VSRS Sodba I Up 1064/2004

1. Pritožbi se ugodi in se 1. točka izreka izpodbijane sodbe spremeni tako, da se tožba tožnika A.A. v delu, ki se nanaša na sklep o razrešitvi s funkcije podžupana Mestne občine ..., zavrne.

2. Tožeča stranka je dolžna toženi stranki povrniti stroške postopka v skupnem znesku 965,14 EUR v roku 15 dni od vročitve sklepa brezobrestno, od tedaj dalje pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

Z izpodbijano sodbo je prvostopno sodišče ugodilo tožbi tožnika v delu, ki se nanaša na sklep o razrešitvi s funkcije podžupana Mestne občine ... s tem, da je odpravilo akt z dne 19.7.2004, in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Tožnik je zoper toženo stranko skupaj s sotožnikoma B.B. in C.C. vložil tožbo zaradi odprave "nezakonitih" sklepov Občinskega sveta Mestne občine ..., sprejetih na 18. seji dne 15.7.2004, med katerimi je bil tudi sklep o njegovi razrešitvi s funkcije podžupana Mestne občine ... Izpodbijani sklepi naj bi bili po tožbenih navedbah nezakoniti, ker tožena stranka v postopku njihove izdaje ni ravnala po pravilih postopka, ki je določen z Zakonom o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) z Zakonom o pravdnem postopku (ZPP, Uradni list RS, št. 26/99 in nadaljnji) ter z Zakonom o lokalni samoupravi (ZLS, Uradni list RS, št. 72/93 in nadaljnji), tožena stranka pa naj bi kršila tudi tožnikove ustavne pravice iz 22., 25. in 44. člena Ustave RS.

