalno višino njenega denarnega prejemka, še ne pomeni, da ni posegel v njene pridobljene pravice. V prehodnem obdobju je namreč tožnica prejemala mesečne denarne prejemke vsak mesec z nekaj dnevno zamudo. Ta zamuda pa je očitno privedla do tega, da je tožnica v obdobju od meseca julija do meseca decembra 2012 prejela pet mesečnih denarnih prejemkov, in ne šest, kolikor je mesecev med julijem in decembrom. S takšnim načinom prehoda na nov način izplačevanja mesečnih prejemkov pa je bilo, sicer prikrito, dejansko poseženo v višino posameznega mesečnega denarnega prejemka. Kot že povedano, se je namreč tožnici v obdobju med julijem in decembrom 2012 en mesečni prejemek odvzel. Odvzel ji je torej pravico, ki jo je s strani upravnega organa pridobila kot upravičenka do mesečnih prejemkov na podlagi Zakona o vojnih invalidih (v nadaljevanju ZVojI). To pravico ji je upravni organ odvzel brez izdaje kakršnegakoli upravnega akta. Sklicuje se na sklep Ustavnega sodišča U-I-162/12, Up-626/12 z dne 12. 7. 2012. Izpostavlja tudi, da ji je bila mesečna invalidnina priznana na podlagi odločitve, sprejete po upravnem postopku in z upravnim aktom. Razumljivo in edino pravno dopustno je, da bi morala biti sprememba načina izplačila mesečnega prejemka tako, da zakonodajalec en mesečni prejemek odvzame, sprejeta v ustreznem upravnem postopku in z ustrezno upravno odločbo. Tudi stališče upravnega organa, da datum izplačila prejemka ni predmet odločanja v upravnem postopku, je napačno. Pri določanju bodočih periodičnih obveznosti je treba vedno že v izreku takšne odločbe urediti tudi vprašanje, katerega dne v mesecu se takšen prejemek izplačuje. V nasprotnem primeru je odločba neizvršljiva. V nadaljevanju tožbe tožnica navaja razloge, zaradi katerih od upravnega organa terja izdajo upravne odločbe. Temeljni razlog je v tem, da upravna odločba vsebuje pravni pouk, ki bi tožnici odprl procesno možnost vložiti pritožbo zoper takšen upravni akt. V pritožbi pa bi poleg vsebinskega razloga, da spremenjen način izplačevanja denarnih prejemkov po „vojni zakonodaji“ odvzema celo mesečno invalidnino, opozorila tudi na ustavno spornost same spremembe v luči odločbe Ustavnega sodišča U-I-86/96 z dne 29. 10. 1996, v kateri je Ustavno sodišče med drugim ugotovilo, da invalidnina po obravnavanem zakonu ni prejemek, ki bi izhajal iz dela, niti ne gre za socialno pomoč, zato ni nujno, da bi se moral v načinu izplačevanja ravnati po navedenih predpisih. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi (pravilno: odpravi) in zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek z napotkom, da izda ustrezno upravno odločbo; toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

4Toženka v odgovoru na tožbo odgovarja na tožbene navedbe. Dodaja, da po presoji Ustavnega sodišča določbe 18. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti RS ni mogoče razumeti tako, kot da je s tem Slovenija določenim kategorijam upravičencev zagotovila, da se nikoli ne bo spremenila ureditev nekaterih pravic - ne glede na gospodarsko oziroma finančno sposobnost države za uresničevanje. Toženka meni, da je zakonodajalec z aktualnimi spremembami zakonodaje na področju varstva vojnih invalidov zasledoval navedeni javni interes, ki se kaže v ekonomski nezmožnosti države za pokrivanje izdatkov. V tej zvezi, zaradi ekonomske nezmožnosti države za izplačila pravic za naprej ter gospodarne porabe proračunskih sredstev, je ZUJF posegel v ZVojI in spremenil način izplačevanja mesečnih denarnih prejemkov, in sicer je izplačevanje za naprej spremenil tako, da se le-ti izplačujejo v mesečnih zneskih prvega delovnega dne v mesecu za pretekli mesec. V zvezi s tožbenim navajanjem odločbe Ustavnega sodišča U-I-86/96 z dne 29. 10. 1996 pa navaja, da je ZUJF posegel v ZVojI za vse denarne prejemke enako, saj je bila sprememba uveljavljena ravno zaradi zagotavljanja denarnih sredstev za izplačilo denarnih prejemkov po vseh „vojnih zakonih“, da se ne bi poslabšal položaj upravičencev. Sodišču predlaga, da tako tožbo kot zahtevo za povrnitev stroškov postopka zavrne.

5Tožba ni utemeljena.

6V obravnavani zadevi je sporno, ali bi moral prvostopenjski upravni organ o spremenjenem načinu izplačevanja invalidnine po ZVojI, ki ga je uveljavil ZUJF v 96. členu v zvezi z 230. členom prehodnih in končnih določb tega zakona, izdati upravno odločbo.

7Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je prvostopenjski organ vsem upravičencem do prejemkov po vojni zakonodaji zaradi spremenjenega zakonsko določenega inštrumenta glede izplačevanja pravic poslal obvestilo. Tožnica pa je pri prvostopnem organu dne 16. 5. 2013 podala zahtevo za izdajo upravne odločbe v zvezi s spremenjenim načinom izplačevanja denarnih prejemkov po vojnih zakonih.

