UPRS Sodba I U 470/2023-16

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Inšpekcijski organ je tožniku z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka naložil odstranitev 6 objektov za obveščanje in oglaševanje - obešank, ki visijo na drogovih javne razsvetljave pred in za križiščem ob državni cesti R1 - 225, odsek 1359, Duplica - Kamnik, z lokalno cesto LK 160541 in ob križišču z državno cesto R1-225/1424 ter R2-414, odsek 1349 Kamnik - Ločica (cca do 30 m za in pred v območju obeh križišč). Določil je tudi rok za izvedbo navedenega ukrepa (2. točka izreka) in da stroški inšpekcijskega postopka niso nastali (3. točka izreka). Pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve (4. točka izreka).

2Inšpekcijski organ je ugotovil, da objekti za obveščanje in oglaševanje stojijo v varovalnem pasu državne ceste brez ustreznega soglasja občine v skladu z drugim odstavkom 68. člena Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), veljavnega v času postavitve objektov. Tožnik je 29. 2. 2008 z občino Kamnik podpisal pogodbo, ki mu daje pravico postavljanja, trženja in upravljanja z reklamnimi panoji v navedeni občini. Po tožnikovem mnenju je navedena pogodba tudi upravno soglasje za namestitev reklamnih panojev na drogove javne razsvetljave ob cesti. Inšpekcijski organ je nasprotno odločil, da navedene pogodbe ni mogoče šteti kot ustreznega soglasja, saj pogodba nima elementov upravnega akta v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) niti nima opredeljene vsebine na osnovi 68. člena ZJC, torej niso bili upoštevani predpisi s področja varstva cest in določbe Pravilnika o projektiranju cest in prometni signalizaciji. Prav tako tožnik v času po izteku pogodbe od Direkcije RS za ceste ni pridobil soglasja na podlagi 47. člena ZJC za postavitev obešank v varovalnem pasu, v katerem je raba prostora omejena. Tožnik tudi ni zaprosil niti ni pridobil soglasja na podlagi 66. in 78. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1).

3Ministrstvo za infrastrukturo (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je pritožbo zavrnilo. Obrazložilo je, da je inšpekcijski organ na podlagi predložene najemne pogodbe preveril, pretehtal in ustrezno obrazložil, da pogodba ne izpolnjuje pogojev za soglasje. Zgolj zmotna navedba, da soglasje ni bilo podano v obliki upravnega akta, kar v skladu s sodno prakso ni potrebno, saj obličnost oziroma sestavni deli soglasja niso predpisani, ni razlog za nezakonitost izpodbijane odločbe. Poleg odsotnosti določb o pogojih postavitve obešank je bila najemna pogodba časovno omejena. Iz tega izhaja, da tudi če bi bilo spoznano, da je bilo soglasje dano z navedeno pogodbo, bi z njenim potekom poteklo tudi soglasje za namestitev obešank. Glede roka za izpolnitev inšpekcijskega ukrepa še navaja, da gre za življenjski in razumen rok 60 dni. Odstranitev šestih obešank je ob današnji tehnologiji lahko izvedena v nekaj urah. Pri tem pa velja, da morajo biti inšpekcijski ukrepi učinkoviti in take narave, da se čim prej vzpostavi zakonito stanje. Prometna varnost je tako pomembna javna dobrina, da se mora moteče dejavnike na odvijanje prometa iz prostora čim prej odstraniti. Kot nepotrebnega zavrne dokazni predlog za zaslišanje tožnikovega zakonitega zastopnika.

4Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo. Zahteva tudi vrnitev stroškov postopka. Toži iz razlogov nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega prava in zatrjuje več kršitev pravil upravnega postopka.