Sodišče prve stopnje je v razlogih izpodbijane sodbe navedlo, da je bila dne 20.8.2004 v navzočnosti tožnika, njegovega pooblaščenca in pooblaščenca tožene stranke ter državne pravobranilke opravljena glavna obravnava, na kateri je tožnik spremenil tožbo tako, da je z njo zaobsežen tudi dopis z dne 19.7.2004. Sodišče je kljub izrecnemu nasprotovanju tožene stranke na podlagi 1. odstavka 185. člena ZPP dovolilo spremembo tožbe z vključitvijo akta z dne 19.7.2004 v tožbeni predlog, saj je ocenilo, da je to smotrno za dokončno ureditev spornega razmerja med strankama. V obravnavani zadevi je med strankama sporno vprašanje, ali je bila tožena stranka dolžna tožniku izdati pisni akt o razrešitvi s funkcije podžupana v skladu s pravili ZUP ali ne. Sodišče je tako moralo najprej ugotoviti, ali tožnik, ki s tožbo izpodbija zakonitost omenjenih sklepov in posledično kršitev ustavnih pravic iz 22., 25. in 44. člena Ustave RS, v konkretnem primeru lahko te pravice utemeljeno varuje glede na vsebino tožbenih navedb, tožnikove izjave na glavni obravnavi in tožbenega zahtevka v obravnavanem delu. Ustavne pravice se uresničujejo neposredno na podlagi ustave, zaradi njihovega učinkovitega varstva pa imajo lahko tudi organi lokalne skupnosti dolžnost izdati ustrezen akt tudi v primeru, če zakon izrecno tega ne predvideva. Ker 3. odstavek 15. člena Ustave RS zagotavlja sodno varstvo človekovih pravic, na podlagi 2. odstavka 3. člena ZUS pa se v upravnem sporu lahko med drugim izpodbijajo tudi posamični akti o razrešitvah funkcionarjev, bi tožena stranka morala zaradi tožnikove procesne pravice iz 22. člena Ustave RS (enako varstvo pravic) tudi v tem primeru izdati tožniku ustrezen akt v predpisani obliki in z obveznimi sestavnimi deli po standardih, ki jih določa ZUP, saj jih izpodbijani akt očitno ne dosega. Po 4. členu ZUP se upravni postopek namreč smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne stvari po 2. členu ZUP, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Med takšne druge javnopravne stvari pa je potrebno uvrstiti tudi tako pomembne javnopravne zadeve, kakršna je razrešitev občinskega funkcionarja s funkcije podžupana, pri čemer postopek razrešitve tudi ni zakonsko urejen s posebnim postopkom. Da v konkretnem primeru ne bi šlo za poseg v tožnikovo pravico iz 22. člena Ustave, bi morala tožena stranka ob smiselni uporabi ZUP izdati ustrezen akt po pravilih ZUP v predpisani obliki in z vsemi sestavnimi deli, ki jih kot obvezne določa 210. člen ZUP. Šele z izdajo akta o razrešitvi nastopijo pravne posledice izida glasovanja. Tožena stranka pa svoje odločitve o razrešitvi tožnika s funkcije podžupana ni speljala v skladu s procesnimi pravicami tožnika iz 22. člena Ustave, niti v skladu s predpisanimi procesnimi standardi iz citiranih določb ZUP. Iz vsebine izpodbijanega akta z dne 19.7.2004, je namreč razvidno, da nima oblike in obveznih sestavnih delov v skladu s pravili 1. in 3. odstavka 210. člena ZUP, razen številke in datuma izdaje. Zato je sodišče tožbi v tem delu ugodilo in izpodbijani akt odpravilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30. dneh od dneva prejema sodbe, pri čemer je vezana na pravno mnenje sodišča, kot izhaja iz obrazložitve. Sodišče pa ni sledilo tožbenemu predlogu, naj odpravi tudi dejanja, ki so bila podlaga za izdajo sklepa o razrešitvi, saj je ugotovilo, da je imel tožnik v postopku možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za odločitev tožene stranke, to je za izid glasovanja, kršitve proceduralnih določb splošnih aktov tožene stranke, na katere se sklicuje tožba, pa niso mogle vplivati na odločitev. Določba 1. odstavka 33.a člena ZLS, ki ureja razrešitev podžupana, namreč ne vsebuje materialnih pogojev za razrešitev, torej ima tožena stranka pri odločanju o razrešitvi podžupana široko polje diskrecije, vpliv kršitve procesnih pravil, ki niso absolutne, mora biti tako dokazan, ne samo zatrjevan.

