UPRS sodba I U 68/2013

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zavod Republike Slovenije za šolstvo je z izpodbijanim sklepom zavrgel tožničin predlog za obnovo postopka usmerjanja A.A., končanega z odločbo št. 962-361-1400/2011-8 z dne 14. 11. 2011. V obrazložitvi se navedel, da glede na to, da so v 28. členu Zakona o usmerjanja otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju ZUOPP) taksativno določene osebe, katerim je treba vročiti odločbo o usmeritvi in glede na določbo prvega odstavka 20. člena ZUOPP, tožnica ne more biti stranski udeleženec postopka usmerjanja, saj jo ZUOPP ne šteje med stranke, niti med stranske udeležence postopka usmerjanja, zaradi česar je ni mogoče šteti med subjekte, ki bi jim bilo potrebno vročiti odločbo o usmeritvi. Tožničin predlog je zato zavrgla na podlagi 267. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj ga je podala neupravičena oseba.

Upravni organ druge stopnje je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep in v obrazložitvi navedel, da se je postopek usmerjanja mld. A.A. po ZUOPP začel na podlagi zahteve staršev. Postopek usmerjanja je bil v mesecu novembru 2011 zaključen z izdajo odločbe o usmeritvi, pred tem pa je ZRSŠ Ljubljana od Vrtca ..., ki ga deklica obiskuje od 21. 6. 2008 dalje, pridobil podatek, da izpolnjuje vse pogoje za nadaljnjo vzgojo in izobraževanje otroka s posebnimi potrebami v programu za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo. Skladno z ZUOPP so odločbo o usmerjanju prejeli otrokovi starši in Vrtec ..., odločba pa je postala dokončna 5. 12. 2012 (pravilno: 2011).

Tožnica je vložila predlog za obnovo postopka, saj je menila, da bi v skladu z veljavno zakonodajo morala biti obveščena o pričetku postopka usmerjanja otroka in biti povabljena k udeležbi, s čemer bi lahko ščitila svoj pravni interes stranskega udeleženca v postopku, ki ga ima kot plačnica storitev po Pravilniku o metodologiji za oblikovanje cen programov v vrtcih, ki jih izvaja javna služba (v nadaljevanju Pravilnik). Meni, da bi ji upravni organ prve stopnje moral tudi vročiti odločbo.

Upravni organ druge stopnje pritrjuje stališču prvostopenjskega upravnega organa, po katerem je ZUOPP kot lex specialis tiste vrste specialni predpis, po katerem se vodi in odloča v postopku usmerjanja otrok s posebnimi potrebami. Zakon lokalne skupnosti ne uvršča med stranke postopka in je zato ni mogoče šteti med subjekte, ki bi morali biti obveščeni o pričetku postopka usmerjanja, jih povabiti k udeležbi in jim vročiti odločbo. Status stranke je v postopku usmerjanja otroka s posebnimi potrebami poleg staršev imel tudi Vrtec ..., katerega ustanoviteljica je tožnica. Vrtec je v postopku usmerjanja aktivno sodeloval in mu je bila vročena odločba, s tem pa je bila tudi ustanoviteljici zagotovljeno varstvo pravnega interesa.

Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi svoj pravni interes utemeljuje na dejstvu, da je zavezanka za plačilo razlike med ceno vrtca, ki jo plačujejo starši, in ceno, ki je posledica programa usposabljanja otroka. V primeru uspeha bo zahtevek staršev zavrnjen in tožnica ne bo finančno obremenjena oziroma bo podana podlaga za zahtevek za vračilo že plačanih stroškov. Meni, da bi toženka poleg ZUOPP morala uporabiti tudi ZUP, ki ureja pravico vsake osebe, da zahteva udeležbo v upravnem postopku, če odločba posega v njene pravne interese. Če specialni zakon izrecno ne določa, da v posebnem postopku ne velja določena splošna pravica, potem ta splošna pravica velja tudi v posebnem postopku. Določb o vročitvi v ZUOPP ni mogoče razumeti tako, da tretja oseba ne more zatrjevati posega v svoj pravni položaj oziroma da se tej osebi ne določi položaja stranskega udeleženca po uradni dolžnosti. Razlogovanje toženke je zato samovoljno in brez pravne podlage. Obrazložitve toženke, da zakon na več mestih določa, kdo so udeleženci postopka, pa zaradi pavšalnosti ni mogoče preizkusiti. Zaradi napačne uporabe materialnega prava in napačne uporabe procesnih pravil toženka dejanskega stanja ni ugotavljala glede tega, ali predstavlja obveznost plačevanja po Pravilniku poseg v njen pravni položaj. Toženka bi morala tožnici priznati status stranke v postopku po uradni dolžnosti na podlagi 44. člen ZUP. S tem bi dobila možnost izjasnitve po 9. členu ZUP, saj obstaja v zadevi nasprotje interesov. Sklicuje se tudi na sodbo U 1824/2008, iz katere izhaja, da je dolžnost organa, da sam podeli status udeleženca tretji osebi v postopku, če ugotovi možnost oziroma vpliv v njeno pravno sfero. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa in povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja razloge, zakaj tožnica ne more svojih, četudi morda razumljivih finančnih interesov, uveljavljati kot pravnega interesa v postopkih usmerjanja otrok s posebnimi potrebami. Predlaga zavrnitev tožbe.

