UPRS Sodba I U 1017/2023-13

I. Tožbi se ugodi, odločba Centra za socialno delo Osrednja Slovenija - Zahod št. 1410-10/2022-31925/4 z dne 27. 7. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

III. Zahteva toženke za povračilo stroškov se zavrne.

O upravnem postopku

1Center za socialno delo osrednja Slovenija Zahod (v nadaljevanju: CSD) je z izpodbijano odločbo odločil da se vloga za priznanje pravice do osebne asistence zavrne (1. točka izreka) in da v postopku stroški postopka niso nastali (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik pri CSD vložil vlogo za priznanje pravice do osebne asistence. Iz obrazložitve prav tako izhaja, da tožnikovo zdravljenje še poteka in se nahaja v bolniškem staležu, kar izhaja iz priloženih dokazil. CSD je opravil razgovor s tožnikom in ga seznanil s pogoji za odstop vloge strokovni komisiji za mnenje o obsegu ur in vrsti storitev osebne asistence. Ker zdravljenje tožnika še ni zaključeno, je CSD skladno s tretjim odstavkom 20. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju: ZOA) odločil, kot določa izpodbijana odločba.

2Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo, kateri Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju: organ druge stopnje) ni ugodilo, (1. točka izreka), temveč je potrdilo izpodbijano odločbo (2. točka izreka) ter odločilo, da v tem postopku stroški postopka niso nastali (3. točka izreka). Drugostopenjski organ je pregledal celotno spisovno dokumentacijo in skladno s petim odstavkom 20. člena ZOA imenoval komisijo za pripravo drugostopenjskega izvedenskega mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence za tožnika iz katerega izhaja, da tožnik nima pravice do storitev osebne asistence v smislu določil pete alineje drugega odstavka 6. člena ZOA v obsegu najmanj 30 ur tedensko.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

3Opisanim odločitvam tožnik oporeka in v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker nima podlage v odločilnih dejstvih in da je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo. Zatrjuje, da je prvostopni organ (CSD) vlogi za priznanje pravice do osebne asistence zavrnil z obrazložitvijo, da naj bi iz dokumentacije izhajalo, da zdravljenje še poteka in da je upravičenec v bolniškem staležu in ob tem izpostavlja napačno uporabo materialnega prava, saj ZOA ne predvideva pogoja zaključenega zdravljenja kot predpostavke za dodelitev pravice do osebne asistence. Navaja, da se drugostopenjski organ do te konkretne okoliščine sploh ni opredelil, temveč se je skliceval na izvedensko mnenje z dne 16. 02. 2022 glede števila ur in vsebine osebne asistence, kateremu je v celoti sledil. Tožnik posebej izpostavlja, da iz odločbe organa druge stopnje ne izhaja, kateri pregled je bil opravljen, kakšna dokumentacija je bila pregledana ter ali je šlo za osebni pregled tožnika. Navaja, da pri postopku komisije ni sodeloval. Tožnik še izpostavlja, da odločitve ne more preveriti, ker izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih. Zatrjuje, da se upravni organ do vsebine predloženih dokazil ni opredelil. Predložil je vso potrebno dokumentacijo, iz katere izhaja, da izpolnjuje zakonske pogoje za dodelitev osebne asistence in da zaradi invalidnosti nujno potrebuje pomoč. Zatrjuje, da je upravni organ kršil načelo materialne resnice, ker ni opravil meritorne presoje zadeve in ni ugotovil resničnega dejanskega stanja. V zaključku tožnik predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi. Priglaša stroške postopka.