Tožena stranka vlaga zoper sodbo sodišča prve stopnje pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava ter Vrhovnemu sodišču RS predlaga, da izpodbijano sodbo razveljavi in tožbo zavrže oz. sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek v ugodilnem delu zavrne, tožniku pa naloži plačilo stroškov pritožbenega postopka. Meni, da bi sodišče moralo pri predhodnem preizkusu tožbe v skladu z določilom 2. točke 1. odstavka 34. člena ZUS tožbo kot prezgodnjo zavreči, saj jo je tožnik vložil, še preden mu je bil vročen dopis, za katerega sodišče meni, da predstavlja akt o razrešitvi. Sodišče je kljub nasprotovanju tožene stranke dopustilo razširitev tožbenega zahtevka, pri čemer pa izjave tožnika na glavni obravnavi ne kažejo, da bi tožbeni zahtevek objektivno natančno označil, temveč je sporni dopis navedel zgolj kot del dejanskega stanja, na katerega je oprl svoj tožbeni zahtevek. Sodišče je tako prekoračilo meje tožbenega zahtevka in tožbeni zahtevek samo oblikovalo na podlagi tožbenih razlogov, česar pa ne bi smelo storiti. Sodišče je tudi zmotno uporabilo določbo 22. in 25. člena Ustave RS. V konkretnem primeru ni šlo za oblastno odločanje o posameznikovih pravicah, dolžnostih in pravnih interesih, temveč zgolj o politični odločitvi političnega organa, katerega član je tudi tožnik, ki je sodeloval v postopku odločanja. Predpisi ne določajo pogojev in kriterijev za imenovanje župana, temveč gre zgolj za politično odločitev župana, koga bo občinskemu svetu predlagal za podžupana. V obravnavanem primeru je predlog župana o razrešitvi dobil potrebno večino glasov in je bil tožnik politično preglasovan. Tožniku ne gre sodno varstvo po 3. odstavku 120. člena Ustave RS, saj ni odločal upravni organ ali nosilec javnega pooblastila, temveč občinski svet. Sodišče je napačno uporabilo določila 4. člena ZUP in s tem povezano določbo 210. člena ZUP o obliki in sestavnih delih odločbe. Postopek razrešitve podžupana je zakonsko urejen, določila ZUP pa se uporabljajo v drugih javnopravnih stvareh, kolikor odločanje ni urejeno s posebnim postopkom. Imenovanje in razrešitev podžupana je urejena v 33.a in 37.a členu ZLS ter v 45. in 46. členu Statuta Mestne občine ... Podžupan se tako razreši na predlog župana s tajnim glasovanjem, podžupan pa je razrešen, če je za razrešitev glasovala večina vseh članov občinskega sveta. V primeru razrešitve podžupana ne gre za upravno odločanje, niti za odločanje v javnopravnih stvareh, temveč zgolj za politično odločanje političnega organa o notranji razdelitvi funkcij med člane organa. Sodišče bi moralo že iz tega razloga v skladu z določili 1. točke 1. odstavka 34. člena ZUS tožbo zavreči. Dopis z dne 19.7.2004, s katerim je župan Mestne občine ... obvestil tožnika o njegovih pravicah in dolžnostih po prenehanju funkcije podžupana, ni akt, ki bi ga sodišče lahko štelo za akt o razrešitvi. Omenjeni dopis je zgolj strokovno tehnične narave in se nanaša na pravice in obveznosti iz delovnega razmerja. Ta dopis tudi ni izdal občinski svet temveč župan. Tožniku je bil dne 6.8.2004 vročen sklep občinskega sveta o razrešitvi, zoper katerega pa se ni pritožil. Tudi v primeru, če bi bilo stališče sodišča pravilno, da sporni dopis predstavlja akt o razrešitvi, ter da je potrebno smiselno uporabiti pravila upravnega postopka, pa tožena stranka meni, da je sodišče zmotno uporabilo določbo 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS, saj bi moralo v tem primeru v skladu z določili 2. točke 1. odstavka 25. člena ZUS vsebinsko presojati, ali je neupoštevanje pravil postopka vplivalo ali bi to moglo vplivati na zakonitost oz. pravilnost odločitve.

Tožeča stranka je v odgovoru na pritožbo navedla, da v celoti prereka vse navedbe tožene stranke v pritožbi in predlaga sodišču, da pritožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi sodbo sodišča prve stopnje, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov pritožbenega postopka z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi. Meni, da je pravilna odločitev sodišča prve stopnje, ki se je v svoji odločitvi oprlo na določbo 4. člena ZUP v zvezi s 3. odstavkom 120. člena Ustave RS, saj tako pomembna javnopravna zadeva, kot je sporna razrešitev tožnika kot občinskega funkcionarja s funkcije podžupana, ni zakonsko urejena s posebnim postopkom. V nasprotnem primeru bi tožnik ostal brez sodnega varstva in učinkovitega pravnega sredstva. Iz Ustave RS izhaja, da so upravni organi, organi lokalnih skupnosti, nosilci javnih pooblastil pri izdajanju posamičnih aktov zavezani spoštovati vse določbe Ustave RS. Zato bi morala tožena stranka tožniku izdati ustrezen akt tudi v primeru, če zakon za dejansko okoliščino izrecno ne predvideva posebnega akta, tudi zato, ker zakonodajalec v ZLS ni mogel vnaprej predvideti vsega. Skladno s 33. členom ZLS in 2. členom Statuta MO ... so organi občine bili dolžni pri izdaji sklepa o razrešitvi tožnika ravnati skladno z Ustavo RS in določili ZUP-a. Tožena stranka tudi na večkratne pozive sodišča prve stopnje na glavni obravnavi ni predložila nobenega pisnega akta, ki bi imel predpisano obliko odločbe v skladu z 210. členom ZUP, dopis z dne 19.7.2004, ki ga je tožnik predložil sodišču, pa ni akt v predpisani obliki in nima obveznih sestavin. Tako sodišču prve stopnje ni preostalo drugega, kot da je naložilo toženi stranki izdajo novega upravnega akta, ki bo imel predpisane sestavine in obliko. Šele z vročitvijo takšne odločbe o razrešitvi tožnika s funkcije podžupana pa bo tožniku omogočena pravica do pravnega sredstva v zvezi z razrešitvijo in tudi pravica do enakega varstva. Ne držijo navedbe tožene stranke, da tožnik ni razširil svojega zahtevka tudi na sporni dopis z dne 19.7.2004, v katerem ni pouka o pravnem sredstvu, saj je iz zapisnika o glavni obravnavi jasno razvidno, da je tožnik to storil. Brez odločitve sodišča o tem aktu pa dokončne ureditve razmerja med tožnikom in toženo stranko ne bi bilo.