5V tožbi vztraja, da je pridobil soglasje v smislu 68. člena ZJC. Pogodba z dne 28. 2. 2008 je namreč upravna pogodba. Sklenjena je bila z javnopravnim subjektom, to je občino Kamnik v javnem interesu. Vsebuje tudi določbe, ki pomenijo prevlado osebe javnega prava v pogodbi, na primer 2. člen, na podlagi katerega je občina kot oblastni subjekt tožniku podelila izključno pravico postavljanja, trženja in upravljanja z objekti oglaševanja. Zato je napačno stališče upravnih organov, da navedena pogodba ne izpolnjuje pogojev za soglasje. Pogodba ima vse elemente soglasja za postavitev objektov za oglaševanje v varovalnem pasu ceste, saj v 3. členu ureja pogoje postavitve, v 5. členu pogoje vzdrževanja, v 13. členu pogoje odstranitve objektov in druge pogoje v 4., 11. in drugih členih pogodbe. Pogodba torej ureja popolnoma vse, kar bi bilo sicer predmet soglasja po 68. členu ZJC. Nadalje tožnica navaja, da ji ni bilo treba pridobiti soglasja po novem ZCes-1. Iz pogodbe tudi ne izhaja, da bi bilo soglasje dano za določen čas. Res je sicer, da je bila pogodba sklenjena za določen čas, vendar je s tem zamejen le njen civilnopravni element, to je najem nepremičnin v lasti občine. Zato je nepravilno stališče organa, da bi tožnica zaradi prenehanja pogodbe morala pridobiti soglasje po ZCes-1. Uveljavlja tudi nesorazmernost izrečenega inšpekcijskega ukrepa v smislu 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) v povezavi s 118. členom ZCes-1. Dodatno zatrjuje ničnost izpodbijano odločbe, ker naj njen izrek ne bi bil izvršljiv.

6Toženka je sodišču poslala upravni spis in v odgovoru na tožbo navedla, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

7V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v listine sodnega spisa, in sicer: izpodbijano odločbo in odločbo drugostopenjskega organa (A2 in A3), pritožbo (A4), poziv organa k izjasnitvi z dne 16. 12. 2020 (A5), poziv organa k izjasnitvi z dne 23. 12. 2020 (A6), tožnikovo izjavo z dne 4. 1. 2021 (A7), zapisnik (A8), tožnikovo izjavo na zapisnik (A9), pogodbo o postavitvi reklamnih tabel na drogove javne razsvetljave z dne 29. 2. 2008 (A10), sodbo I U 1872/2019-16 z dne 14. 12. 2021 (A11), izpis iz AJPES (A12), tožnikovo izjavo z dne 21. 12. 2020 (A13). Vse navedene listine se nahajajo tudi v upravnem spisu, ki ga je v dokazne namene predložila toženka.

8Dokazni predlog za zaslišanje tožnikovega zakonitega zastopnika je sodišče zavrnilo kot nepotreben. Slednji bi izpovedal o tem, da občina Kamnik zoper tožnico ni nikoli začela nobenega postopka za odstranitev spornih obešank. Navedeno dejstvo po presoji sodišča niti ni sporno (toženka tej trditvi iz tožbe ne nasprotuje) niti bistveno za presojo sodišča, saj izpodbijana odločba ne temelji na tem dejstvu.

K I. točki izreka

9Tožba ni utemeljena.

10Med strankama je sporen z izpodbijano odločbo izrečen ukrep, da mora tožnik v danem roku odstraniti šest objektov za obveščanje in oglaševanje. Obravnavanih šest objektov - obešank v velikosti 1 m x 1,5 m, kar med strankama ni sporno, je postavljenih na drogovih javne razsvetljave, ki stojijo ob robu cestnega sveta oziroma ob pločniku do 1 metra stran ob roba prometne površine državne ceste. Obešanke so torej postavljene v varovalnem pasu ceste. Ni sporno, da so bili navedeni objekti za oglaševanje postavljeni v letu 2008, ko je veljal ZJC.¹

11Tožnik vztraja, da je pridobil soglasje, kot je določal zakon ki je veljal v času postavitve obešank. Soglasje je po lastnih trditvah pridobil s podpisom pogodbe z občino Kamnik, s katero je pridobil pravico do postavljanja, trženja in upravljanja z objekti oglaševanja. V pogodbi je po tožbenem stališču vsebovano tudi soglasje občine k postavitvi obravnavanih objektov po drugem odstavku 68. člena ZJC, ki ga po tožnikovem prepričanju izrecno vsebuje 3. člen navedene pogodbe.

12Toženka temu nasprotuje. Kot je razbrati iz obrazložitve izpodbijane odločbe, izrečeni ukrep odstranitve obešank temelji na treh razlogih: 1. omenjena pogodba z občino Kamnik ni soglasje, ker nima elementov iz ZUP; 2. tudi če bi jo šteli za soglasje, to ni ustrezno, saj nima vsebine, ki jo mora vsebovati soglasje v skladu z drugim odstavkom 68. člena ZJC (pogoji postavitve, ki morajo biti v skladu s predpisi o varstvu cest in varnosti prometa na njih, ter pogoji vzdrževanja in odstranitve objektov in naprav); 3. tudi če bi bilo soglasje po vsebini ustrezno, je bilo časovno omejeno na 5 let in je prenehalo veljati 28. 2. 2013, to je več let pred izdajo izpodbijane odločbe. Ob tem se ugotavlja, da tako ZCJ kot sedaj veljavni ZCes-1 prepovedujeta postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje vzdolž vozišča ceste, določenega za postavitev prometne signalizacije - glej 68. in 6. člen ZJC ter 78. člen ZCes-1 v povezavi s 56. členom Pravilnika o projektiranju cest.² Spornih šest obešank pa je postavljenih znotraj navedenega območja, torej v nasprotju z navedenimi predpisi.