4Toženka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožnika in trdi, da sta prvostopenjski kot drugostopenjski organ pravilno ugotovila dejansko stanje in pravilno uporabila materialno pravo v zvezi s pravico tožnika do osebne asistence. Toženka pojasnjuje, da komisija pri podaji mnenja izhaja iz predpostavke, kakšne so potrebe posameznika, ne kakšno je njegovo zdravstveno stanje. Navaja, da različni posamezniki s podobno diagnozo imajo različne potrebe, zato potrebujejo različen obseg ur storitev osebne asistence oziroma osebne asistence ne potrebujejo v takšni meri, da bi dosegli zakonsko predpisan prag 30 ur osebne asistence tedensko. Toženka še navaja, da je v pritožbenem postopku zaradi razjasnitve dejanskega stanja na podlagi devetega odstavka 20. člena ZOA pridobila mnenje strokovne komisije. Ker iz mnenja izhaja, da tožnik ne potrebuje storitve osebne asistence vsaj 30 ur tedensko, je toženka pri odločanju v celoti sledila mnenju strokovne komisije. V zaključku toženka ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena ter predlaga, da sodišče potrdi izpodbijano odločbo in tožbo kot neutemeljeno zavrne ter tožniku naloži plačilo vseh stroškov postopka.

Odločitev brez glavne obravnave

5Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Sodišče dodajo še, da je ob upoštevanju vrste, narave in pomena zadeve ( zlasti glede na tožnikovo zdravstveno stanje) predmetno zadevo obravnavalo prednostno (drugi odstavek 13.a člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju: ZS).

Sodna presoja

K I. točki izreka:

6Tožba je utemeljena.

7V postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence se uporabljajo določbe Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače (5. člen ZOA). Sodišče je presojalo tožbene ugovore, ki so usmerjeni v bistvene kršitve pravil postopka in napačno uporabo materialnega prava. Pri tem se skladno z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) vprašanje formalne in materialne zakonitosti odločbe presoja po pravnem in dejanskem stanju ob izdaji odločbe.

8Sodišče po pregledu tožbe, izpodbijane odločbe in upravnega spisa ugotavlja, da je utemeljen tožbeni ugovor, da je izpodbijana odločba obremenjena z absolutnimi bistvenimi kršitvami pravil postopka, ki jih določata ZUP in ZOA. Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju USRS) je v odločbi Up-260/01 z dne 5. 2. 2004 izpostavilo dve zahtevi, ki izhajata iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), za kateri sodišče ocenjuje, da sta odločilni tudi v konkretni zadevi. Prizadeti osebi mora biti v upravnem postopku dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se opira odločba.

9Sodišče pritrjuje tožniku, da mu je bila v konkretni zadevi pravica do izjave kršena. Iz upravnega spisa je razvidno, da tožnik pri postopku komisije ni sodeloval, kar pomeni, da se ni mogel izjaviti o ključnem dokazu v postopku - izvedenskem mnenju. Po tretjem odstavku 9. člena ZUP in 146. členu ZUP mora pristojni organ stranki dati možnost, da se izreče o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe. Ker izvedensko mnenje predstavlja ključni dokaz za odločitev o osebni asistenci, predstavlja kršitev te pravice absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

10Druga zahteva je, da mora biti odločba upravnega organa obrazložena. V citirani odločbi je USRS pojasnilo, kaj mora biti navedeno v odločbi upravnega organa, da bi sodišče lahko presojalo njeno zakonitost. Gre za: (-) opis hipotetičnega zakonskega dejanskega stanja, v okviru katerega mora upravni organ, ki odloča o izpolnjenosti predpostavk, navesti, kakšno vsebino je dal določenemu pravnemu pojmu; (-) dejansko stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo; (-) dokaze, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in (-) razloge, ki so bili odločilni pri presoji dokazov. Sodišče pri tem dodaja, da so sestavine upravne odločbe s polno obrazložitvijo določene v prvem odstavku 214. člena ZUP, v skladu s katerim obrazložitev obsega: (-) razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; (-) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto; (-) razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; (-) navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; (-) razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in (-) razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če je obrazložitev pomanjkljiva, so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Pravica do pravnega sredstva je lahko učinkovita le, če je odločba najprej polno obrazložena, kar pomeni, da mora biti obrazložena na tako konkreten način, da bo omogočena presoja, ali je organ v zadostni meri izpolnil vse zahteve, ki mu jih glede ugotovitvenega in dokaznega bremena nalagajo zakonske določbe.