8Pred uveljavitvijo ZUJF je ZVojI v 86. členu določal, da se invalidnina in družinska invalidnina, dodatek za posebno invalidnost, dodatek za pomoč in postrežbo, invalidski dodatek in družinski dodatek ter oskrbnina izplačujejo v mesečnih zneskih za naprej. ZUJF pa je s 96. členom tega zakona spremenil besedilo 86. člena ZVojI tako, da se glasi, da se invalidnina in družinska invalidnina, dodatek za posebno invalidnost, dodatek za pomoč in postrežbo, invalidski dodatek in družinski dodatek ter oskrbnina izplačujejo v mesečnih zneskih prvega delovnega dne v mesecu za pretekli mesec. Določba 230. člena ZUJF pa določa, da prehod na nov način izplačevanja denarnih prejemkov po 86. členu ZVojI izvedejo upravne enote s postopnim pomikanjem izplačil do konca leta 2012. Ne glede na določbo 86. člena ZVojI mesečni prejemki za leto 2012 v prehodnem obdobju dospejo v izplačilo: za julij 2012 dne 6. julija 2012, za avgust 2012 dne 13. avgusta 2012, za september 2012 dne 19. septembra 2012, za oktober 2012 dne 25. oktobra 2012, za november 2012 dne 3. decembra 2012 in za december 2012 dne 3. januarja 2013.

9V skladu z 2. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Kot izhaja iz upravnega spisa zadeve, je tožnici priznana pravica do invalidnine po ZVojI. O pravicah po tem zakonu na podlagi prvega odstavka 89. člena ZVojI na prvi stopnji odloča upravna enota, pristojna za vojne invalide. V skladu z določbo 106. člena ZVojI odločbe, s katerimi so priznane pravice po tem zakonu, izvršujejo upravne enote po uradni dolžnosti. Določba 90. člena ZVojI pa določa, da se v postopku za uveljavljanje pravic po tem zakonu uporabljajo določbe ZUP, če s tem zakonom ni drugače določeno.

10Sodišče tako ugotavlja, da je dolžan upravni organ o pravicah po ZVojI (te so navedene v 11. členu tega zakona) odločiti z upravno odločbo. Po prvem odstavku 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. V konkretni zadevi bi predstavljal predmet (upravnega) postopka (ne)priznanje pravice po ZVojI. Iz določb ZVojI pa izhaja, da način izplačevanja pravic po tem zakonu, torej tudi invalidnine, ni del navedenih pravic, o katerem bi bil upravni organ dolžan izdati upravno odločbo. Način izplačevanja pravic po ZVojI po presoji sodišča torej ni obvezna sestavina upravne odločbe (o priznanju pravice po ZVojI). Kot že povedano, se po določbi 106. člena ZVojI odločbe, s katerimi so priznane pravice po tem zakonu, izvršujejo po uradni dolžnosti. Tako sodišče sodi, da je odločitev prvostopenjskega organa v izpodbijanem sklepu, s katerim je zavrgel zahtevo tožnice za izdajo odločbe o spremenjenem načinu izplačevanja invalidnine po ZUJF, pravilna. Ker v tem primeru, kot navedeno, ne gre za upravno zadevo, torej za zadevo, o kateri bi bil upravni organ dolžan izdati upravno odločbo, je tožničino zahtevo pravilno zavrgel na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP.

11V zvezi s tožbenim sklicevanjem na sklep Ustavnega sodišča U-I-162/12, Up-626/12 z dne 12. 7. 2012 sodišče pritrjuje upravnima organoma obeh stopenj, da v zadevi, ki jo je presojalo Ustavno sodišče v navedenem sklepu, ne gre za situacijo, kot je obravnavana. V omenjeni zadevi Ustavnega sodišča je namreč šlo za drugačno določitev višine pokojnine, v zvezi čimer je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da mora pristojni organ za vsako konkretno osebo drugačno določitev višine pokojnine ugotoviti z upravno odločbo. V obravnavanem primeru pa gre, kot že večkrat omenjeno, za spremembo načina izplačevanja invalidnine po ZUJF, kar pa tudi po presoji sodišča ne spreminja višine invalidnine tožnici. Zaradi spremenjenega načina izplačevanja denarnih prejemkov po ZVojI, ki ga je uvedel ZUJF, je prišlo do tega, da je tožnica od julija do konca decembra 2012 prejela le pet mesečnih denarnih prejemkov in ne šest, kar zatrjuje v tožbi. Vendar ji je bil denarni prejemek (invalidnina za mesec december 2012) izplačan v skladu z 230. členom ZUJF 3. januarja 2013. Da tega prejemka ne bi prejela, tožnica niti ne zatrjuje. Sodišče tako sodi, da sprememba načina izplačevanja denarnih prejemkov ne predstavlja spremembe višine prejemka samega, torej ne predstavlja spremembe pravice. Zato je ta tožbeni ugovor kot neutemeljen zavrnilo.

12Po zgoraj navedenem pa tudi ni mogoče pritrditi tožbenemu stališču, da je pri določanju bodočih periodičnih obveznosti treba vedno že v izreku odločbe urediti tudi vprašanje, katerega dne v mesecu se takšen prejemek izplačuje, saj je po prepričanju tožnice v nasprotnem primeru odločba neizvršljiva. Kot že povedano, se namreč odločbe, s katerimi so priznane pravice po tem zakonu, po 106. členu ZVojI izvršujejo po uradni dolžnosti. Da bi bila navedba datuma izplačila v izreku odločbe o dodelitvi pravic po ZVojI obvezna sestavina izreka odločbe, pa ZVojI ne določa.

13Ker je sodišče po povedanem ugotovilo, da je upravni organ ravnal pravilno, ko je z izpodbijanim sklepom tožničino zahtevo zavrgel, se ni po vsebini opredeljevalo do tožbenega ugovora ustavne spornosti spremembe ZVojI z ZUJF, v zvezi s čimer se tožnica sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-86/96 z dne 29. 10. 1996. Poleg tega tožnica v tožbi tega ugovora niti ne konkretizira in sama navaja, da za predmetni spor ni odločilen.

14Po navedenem je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

15Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.