13Inšpekcijski organ je ogled opravil in odločal v času veljavnosti ZCes-1, zato je ravnal pravilno, ko je v skladu z načelom zakonitosti postopal po določbah ZCes‑1. Pri tem je bil dolžan upoštevati morebitno soglasje, pridobljeno na podlagi ZJC, ki je veljal v času postavitve spornih obešank.³ Po letu 2011, ko je začel veljati ZCes-1, tožniku namreč v primeru, če bi že imel soglasje po ZJC, ne bi bilo treba pridobiti še soglasja Direkcije RS za infrastrukturo po ZCes‑1, saj tega ta zakon ne predpisuje. Če pa tožnik soglasja ni pridobil že po ZJC, ga je bil po uveljavitvi ZCes-1 dolžan pridobiti po tem zakonu. Povedano drugače: če bi tožnik izkazal, da je v času veljavnosti ZJC pridobil (časovno neomejeno) soglasje po tem zakonu oziroma da je po prenehanju njegove veljavnosti pridobil soglasje po ZCes-1, inšpekcijski ukrep ne bi imel zakonske podlage.

14Sodišče ugotavlja, da je tožnik z občino Kamnik 28. 2. 2008 sklenil pogodbo, naslovljeno "Pogodba o postavitvi reklamnih tabel na drogove javne razsvetljave" (dokaz A10), s katero je tožnik pridobil izključno pravico postavljanja, trženja in upravljanja (nameščanje, odstranjevanje, premeščanje, itd...) z reklamnimi panoji na drogovih javne razsvetljave na območju občine Kamnik (2. člen). V 3. člena te pogodbe je določeno, da bo izvajalec (tožnik) na območju Občine Kamnik nameščal reklamne panoje na drogove javne razsvetljave z reklamno površino 1,5 × 1 m. V istem členu je odločeno, da je ta pogodba istočasno tudi prometno soglasje za namestitev reklamnih panojev na drogove javne razsvetljave, ki se nahajajo med označevalnimi tablami kraja, za vse ostalo pa mora izvajalec pridobiti ustrezna dovoljenja, skladno z veljavnimi predpisi. V 5. členu pogodbe je nadalje določeno: Izvajalec se obvezuje, da bo pri postavljanju in trženju reklamnih panojev na drogovih javne razsvetljave spoštoval določila o zunanjem oglaševanju. Izvajalec bo pozoren zlasti na naslednje: - višino in odmike reklamnih panojev prilagodilo zahtevam glede varnosti v cestnem prometu; - redno vzdrževalo reklamne panoje in jih po potrebi obnavljalo ali zamenjalo, - upoštevalo predpisane prepovedi glede vsebine reklamnih in oglasnih sporočil, - na vidnem mestu reklamnih panojev označilo firmo izvajalca. Pogodba se sklene za dobo 5 (petih) let, in sicer od 1. 3. 2008 do 28. 2. 2013 (6. člen). Izvajalec je dolžan v roku 8 dni po izteku pogodbe odstraniti vse reklamne panoje na drogovih javne razsvetljave (13. člen). Vse spremembe pogodbe so možne le v pisni obliki ob strinjanju obeh pogodbenih strank (16. člen).

15V pogodbi je po zgoraj povzetem izrecno določeno, da je pogodba tudi prometno soglasje za namestitev reklamnih panojev na drogove javne razsvetljave, ki se nahajajo med označevalnimi tablami kraja. Upravno sodišče je v svoji praksi že presodilo, da je pogodbo, ki jo posameznik sklene z občino, mogoče šteti za soglasje v smislu 68. člena ZJC.⁴ Oblika in elementi iz ZUP torej pri presoji, ali je podano soglasje, niso konstitutivnega pomena, ampak je bistvena vsebina pogodbenih določil oziroma volja občine kot soglasodajalca. Temu v bistvu pritrjuje tudi drugostopenjski organ. Po navedenem ima torej tožnik prav, da je v času postavitve obešank pridobil soglasje takratnega soglasodajalca - občine Kamnik.