11Sodišče nadalje soglaša s tožnikom, da sta tako izpodbijana odločba kot drugostopna odločba pomanjkljivo obrazloženi. Tako organ prve kot druge stopnje zavezujejo določbe ZUP glede sestavnih delov odločbe. To izhaja iz 214. člena ZUP ter prvega odstavka 254. člena ZUP, ki določa, da se določbe ZUP, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi. Nadalje drugi odstavek 254. člena ZUP določa, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. V zadevi, kot je konkretna, ko že prvostopni organ ni zadostil standardu obrazloženosti upravne odločbe po 214. členu ZUP, pa ni mogoče odstopiti od zahteve po obrazloženosti tudi drugostopne odločbe. V takih zadevah pa pritožbeni organ ne sme prezreti niti svoje primarne funkcije, to je odločanja o pritožbi, zato mora obrazložitev odločitve vsebovati tudi stališča pritožbenega organa do vseh relevantnih navedb pritožnika, kar mu izrecno nalaga drugi odstavek 254. člena ZUP. Iz odločbe mora biti razvidno, katere pritožbene razloge je v okviru sprejete odločitve štel za relevantne in kako jih je upošteval pri svoji odločitvi.

12Sodišče ugotavlja, da prvostopni organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da naj bi iz dokumentacije izhajalo, da zdravljenje tožnika še poteka in da je upravičenec v bolniškem staležu, zaradi česar naj bi bilo potrebno izdati zavrnilno odločbo. Organ se pri tem sklicuje na tretji odstavek 20. člena ZOA, vendar ne pojasni, zakaj okoliščina nezaključenega zdravljenja predstavlja oviro za dodelitev osebne asistence, še posebej ker ZOA takšnega pogoja ne predvideva. Prvostopni organ se ni opredelil do vsebine predloženih dokazil ter ni ugotovil dejanskega stanja glede tožnikovih potreb po osebni asistenci. Ugotovitve o dejanskem stanju so povsem izostale. Navaja le, da je zaradi nezaključenega zdravljenja potrebno izdati zavrnilno odločbo, iz česar pa ne izhaja, da ta obrazložitev ustreza standardu obrazloženosti po 214. členu ZUP.

13Drugostopni organ pa v obrazložitvi drugostopne odločbe povzame izrek prvostopne odločbe in vsebino pritožbe, ugotovi dopustnost pritožbe, citira določene postopkovne določbe iz 20. in 21. člena ZOA glede uveljavljanja osebne asistence in pojasni, da je v skladu s temi določbami imenoval komisijo za pripravo drugostopnega izvedenskega mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence. Toženka nato navede, da je v celoti sledila izvedenskemu mnenju komisije, iz katerega izhaja, da tožnik ni upravičen do osebne asistence. Nato toženka v zadnjem delu obrazložitve drugostopne odločbe dobesedno povzame vsebino zadnjega odstavka drugostopnega izvedenskega mnenja z dne 16. 02. 2022, ki predstavlja zaključek komisije glede neupravičenosti tožnika do storitev osebne asistence.

14Slednje pa po oceni sodišča ne zadosti standardu obrazložitve upravnega akta iz 214. člena ZUP. Glede na vsebino obrazložitve se sodišče strinja s tožbenimi navedbami, da sta obe odločbi neobrazloženi. Izpodbijana odločba le navaja nezaključeno zdravljenje kot razlog za zavrnitev, ne da bi svojo odločitev utemeljeno pojasnila. Toženka pa, poleg tega, da se do konkretne okoliščine nezaključenega zdravljenja sploh ni opredelila, zgolj povzame zaključek izvedenskega mnenja brez obrazložene utemeljitve. Pri tem nekritično in brez pojasnila sledi mnenju komisije, da tožnik ne dosega praga 30 ur osebne asistence tedensko, tudi povsem prezre, da je tožnik v pritožbi konkretno navajal, da ZOA ne predvideva pogoja zaključenega zdravljenja kot predpostavke za dodelitev pravice do osebne asistence. Na te pritožbene navedbe namreč v odločbi ne odgovori, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 254. člena ZUP, ne navede pa niti razlogov, odločilnih za presojo drugostopnega izvedenskega mnenja.