Tožnica v vlogi z dne 6. 3. 2013 pojasnjuje, zakaj namenska argumentacija v odgovoru na tožbo ni potrebna in ponavlja stališče, zakaj se zapis oseb v zakonu ne more razlagati na način, da ostale osebe, ki bi izkazovale pravni interes s sodelovanjem v postopku, v določenem postopku ne morejo ali ne smejo sodelovati. Ponavlja razloge, zakaj meni, da ima pravico biti udeležena v postopku.

Tožba ni utemeljena.

Tožnica vlaga predlog za obnovo postopka, končanega z odločbo o usmeritvi mladoletne A.A., iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP, po kateri se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, obnovi, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena, ni bila dana možnost udeležbe v postopku.

V zadevi je sporno, ali je tožnica upravičena oseba za vložitev navedenega predloga, kar je odvisno od odgovora na vprašanje, ali ima tožnica kot zavezanka za plačilo razlike med ceno programa in plačilom staršev pravni interes za udeležbo v postopku, v katerem se ureja usmerjanje otrok, mladoletnikov in mlajših polnoletnih oseb s posebnimi vzgojno-izobraževalnimi potrebami (v nadaljnjem besedilu otroci s posebnimi potrebami) ter določajo načini in oblike izvajanja vzgoje in izobraževanja, ki ga ureja ZUOPP.

Oseba, ki ima zaradi varstva svojih pravnih koristi pravico udeleževati se upravnega postopka, ki je bil uveden na zahtevo drugega ali po uradni dolžnosti, je stranski udeleženec (intervenient). Stranski udeleženec je samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku.

Pravna korist je v ZUP opredeljena kot neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Pri pravnem interesu oziroma pravni koristi stranskega udeleženca ne gre za splošno (javno) korist, temveč za osebno korist, ki je neposredna in pravna. Korist je osebna, če se nanaša neposredno na osebo, ki jo uveljavlja, in neposredna, če gre za sedanjo korist v upravnem postopku, ki obstaja v trenutku odločanja, ne pa za morebitno ali bodočo korist. Korist je pravna, če je oprta na zakon ali drug zakoniti predpis. Ta pogoj je izpolnjen, če je osebi status stranskega udeleženca za konkretni postopek izrecno priznan v katerem od predpisov, pa tudi tedaj, če iz vsebine predpisa izhaja, da je njena udeležba v konkretnem postopku potrebna zaradi varstva pred morebitnim posegom v njen pravno varovani položaj. Dejanskega interesa v upravnem postopku ni mogoče uveljavljati.

Obstoj pravnega interesa in s tem položaj stranke se torej v upravnem postopku ne presoja po ZUP, temveč po materialnem predpisu, ki določa pravice, obveznosti ali pravne koristi. V obravnavanem primeru je to ZUOPP.

Z ZUOPP se ureja usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ter določajo načini in oblike izvajanja vzgoje in izobraževanja, katerih cilji in načela so enake možnosti otrok s posebnimi potrebami s hkratnim upoštevanjem različnosti otrok, ohranjanje ravnotežja med različnimi vidiki otrokovega telesnega in duševnega razvoja, vključevanje staršev v proces vzgoje in izobraževanja, zagotovitev ustreznih pogojev, ki omogočajo optimalen razvoj posameznega otroka, pravočasna usmeritev v ustrezen program vzgoje in izobraževanja, organizacija vzgoje in izobraževanja čim bližje kraju bivanja, celovitost in kompleksnost vzgoje in izobraževanja, individualiziranost pristopa, kontinuiranost programov vzgoje in izobraževanja ter interdisciplinarnost.