16Tudi táko soglasje pa mora imeti zakonsko predvideno vsebino, tj. pogoje postavitve reklamnih panojev ter pogoje vzdrževanja in odstranitve teh objektov in naprav, kot to zahteva drugi odstavek 68. člena ZJC. Po prej veljavnem ZJC (od 7. 6. 1997 do 30. 6. 2011) se table, napisi in drugi objekti ter naprave za slikovno ali zvočno obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le zunaj območja vzdolž vozišča ceste, določenega za postavitev prometne signalizacije v predpisu iz tretjega odstavka 6. člena tega zakona; soglasje za njihovo postavitev izda pristojna občina; v soglasju določi pogoje postavitve, ki morajo biti v skladu s predpisi o varstvu cest in varnosti prometa na njih, ter pogoje vzdrževanja in odstranitve teh objektov in naprav (drugi odstavek 68. člena ZJC). Glede na vsebino tožbenih ugovorov mora zato sodišče v nadaljevanju presoditi, ali ima obravnavana pogodba ustrezno vsebino.

17Predmetna pogodba razen velikosti obešank ne vsebuje drugih pogojev za njihovo postavitev. Pogoji tudi niso določeni v 5. členu pogodbe, na katerega se sklicuje tožnik, saj dikcija "da bo izvajalec pozoren zlasti na višino in odmike reklamnih panojev ter jih prilagodil zahtevam glede varnosti v cestnem prometu," ne pomeni določitve pogojev za postavitev objektov za oglaševanje, še manj pa, da je bila presojena skladnost postavitve s predpisi o varnosti cestnega prometa. Pogodba prepušča tožniku, da sam odloči o tem, kje bo postavil obešanke, zato takšno pogodbeno določilo po presoji sodišča ne zadosti navedenemu zakonskemu pogoju. Vsebina pogodbe tudi ne potrjuje tožbene trditve, da je občina ob sklenitvi pogodbe preverila vse vplive obešank na okolje/promet. Ob tem sodišče še pripominja, da je tožnik na naroku to svojo trditev relativiziral, in sicer je na izrecno vprašanje sodišča, ali je bila preveritev postavitve objektov za oglaševanje v skladu s takratnimi predpisi dejansko opravljena, povedal, da predvideva, da je bila. Ob tem pa se v izpodbijani odločbi ugotavlja, da so obešanke postavljene v nasprotju z veljavnimi predpisi (glej 3. stran izpodbijane odločbe), česar tožnik s svojim domnevanjem ni uspel izpodbiti.

18Prav tako ne drži tožbena trditev, da je v 3. členu pogodbe dano soglasje časovno neomejeno. Če bi to držalo, bi bilo nesmiselno pogodbeno določilo iz 13. člena, po katerem mora tožnik v osmih dneh po izteku pogodbe odstaviti vse reklamne panoje. Navedeno pogodbeno določilo jasno kaže namen občine po časovni omejitvi danega soglasja za postavitev obešank. Da bi bila časovna omejitev vezana zgolj na obligacijske elemente pogodbe, iz vsebine pogodbe ne izhaja. Tudi določba 615. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ), na katero se sklicuje tožba, ne more biti podlaga za podaljšanje veljavnosti v pogodbi podanega soglasja občine. Gre namreč za zakonsko določbo, ki se nanaša na najemno razmerje med dvema enakovrednima pogodbenima strankama, funkcija občine v primeru izdaje soglasja v smislu 68. člena ZJC pa je drugačna, saj gre pri tem za javnopravno razmerje med tožnikom in občino. Zato se tožnik ne more uspešno sklicevati na pravila obligacijskega prava in na navedeni pravni podlagi zatrjevati tihega podaljšanja upravnega soglasja.

19Glede zatrjevane nesorazmernosti izrečenega ukrepa sodišče sodi, da navedeni tožbeni ugovor ni utemeljen. V tej zvezi tožnik zatrjuje, da je imel organ prve stopnje možnost izreči blažji ukrep, tj. opozorilo oziroma odpravo nepravilnosti in določitev roka za odpravo. Odstranitev objektov je namreč skrajen ukrep, ki ima zanj usodne posledice. Z odstranitvijo obešank bo onemogočeno pridobivanje najemnine, s čimer se neposredno posega v njegovo pravico do zasebne lastnine in pravico do svobodne gospodarske pobude. Nastala mu bo tako premoženjska kot tudi nepremoženjska škoda. Organ prve stopnje bi lahko odredil pridobitev novega soglasja, sploh upoštevajoč dejstvo, da je bilo predhodno soglasje že podano s strani pristojne občine, ki je že preverjala vse vplive obešank na okolje. Pristojni organ bi tako ponovno opravil presojo, ali s predlaganim posegom v varovalnem pasu ceste niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. Poleg tega organ prve stopnje svoje odločitve o izreku najstrožjega ukrepa ni obrazložil, s čimer je storil bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