15Obrazložitev odločbe mora vsebovati dokazno oceno o izvedenih dokazih in posledično dejansko stanje, ki ga je ugotovil organ sam. Iz odločbe mora izhajati, katera dejstva je organ ugotovil za resnična in na podlagi katerih dokazov. Prav tako se mora organ opredeliti do vseh izvedenih dokazov, ne pa zgolj, kot izhaja iz konkretne zadeve, do dokazov, ki jih je pridobil sam. Ustrezna obrazložitev je hkrati tudi pogoj za preizkus razumnosti sprejete odločitve. Sodišče poudarja, da ZOA in na njegovi podlagi izdani Pravilnik o osebni asistenci res določata obligatorno pridobitev mnenja strokovne komisije, vendar mnenje ne nadomešča odločbe, temveč je zgolj dokaz oziroma eden od dokazov v postopku odločanja, s katerim se ugotavljajo dejstva, na podlagi katerih se izda odločba. Pridobitev strokovnega izvedenskega mnenja pa ne odvezuje toženke dolžnosti, da ob upoštevanju načela proste presoje dokazov strokovno izvedensko mnenje in morebitne druge dokaze vestno in skrbno analizira in primerja ter na podlagi takšne presoje sam ugotovi za odločitev pomembna dejstva in svoje ugotovitve in sklepe v odločbi obrazloži. To pomeni, da mora upravni organ vselej svojo odločitev obrazložiti na način, kot predpisuje zakon. Zgolj golo sklicevanje na izvid in mnenje strokovnega organa, ki ga je pridobila toženka, zahtevi po obrazložitvi ne zadostuje, saj je odločitev o pravici do osebne asistence v pristojnosti upravnega organa in ne po njem postavljene komisije. Takšen vtis pa ustvari izpodbijana odločitev, ko drugostopenjski organ in toženka le povzameta zaključek komisije glede obsega storitev osebne asistence, do katerega ni po mnenju komisije upravičen tožnik.

16Kot je sodišče že pojasnilo, pa mora biti iz odločbe drugostopnega organa jasno razvidno, da je organ pretresal pritožbene navedbe, pri čemer mora v odločbi zavzeti stališče do vseh bistvenih navedb. Navedeno iz drugostopne odločbe ne izhaja. Toženka sicer povzame tožnikove pritožbene navedbe, prav tako navede, da se pritožbi ne ugodi, a iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, ali in kako je toženka pritožbene navedbe tožnika upoštevala oziroma ali in katere pritožbene navedbe je štela kot pomembne. Tožnik je že v pritožbenem postopku konkretno zatrjeval, da ZOA ne predvideva pogoja zaključenega zdravljenja, vendar se drugostopenjski organ do te navedbe sploh ni opredelil. Že zaradi navedenega odločbe ni moč preizkusiti. Poleg tega tožnik navaja, da pri postopku komisije ni sodeloval, iz česar izhaja, da se ni mogel opredeliti do ključnega dokaza v postopku, kar dodatno potrjuje kršitev načela materialne resnice, saj organ ni zagotovil, da bi stranka lahko sodelovala pri ugotavljanju dejanskega stanja.

17Obrazložitev odločbe mora biti takšna, da omogoča preizkus zakonitosti in pravilnosti odločitve. Peti odstavek 20. člena ZOA določa, da se odločba o pravici do osebne asistence izda na podlagi mnenja strokovne komisije, po devetem odstavku 20. člena ZOA pa lahko ministrstvo pri odločanju o pritožbi pridobi novo izvedensko mnenje. Komisija izdela mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom oziroma njegovim zakonitim zastopnikom. Ker iz odločbe ni razvidno, kako je potekala izdelava mnenja in kakšen je bil obseg pregleda, to dodatno potrjuje nezadostno obrazložitev odločbe.