Glede na prehodno določbo 2. odstavka 107. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/2006 - ZUS-1), ki velja od 1.1.2007 dalje, je Vrhovno sodišče RS ugotovilo, da je potrebno pritožbo obravnavati kot pritožbo po ZUS-1.

Pritožba je utemeljena.

K točki 1.

Po presoji pritožbenega sodišča ne gre pritrditi ugovoru pritožbe, da bi sodišče prve stopnje moralo tožbo že pri predhodnem preizkusu zavreči kot prezgodnjo. Predmet presoje v obravnavanem primeru je sklep Občinskega sveta Mestne občine ... o razrešitvi podžupana A.A., ta sklep je bil sprejet na 18. seji Občinskega sveta Mestne občine ... dne 15.7.2004 in s sprejetjem tega sklepa je bil podžupan tudi razrešen. Napačno je namreč stališče sodišča prve stopnje, da nastopijo pravne posledice izida glasovanja šele z izdajo akta o razrešitvi in ne že z ugotovitvijo izida glasovanja o razrešitvi s funkcije. Tako tožbe, vložene dne 20.7.2004, ni mogoče šteti kot prezgodnje kljub temu, da naj bi tožnik po lastni navedbi dopis župana, s katerim ga ta obvešča o njegovih pravicah in dolžnostih po prenehanju funkcije podžupana, ki je datiran z dnem 19.7.2004, prejel dan po vložitvi tožbe.

Ne gre tudi pritrditi navajanju v pritožbi, da bi moralo prvostopenjsko sodišče tožbo zavreči na podlagi 1. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, saj da v obravnavanem primeru ne gre za upravno odločanje, niti za odločanje v javnopravnih stvareh, temveč zgolj za politično odločanje o notranji razdelitvi funkcij med člane političnega organa. Določba 2. odstavka 3. člena v času odločanja veljavnega ZUS je določala, da se lahko v upravnem sporu med drugim izpodbijajo tudi posamični akti o razrešitvah funkcionarjev, torej akt o razrešitvi s funkcije podžupana. To izhaja tudi iz 37. a člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS), ki določa, da lahko zoper ugotovitev občinskega sveta o prenehanju mandata podžupan, ki mu je prenehal mandat, vloži tožbo na upravno sodišče.

Ni tudi utemeljen ugovor pritožbe, da je sodišče prve stopnje prekoračilo meje tožbenega zahtevka. Iz zapisnika o glavni obravnavi z dne 20.8.2004 je namreč razvidno, da je tožnik razširil svoj tožbeni zahtevek tudi na akt z dne 19.7.2004.

