UPRS sodba IV U 279/2011

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Ministrstvo za zdravje je z odločbo, št. 0142-64/2008/21 z dne 20. 9. 2011, odločilo, da se zahtevek gospodarske družbe A. d.o.o. za podelitev koncesije, zavrne. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je tožena stranka pojasnila, da je gospodarska družba A. d.o.o., dne 26. 1. 2007 vložila vlogo za podelitev koncesije na področju okulistike – pregledovanja vida z izdajanjem (predpisovanjem) optičnih pripomočkov na recept. Na podlagi priloženih dokazil je tožena stranka vložniku 7. 6. 2010 izdala dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju oftalmologije – pregledovanje vida, ki je doslej preglede vida opravljal kot Optika B., B.B. s.p. S tem dovoljenjem je tožena stranka ugotovila, da vložnik A. d.o.o. izpolnjuje pogoje za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju oftalmologije.

2V postopku podelitve koncesije je tožena stranka v skladu s tretjim odstavkom 42. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) pridobila pozitivni mnenji Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, št. 0141-1/2007 z dne 26. 4. 2007 in št. 0141-1/08-DI/7 z dne 13. 3. 2008. Gre za pozitivni mnenji, vendar je pozitivno mnenje z dne 26. 4. 2007 pogojeno s prenosom programa iz Splošne bolnišnice Celje, mnenje z dne 13. 8. 2008 pa z dodatnimi sredstvi, ki naj bi bila zagotovljena v letu 2008. Glede na to, da Zdravniška zbornica Slovenije mnenja k podelitvi koncesiji izdaja le za svoje člane, vložnik pa je pravna oseba, tožena stranka tega mnenja, ki ga določa zakon, ni pridobila. V nadaljevanju je tožena stranka pojasnila, da je pridobitev koncesije pogoj za sklenitev pogodbe z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije, slednja pa je finančno ovrednotena v skladu z vsakoletnim dogovorom med partnerji. Splošna bolnišnica Celje, ki opravi več okulističnega programa, kot ga plača Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije, ni pristala na zmanjšanje programa, prav tako v letu 2008 partnerji splošnega dogovora, ki odločajo tudi o širitvah posameznih programov za okulistično dejavnost na območju celjske regije niso predvideli dodatnih sredstev, zato tožena stranka koncesije ni podelila.

3V nadaljevanju je tožena stranka pojasnila pomanjkljivosti veljavne ureditve, ter ugotovitve Zbirnega poročila o ugotovitvah revizij podeljevanja koncesij v osnovni zdravstveni dejavnosti, št. 1213-10/2007-6 z dne 22. 12. 2008, Računskega sodišča, v zvezi s slabšanjem položaja javnih zavodov, zaradi podeljevanja koncesij, ki se sicer nanaša na osnovno zdravstveno dejavnost in zdravstvene domove, vendar se podobne posledice kažejo tudi v specialističnih dejavnostih in bolnišnicah, pri čemer Računsko sodišče opozarja na pomanjkanje kriterijev, po katerih bi se koncesije podeljevala. Z namenom ureditve tega področja je tožena stranka podeljevanje koncesij do sprejema mreže javne zdravstvene službe na sekundarni ravni in kriterijev, v katerih primerih in ob kakšnih pogojih koncesije sploh podeljevati, v glavnem ustavila, o čemer je vložnika obvestila z več dopisi dne 25. 1. 2008, 5. 2. 2009 in 12. 4. 2010. V konkretnem primeru je tožena stranka na področju okulistike v Območni enoti Celje, glede na pridobljene podatke in na navedbe v vložnikovih dopisih tudi sicer dejansko ugotovila slabšo dostopnost do zdravstvenih storitev, čeprav je na tem področju 5 izvajalcev, ki imajo z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije podpisano pogodbo tudi za izvajanje storitev na področju okulistike in sicer za celoten program okulistike, ki zajema diagnostiko in zdravljenje očesnih bolezni, pa tudi pregledovanje vida in predpisovanje očal. Tožena stranka nadalje ugotavlja, da gre v primeru vložnika za zdravstveno dejavnost na področju pregledovanja vida, za kar tožnik izpolnjuje pogoje, navedena dejavnost pa predstavlja le del okulistične dejavnosti, in kot je razvidno iz dokumentacije, s katero razpolaga ministrstvo, te preglede opravlja zdravnik, ki je zaposlen v Splošni bolnišnici Celje. Na podlagi navedenega dejanskega stanja je tožena stranka zahtevek za podelitev koncesije zavrnila ter pri tem upoštevala tudi, da pregledovanje vida pomeni manjši obseg dejavnosti, ki po vsebini ni polna okulistična dejavnost, kot jo plačuje Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Prav tako je sporno, da bi koncesijo podelili za storitev, ki predstavlja le del okulistične ambulante, saj bi v primeru bolezenskih znakov specialist okulist moral pacienta napotiti k drugemu okulistu, kar je v okviru mreže javne zdravstvene službe nesprejemljivo. Pri svoji odločitvi je tožena stranka upoštevala tudi okoliščino, da zdravstveno dejavnost pri vložniku opravlja zdravnik specialist okulist, zaposlen v Splošni bolnišnici Celje. Tožena stranka je podeljevanje koncesij v glavnem pogojevala s prenehanjem delovnega razmerja, pri čemer je upoštevala drugi odstavek 41. člena zakona, ki za zasebnega zdravstvenega delavca določa, da je treba pogoj, da ni v delovnem razmerju, izpolniti od začetka izvajanja koncesije. Čeprav se določilo nanaša le na zasebnega zdravstvenega delavca, ki ga zakon opredeljuje v 35. členu, tožena stranka v skladu z navedenim členom odloča tudi v primerih, ko koncesijo v okviru pravnih oseb izvaja posamezen zdravnik.