18Sodišče ugotavlja, da iz odločbe druge stopnje ne izhaja, kateri pregled je bil opravljen, kakšna dokumentacija je bila pregledana ter kako je potekala izdelava drugostopenjskega izvedenskega mnenja z dne 16. 02. 2022. Takšna nezadostna obrazložitev onemogoča preizkus, ali je bilo pri izdelavi mnenja ustrezno ugotovljeno dejansko stanje in ali so bili upoštevani vsi relevantni dokazi. To predstavlja dodatno kršitev zahtev po obrazložitvi iz 214. člena ZUP.

19Tretji odstavek 27. člena ZUS-1 določa, da je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. ZUP med absolutne bistvene kršitve pravil postopka uvršča tako zadeve, ko je stranki kršena pravica do izjave (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kot tudi zadeve, ko se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Kot je razvidno iz zgoraj navedenih ugotovitev, se izpodbijane odločbe zaradi pomanjkljive obrazložitve in neustrezne opredelitve do dokazov ne da preizkusiti, poleg tega pa je bila tožniku kršena pravica do izjave glede ključnega dokaza v postopku. Pri tej kršitvi se vpliv na zakonitost oziroma pravilnost odločitve domneva in ga ni potrebno posebej ugotavljati.

Sklepno

20Sodišče je ugotovilo utemeljenost tožbe na podlagi 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, pri čemer so podane absolutne bistvene kršitve po 3. in 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ji zato ugodilo in v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijani upravni akt odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

21V ponovljenem postopku mora organ zagotoviti transparentnost postopka izdelave izvedenskega mnenja in v odločbi jasno obrazložiti, kako je mnenje nastalo ter kako ga je presojal. Posamezni sestavni deli odločbe morajo obsegati podatke, ki jih določa ZUP, da bo odločitev mogoče razumeti in jo preizkusiti. Predvsem mora obrazložitev odločbe obsegati ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je oprto, opredelitev do posameznega dokaza, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev, drugostopna odločba pa tudi opredelitev do pritožbenih razlogov. Upravni organ mora svojo odločitev obrazložiti na način, kot predpisuje zakon, pri čemer zgolj golo sklicevanje na mnenje strokovne komisije zahtevi po obrazložitvi ne zadostuje, saj je odločitev o pravici do osebne asistence v pristojnosti upravnega organa in ne po njem postavljene komisije. Organ mora ob upoštevanju načela proste presoje dokazov strokovno izvedensko mnenje in morebitne druge dokaze vestno in skrbno analizirati ter primerjati ter na podlagi takšne presoje sam ugotoviti za odločitev pomembna dejstva in svoje ugotovitve in sklepe v odločbi obrazložiti. Če upravni organ meni, da tožnik ni upravičen do storitev osebne asistence, mora pojasniti, zakaj tako meni, pri čemer se mora opredeliti do trditev, s katerimi tožnik utemeljuje svojo zahtevo, vključno s pripombami na izvedensko mnenje, še posebej pa mora pojasniti, zakaj okoliščina nezaključenega zdravljenja predstavlja oviro za dodelitev osebne asistence, če meni, da takšna ovira obstaja, ob upoštevanju, da ZOA takšnega pogoja ne predpisuje. Predvsem pa mora organ v ponovljenem postopku zagotoviti, da bo tožniku pred izdajo odločbe vročeno izvedensko mnenje in mu dana možnost, da se o njem izjavi v skladu s tretjim odstavkom 9. člena ZUP.

22Tožena stranka je v ponovljenem postopku skladno s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

K II. točki izreka

23Tožnik je zahteval povrnitev stroškov postopka. II. točka izreka sodbe temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se mu v skladu z drugim odstavkom 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR, povečano za 22 % DDV (odvetniška družba je zavezanka za DDV), skupaj tako v višini 347,70 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožnika je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje podlage v veljavnih predpisih ni najti. Priznane stroške je toženka dolžna tožniku povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

24Povračilo stroškov je v postopku zahtevala tudi toženka (v odgovoru na tožbo, čeprav specifikacije stroškov ni podala), vendar le ta v postopku ni uspela, zato do povrnitve stroškov ni upravičena. Sodišče je zato njeno zahtevo za povračilo stroškov zavrnilo, kot izhaja iz III. točke izreka sodbe.