Utemeljen pa je pritožbeni ugovor, da je sodišče prve stopnje napačno uporabilo določila 4. člena ZUP in s tem povezano določbo 210. člena ZUP o obliki in sestavnih delih odločbe. Po 4. členu ZUP se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Uporaba ZUP v drugih javnopravnih stvareh je subsidiarna in smiselna, kar pomeni, da se pravila splošnega upravnega postopka v takšnih stvareh uporabljajo le, če odločanje ni urejeno s posebnim postopkom in če je uporaba posameznih določb oziroma procesnih institutov splošnega upravnega postopka pri določeni vrsti javnopravnih stvareh sploh mogoča in smotrna. Imenovanje in razrešitev podžupana je urejeno v 33. a in 37. a členu ZLS ter v 45. in 46. členu Statuta Mestne občine ... Glede na omenjena določila podžupana imenuje in razrešuje občinski svet na predlog župana izmed članov občinskega sveta. Podžupan je razrešen, če je za razrešitev glasovala večina vseh članov občinskega sveta. Postopek tajnega glasovanja je določen v 72., 73., 74. in 75. členu Poslovnika Mestne občine ..., izid glasovanja pa v skladu z 71. členom Poslovnika Mestne občine ... objavi župan neposredno po glasovanju. Kot izhaja iz magnetograma 18. seje Občinskega sveta Mestne občine ... z dne 15.7.2004, je bil postopek glasovanja o razrešitvi podžupana A.A. izveden v skladu z omenjenimi določili, za razrešitev imenovanega je glasovala večina vseh članov občinskega sveta in tako je župan neposredno po glasovanju ugotovil in objavil, da je imenovani razrešen funkcije podžupana Mestne občine ... Z ugotovitvijo izida glasovanja o razrešitvi s funkcije pa so tudi nastopile pravne posledice izida glasovanja in ne šele z izdajo pisnega akta o razrešitvi, kot to zmotno meni prvostopno sodišče. Ker za imenovanje in razrešitev podžupana ne obstajajo predpisana objektivna merila in pogoji, temveč zgolj politična merila in gre tako pri razrešitvi podžupana za politično odločanje o notranji razdelitvi funkcij med člane političnega organa, ne pride v konkretnem primeru v poštev uporaba 4. člena ZUP v povezavi z določbo 210. člena ZUP. Uporaba določil o obliki in sestavnih delih odločbe je namreč v primeru čistega političnega odločanja nemogoča in nesmotrna. Kljub dejstvu, da gre pri razrešitvi podžupana za politično odločanje, pa je tudi v tem primeru zaradi varstva ustavnih pravic tožnika iz 22. člena (enako varstvo pravic) in 25. člena (pravica do pravnega sredstva) Ustave RS, potrebno izdati ustrezen akt. Zanj se sicer ne zahteva, da bi bil izdan v predpisani obliki in z vsemi sestavnimi deli, ki jih kot obvezne določa 210. člen ZUP, vendar pa mora poleg številke, datuma izdaje in vsebine odločitve vsebovati tudi kratko obrazložitev ter pravni pouk. Glede spornega akta z dne 19.7.2004 z opredelitvijo zadeve "prenehanje podžupanskega mandata" gre pritrditi mnenju pritožnika, da je njegova vsebina povsem strokovno tehnične narave, ki se nanaša na pravice in obveznosti iz delovnega razmerja, ki jih ureja Zakon o funkcionarjih v državnih organih. To smiselno izhaja tudi iz sodbe prvostopnega sodišča, ki pa je izpodbijani akt kljub pomanjkljivostim obravnavalo kot akt o razrešitvi. Kot takšnega ga je očitno štel tudi tožnik, saj je nanj razširil tožbeni zahtevek. Prvostopno sodišče pa je ravnalo napačno, ko je omenjeni akt odpravilo in se pri tem oprlo na 3. točko 1. odstavka 60. člena ZUS. Pritrditi je namreč potrebno pritožbenemu ugovoru, da je potrebno vsebinsko presojati, ali je kršitev postopka z izdajo pomanjkljivega akta vplivala ali bi mogla vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (2. točka 1. odstavka 25. člena ZUS). Glede na dejstvo, da je v obravnavanem primeru predlog za razrešitev podžupana podala upravičena oseba v skladu s svojimi z zakonom in statutom določenimi pooblastili, o predlogu pa je glasoval pristojen organ in je bil tako podžupan razrešen na podlagi tajnega glasovanja, ki je bilo izpeljano skladno z določili ZLS in Statuta Mestne občine ..., ugotovlje ne pomanjkljivosti akta o razrešitvi niso vplivale ali mogle vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve. Smisel obvezne izdaje pisnega akta o razrešitvi podžupana je, da se mu omogoči sodno varstvo, to pa je bilo tožniku tudi dano.