20Sodišče sodi, da je v obrazložitvi izpodbijane odločbe v zadostni meri pojasnjena izbira ukrepa in rok za njegovo izvršitev. Na 3. strani izpodbijane odločbe je inšpekcijski organ ob sklicevanju na 7. člen ZIN obrazložil, da je izvedba odrejenih ukrepov potrebna za zagotovitev večje varnosti prometa. Zaradi spornih objektov, ki odvračajo pozornost udeležencev v prometu in glede na možnost lažje prekinitve tožnikovega poslovanja, se morajo ukrepi izvršiti v roku 60 dni. Organ je torej na eni strani upošteval lokacijo obešank in njihov pomen za varnost cestnega prometa, ob tem pa je v obzir vzel tudi vpliv, ki ga ima njihova odstranitev na tožnikovo poslovanje, tj. predčasno prekinitev pogodb z naročniki, kar po stališču organa pomeni lažjo prekinitev tožnikovega poslovanja. Njegovo obrazložitev je glede roka za odstranitev obešank še dopolnila toženka v drugostopenjski odločbi. Sklicuje se na prometno varnost kot tako pomembno javno dobrino, da ta terja čim hitrejšo odstranitev motečih dejavnikov na odvijanje prometa. Pri tem glede 60 dnevnega roka pojasni, da je ta primeren, saj se fizična odstranitev obešank lahko izvede v nekaj urah, čemur tožnik v tožbi ne ugovarja. Zatrjevane kršitve ZUP v povezavi z obrazložitvijo odločbe zato po presoji sodišča niso podane. S trditvijo, da bi moral biti rok za odstranitev daljši, konkretno do dokončnosti izpodbijane odločbe, pa tožnik cilja na odlog izvršitve naloženega ukrepa, pri čemer predloga za izdajo začasne odredbe ni vložil.

21Kolikor je te navedbe razumeti v smeri kršitve načela sorazmernosti sodišče najprej pojasnjuje, da je po drugem odstavku 7. člena ZIN inšpektor pri izbiri ukrepov ob upoštevanju teže kršitve izreče ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. To načelo je v skladu s stališči sodne prakse mogoče razumeti tako, da je izbira možna le med tistimi ukrepi, ki jih materialni predpis določa za posamezno kršitev in torej inšpektor ukrepov ne sme izrekati arbitrarno in ter mimo materialnega predpisa.

22V obravnavani zadevi je bil inšpekcijski ukrep izrečen na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Ta določa, da pristojni inšpektor za ceste z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji z izdanim soglasjem ali se uporablja v nasprotju s pogoji izdanega soglasja. Glede na zakonsko dikcijo in ugotovitev, da so obešanke postavljene brez soglasja in v nasprotju z veljavnimi predpisi, inšpektor možnosti izreka milejšega ukrepa (odprava nepravilnosti oziroma pridobitev ustreznega soglasja) ni imel. Varnosti cestnega prometa in udeležencev namreč glede na okoliščine primera ni mogoče doseči drugače kot z odstranitvijo objektov.

23Nenazadnje sodišče zavrača še tožbeni ugovor, da je izrek odločbe neizvršljiv, saj ni znano število obešank in njihova lokacija. Izrečeni ukrep se nanaša na točno določenih šest obešank (število je torej znano in navedeno v izreku izpodbijane odločbe), katerih lokacije so v izreku izpodbijane odločbe določene opisno, torej da so postavljene na drogovih javne razsvetljave pred oziroma za križiščem državnih cest, na odsekih z oznakami, kot izhajajo iz izreka odločbe. Po presoji sodišča je s tem izrek odločbe dovolj določen, da tožniku omogoča izvršitev naloženega ukrepa, tj. odstranitev obešank.

24Glede na navedeno je sodišče je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

K II. točki izreka

25Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

¹ ZCes-1 je začel veljati 1. 4. 2011, uporablja pa se od 1. 7. 2011 (134. člen ZCes-1).
² Ta v tretjem odstavku določa: Konstrukcijo in objekt za obveščanje ali oglaševanje je dopustno postaviti ob cesti z minimalnim odmikom 5 m od zunanjega roba vozišča in na oddaljenosti več kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem.
³ Tako Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 15/2021 z dne 14. 4. 2021.
⁴ Glej sodbo I U 1872/2019-16 z dne 14. 12. 2021.