Iz navedenih ciljev in načel nedvomno izhaja, da gre postopek, katerega namen je, da se otrokom s posebnimi potrebami zagotovi pomoč glede na to, kaj zmorejo oziroma se jim glede na njihove sposobnosti zagotovita ustrezna vzgoja in izobraževanje, torej gre za postopek, namenjen izključno varstvu pravic in pravnih koristi otroka s posebnimi potrebami.

ZUOPP v 21. členu določa, kako se uvede postopek, in sicer na zahtevo staršev oz. mlajše polnoletne osebe ali na predlog vrtca, šole, zdravstvenega, socialnega ali drugega zavoda (predlagatelja), tudi če starši v postopku ne sodelujejo ali uvedbi postopka celo izrecno nasprotujejo (drugi odstavek 22. člena ZUOPP). ZUOPP v 25. členu izrecno določa, kdo lahko vloži pritožbo zoper odločbo o usmeritvi, in sicer so to starši, zase pa tudi mlajša polnoletna oseba. Komu se vroči odločba, izhaja iz 28. člena ZUOPP, in sicer so to v primeru, ko se je postopek uvedel na zahtevo, vlagatelj, vrtec, šola ali zavod, v katerega je otrok v času usmerjanja vključen, in vrtec, šola ali zavod, v katerega je otrok usmerjen, v primeru, ko je bil postopek uveden na predlog, pa tudi predlagatelj.

Zakon torej loči med udeleženci postopka, ki imajo pravico vlagati pravna sredstva, in sicer so to po 25. členu ZUOPP zgolj starši, zase pa tudi mlajša polnoletna oseba, in udeleženci postopka, ki lahko predlagajo uvedbo postopka in katerim se odločba o usmeritvi sicer vroči, nimajo pa možnosti vložiti pravnega sredstva. Takšna ureditev je skladna s opisanim namenom ZUOPP, saj ostali udeleženci postopka (razen staršev in mlajše polnoletne osebe) v tem postopku ne varujejo svojih pravic in koristi, marveč pravice in koristi otroka s posebnimi potrebami.

Zakon pa lokalne skupnosti kot zavezanke za plačilo razlike med ceno programa na otroka in plačilom staršev ni navedel niti med udeleženci postopka, katerim se odločba o usmeritvi sicer vroči, nimajo pa možnosti vložiti pravnega sredstva. Način seznanitve občine o vrsti in obsegu dodatnih stroškov za otroke s posebnimi potrebami določa četrti odstavek 11. člena Pravilnika, po katerem mora vrtec o vrsti in obsegu dodatnih stroškov lokalno skupnost zgolj obvestiti, kar pomeni, da mu odločbe niti ni treba posredovati. Pravna korist občine za sodelovanje v postopku iz zakona torej ne izhaja, prav tako pa iz vsebine ZUOPP ne izhaja, da bi bila njena udeležba potrebna zaradi varstva v njen pravno varovani položaj. Celo nasprotno, udeležba lokalne skupnosti kot zavezanke za plačilo razlike med ceno programa in plačilom staršev, katere interes je, da do razlike ne pride oziroma da je ta čim manjša, je v nasprotju z namenom ZUOPP, ki je, kot rečeno, v varovanju pravic in koristi otrok s posebnimi potrebami.

Zgolj dejstvo, da je kot javnopravni subjekt zavezanka za plačilo razlike med ceno programa na otroka in plačilom staršev, zato lokalni skupnosti ne daje pravice vstopiti v predmetno upravno pravno razmerje, namenjeno izključno varstvu pravic in pravnih koristi otroka s posebnimi potrebami, da bi kot stranka (42. člen ZUP) ali stranska udeleženka (43. člen ZUP) sodelovala v postopku usmerjanja otrok s posebnimi potrebami, če niso prizadete njene pravice ali pravne koristi.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejstva in dokazi, ki jih navaja tožnica, niso pomembni za odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.