4Tožeča stranka odločitvi tožene stranke v tožbi oporeka in kot napačno ocenjuje stališče tožene stranke v izpodbijani odločbi, da je mnenje ZZZS z dne 13. 8. 2008 pogojeno z dodatnimi sredstvi, ki naj bi bila zagotovljena v letu 2008. Mnenje z dne 13. 3. 2008 je nedvoumno in iz njega izhaja, da ZZZS po proučitvi preskrbljenosti prebivalstva z zdravstvenimi storitvami iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, daje pozitivno mnenje v obsegu, ki ga opredeli tožena stranka v splošnem dogovoru za pogodbeno leto, nikjer torej ZZZS ne pogojuje soglasja z dodatnimi sredstvi, torej je v tem delu dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Samovoljna in dokazno nepodprta je tudi ugotovitev tožene stranke v izpodbijani odločbi, da koncesije ni podelila, ker za leto 2008 partnerji splošnega dogovora za okulistično dejavnost na območju Celjske regije naj ne bi predvideli dodatnih sredstev. Nezakonito in materialno napačno je tudi sklicevanje tožene stranke na mnenje Računskega sodišča z dne 22. 12. 2008, na podlagi katerega je bilo podeljevanje koncesij v glavnem ustavljeno. To kaže na nesprejemljivo in samovoljno ravnanje tožene stranke. ZZDej še vedno velja, zato ni materialnopravnega, niti procesno pravnega zadržka, da tožena stranka o vlogi tožeče stranke ne bi odločala in odločila. Po mnenju tožeče stranke bi bila dolžna tožena stranka koncesijo podeliti vsakomur, ki zanjo izpolnjuje pogoje določene v 41. do 44. členu ZZDej. Nezakonito je tožena stranka uporabila tudi določila 35. in drugega odstavka 41. člena ZZDej, ki se nanašajo na zasebnega zdravstvenega delavca. Tožeča stranka namreč ni zasebni zdravstveni delavec, prav tako ne gre kot takega šteti dr. C.C., s katerim tožeča stranka pogodbeno sodeluje. Skladno z določilom ZZDej bi tožena stranka lahko uporabila pogoje nanašajoče se na zasebnega zdravstvenega delavca le v primeru, če bi za podelitev koncesije zaprosil dr. C.C. sam.

5Tožeča stranka je vlogi za podelitev koncesije predložila dokazila o ustanovitvi družbe A. d.o.o. , sklepe o podpori Občin Žalec, Polzele in Prebold ter mnenje Obrtne zbornice Žalec, račune za aparate, račun za posodobitev računalniškega programa, leasing pogodbe za nakup optične opreme, najemno pogodbo za prostore, uporabno dovoljenje za prostore, pogodbe o sodelovanju z zdravnikom. Ker je ZZZS dne 13. 3. 2008 izdal pozitivno mnenje k podelitvi koncesije, dr. C.C. pa pridobil soglasje SB Celje za delo izven matične ustanove, mora ob izpolnjevanju pogojev določenih v 41. do 44. členu ZZDej, tožena stranka podeliti koncesijo. Glede na navedeno sodišču primarno predlaga, da ji je dolžna tožena stranka podeliti koncesijo na področju okulistike – pregledovanja vida z izdajanjem optičnih pripomočkov na recept in z njo skleniti ustrezno koncesijsko pogodbo v roku 15 dni ter povrniti stroške postopka, podredno pa predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi oziroma razveljavi.