Ker je po presoji pritožbenega sodišča prvostopno sodišče v izpodbijani sodbi sicer pravilno ugotovilo dejansko stanje, zmotno pa uporabilo določila 33. a in 37. a člena ZLS ter tudi določila 4. in 210. člena ZUP, izpodbijani sklep o razrešitvi podžupana Mestne občine ... A.A. pa je po presoji pritožbenega sodišča zakonit, je na podlagi 3. točke 3. odstavka 80. člena ZUS-1 pritožbi tožene stranke ugodilo in spremenilo izpodbijano sodbo pod točko 1. izreka tako, da je tožbo v delu, ki se nanaša na sklep o razrešitvi s funkcije podžupana Mestne občine ... na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1, zavrnilo.

K točki 2.

Sodišče prve stopnje je svojo odločitev v izpodbijani sodbi, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka oprlo na določbo 3. odstavka 23. člena ZUS. Z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I 68/04-14 z dne 6.4.2006 (Uradni list RS, št. 45/2006) je bila omenjena določba delno razveljavljena (v prvem stavku 3. odstavka 23. člena ZUS je bil razveljavljen del, ki se glasi: "le o zakonitosti upravnega akta in"). Z delno razveljavitvijo omenjene določbe ni bila več izrecno urejena povrnitev stroškov v sporu o zakonitosti posamičnega akta. ZUS, ki je veljal v času odločanja sodišča prve stopnje, je v 1. odstavku 16. člena določal, da se za vprašanja, ki niso urejena s tem zakonom, primerno uporabljajo določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP). Zato delna razveljavitev 3. odstavka 23. člena ZUS pomeni, da se tudi pri sporih o zakonitosti posamičnega akta odloči o stroških postopka po določbah ZPP. Določba 2. odstavka 165. člena ZPP pa določa, da če sodišče spremeni odločbo, zoper katero je bilo vloženo pravno sredstvo, odloči o stroških vsega postopka. Po 1. odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki povrniti stroške. Odločilno je torej načelo končnega uspeha in tako je pritožbeno sodišče tožeči stranki naložilo v plačilo stroške postopka v skupnem znesku 965,14 EUR.

Pritožbeno sodišče je toženi stranki priznalo naslednje potrebne stroške: 500 točk za odgovor na tožbo ter 500 točk za odgovor na začasno odredbo (1. točka tarifne številke 30 Odvetniške tarife - OT), 100 točk za pregled spisa (2. točka tarifne številke 40 OT) ter 625 točk za pritožbo (4. točka tarifne številke 30 OT), kar ob upoštevanju vrednosti točke 0,459 EUR znaša 791,78 EUR. Nadalje je toženi stranki priznalo izdatke po 13. členu OT v višini 2 % od skupne vrednosti storitve do 1000 točk ter še 1 % od presežka nad 1000 točk, kar znaša skupaj 12,51 EUR ter 20 % DDV v skupnem znesku 160,85 EUR. Toženi stranki je pritožbeno sodišče torej priznalo potrebne stroške v skupni višini 965,14 EUR. Tožeča stranka ji je dolžna povrniti stroške v roku 15 dni od vročitve sklepa brezobrestno, od tedaj dalje pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.