6Tožena stranka je v odgovoru na tožbo sodišču pojasnila način podeljevanja koncesije in ponovno navedla, da je zagotovljeni obseg sredstev pri realizaciji koncesije odločilnega pomena. Pojasnila je tudi, da pregledovanje vida pomeni le posamezno storitev v okviru okulistične dejavnosti, ki jo zavod plačuje le kot polno okulistično dejavnosti in naj bi zajemala vso diagnostiko in zdravljenje, ne pa zgolj pregledovanja vida. Zdravnik okulist bi namreč pri taki ambulanti v primeru bolezenskih znakov pacienta moral napotiti k izvajalcu, ki zagotavlja polno ambulanto. Upoštevala je tudi dejstvo, da mreža javne zdravstvene službe, ki je podlaga za podeljevanje koncesij, ni sprejeta, sprejeti pa niso tudi drugi kriteriji in postopki za podelitev koncesij na sekundarni ravni, zato tožena stranka v zadnjem obdobju v glavnem o podeljevanju novih koncesij ne odloča, pač pa v tem obdobju podeljuje le koncesije, s katerimi se prepreči poslabšanje dostopnosti do zdravstvenih storitev in sicer v primerih prenehanja izvajanja koncesijske dejavnosti, ko določenega programa ni mogoče prenesti k drugemu izvajalcu javne zdravstvene službe. Na nujnost ureditve tega področja je opozorilo Računsko sodišče, zato tožena stranka poudarja, da pridobitev koncesije ni pravica, ki bi jo lahko pravna ali fizična oseba, ki izpolnjuje vse pogoje, morala pridobiti, ampak je odločitev o koncesiji odvisna predvsem preudarka pristojnega organa, ki pri svoji odločitvi poleg predpisanih mnenj upošteva predvsem dejansko stanje pri zagotavljanju določenih zdravstvenih sredstev.

K I. točki izreka:

7Tožba ni utemeljena.

8Po pregledu izpodbijane odločbe in upravnih spisov v obravnavani zadevi sodišče ugotavlja, da je odločba tožene stranke pravilna in zakonita ter da je tožena stranka za svojo odločitev navedla tudi utemeljene razloge, na katere se sodišče v izogib ponavljanju v celoti sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), ter dodatno navaja:

9ZZDej v določbi prvega odstavka 42. člena določa, da koncesijo za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti podeli z odločbo občinski oziroma mestni upravni organ, pristojen za zdravstvo, s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravstvo, v drugem odstavku pa ista določba določa, da koncesijo za opravljanje javne službe v drugih zdravstvenih dejavnostih podeli z odločbo ministrstvo pristojno za zdravje. V obravnavani zadevi je tožeča stranka dne 26. 1. 2007 vložila vlogo za podelitev koncesije na področju okulistike-pregledovanje vida z izdajanjem (prepisovanjem) optičnih pripomočkov na recept, torej je o vlogi tožeče stranke na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 42. člena ZZDej pravilno odločala tožena stranka.

10Tretji odstavek 42. člena ZZDej določa tudi, da si morajo v postopku odločanja organi iz prejšnjih odstavkov pridobiti mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) in pristojne zbornice ali strokovnega združenja. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožena stranka pridobila Pozitivno mnenje ZZZS, št. 0141-1/08-DI/7 z dne 13. 3. 2008, sporna pa je razlaga tega mnenja. Ne glede na to, da je tudi po mnenju sodišča navedeno mnenje pogojeno s pridobitvijo dodatnih, v letu 2008 zagotovljenih sredstev, sodišče tožeči stranki pojasnjuje, da je na podlagi določbe tretjega odstavka 42. člena ZZDej, tožena stranka v postopku odločanja dolžna pridobiti navedeno mnenje, vendar na to mnenje ni vezana, dolžna pa ga je presoditi (peti odstavek 209. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka prej navedeno mnenje presodila. Pojasnila je, da je podelitev koncesije vezana na finančno pokritje realizirano v obliki pogodbe o izvajanju programa s plačnikom zdravstvenih storitev, za leto 2008 pa dodatnih sredstev za širitev posameznih programov za okulistično dejavnost na območju celjske regije niso predvideli, Bolnišnica Celje pa na zmanjšanje programa ni pristala, zato koncesije že iz tega razloga ni bilo mogoče podeliti.

11Določba prvega odstavka 41. člena ZZDej določa, da javno službo v zdravstveni dejavnosti lahko opravljajo na podlagi koncesije domače in tuje pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo s tem zakonom določene pogoje, kar pomeni, da zakon organu ki odloča, daje pravico, da odloči po prostem preudarku. Samo uporabo prostega preudarka je tožena stranka oprla na ugotovitev, da tožeča stranka sicer izpolnjuje pogoje za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju oftalmologije, zaprosila pa je za podelitev koncesije za manjši obseg dejavnosti, ki po svoji vsebini ni polna okulistična dejavnost, ko jo plačuje ZZZS in da zdravstveno dejavnost pri tožeči stranki opravlja zdravnik, specialist okulist, zaposlen v Splošni bolnišnici Celje. Navedena razlaga ter pridobitev mnenja ZZZS z dne 13. 3. 2008, po presoji sodišča pomeni, da je tožena stranka razloge za zavrnitev vloge tožeče stranka utemeljila v skladu z načelom zakonitosti iz drugega odstavka 6. člena ZUP, zato je sodišče po presoji, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, tožbo kot neutemeljeno, na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

K II. točki izreka:

12Tožeča stranka je ob vložitvi tožbe predlagala tudi povrnitev stroškov postopka. Skladno z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 trpi v primeru če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je v obravnavani zadevi sodišče tožbo zavrnilo, je skladno s prej citirano določbo moralo zavrniti tudi zahtevo za povrnitev stroškov postopka.