UPRS Sodba in sklep III U 54/2022-20

I. Tožba Republike Slovenije, Okrožnega sodišča v Kopru se zavrže.

II. Tožbi Državnega odvetništva Republike Slovenije se ugodi, sklep Finančne uprave Republike Slovenije št. DT 4933-154204/2013-3 z dne 3. 7. 2020 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

1Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski davčni organ ustavil postopek davčne izvršbe zoper dolžnika (v tem upravnem sporu tudi stranka z interesom), in sicer zaradi zastaranja pravice do izterjave; dotlej opravljena dejanja v postopku davčne izvršbe je razveljavil; pri tem davčnemu organu stroški postopka niso nastali.

2Iz obrazložitve izhaja, da je bil zoper dolžnika 22. 10. 2013 izdan sklep o davčni izvršbi, vendar pa je od dne, ko je začel teči zastaralni rok (14. 4. 2010), preteklo več kot deset let, zato je po šestem odstavku 126. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) pravica do izterjave zastarala. Prav tako se navaja, da so obveznosti po sklepu o davčni izvršbi prenehale, kot navedeno v izreku, zato je treba po 155. členu ZDavP-2 davčno izvršbo ustaviti.

3Drugostopenjski davčni organ je pritožbo prvega tožnika zavrnil kot neutemeljeno, pri čemer stroški postopka niso bili priglašeni. Iz obrazložitve njegove odločbe izhaja, da v zadevi ni sporno, da je predlog za izvršbo podalo Državno odvetništvo RS. Pri tem iz sodne prakse izhaja, da se izvršba nedavčnih denarnih obveznosti začne na predlog in je od predlagatelja odvisen tudi tek že začetega postopka. Zahtevo za izvršbo namreč lahko tudi umakne. Po sodni praksi pa je predlagatelj izvršbe po formalnem kriteriju opredeljen kot stranka izvršilnega postopka. Po mnenju pritožbenega organa predlagatelj ne izpolnjuje materialnega kriterija za stranko v postopku, saj glede na določbe Zakona o brezplačni pravni pomoči (v nadaljevanju ZBPP) predlagatelj ni tisti, ki bi bil upravičenec do sredstev, temveč gre za sredstva proračuna Republike Slovenije oziroma se ta sredstva povrnejo v korist državnega proračuna, kar v tej zadevi niti ni sporno. Po sodni praksi v primeru, da se izvršba ne opravlja v korist predlagatelja, temveč v javnem interesu, predlagatelj za vložitev tožbe v delu, ki se nanaša na odločbo, ni aktivno legitimiran. Kadar gre za zaščito javnega interesa, je lahko zastopnik javnega interesa državno odvetništvo. Po mnenju drugostopenjskega organa v predmetni zadevi ostaja sporno, ali res ni bila oziroma ni več mogoča izvršba obveznosti po sodbi Okrožnega sodišča v Kopru št. P 480/2002. Gre za pravdne stroške, ki so bili z navedeno sodbo naloženi v znesku 1.764,00 EUR, izvršba pa predlagana za 1.620,88 EUR in 468,83 EUR zamudnih obresti. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski davčni organ upošteval pravila glede zastaranja iz ZDavP-2. Drugostopenjski organ ugotavlja, da gre za terjatev v zvezi s 46. členom ZBPP in da je bil predlog za izvršbo vložen 1. 7. 2013. Na podlagi citiranega določila terjatev stranke, to je upravičenca do brezplačne pravne pomoči proti nasprotni stranki iz naslova stroškov postopka, ki jih je sodišče prisodilo v korist upravičenca, preide do višine stroškov, izplačanih iz naslova brezplačne pravne pomoči, na Republiko Slovenijo. S tem Republika Slovenija v razmerju do nasprotne stranke stopi v položaj upravičenca kot upnika. Odločba, s katero je sodišče razsodilo o stroških, šteje za izvršilni naslov. Čeprav predmetna obveznost nima značaja davčnih terjatev, pa je ob upoštevanju novejše prakse treba upoštevati glede zastaranja določbe ZDavP-2 in ne morebiti Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). V nadaljevanju drugostopenjski davčni organ citira relevantno sodno prakso. Po mnenju drugostopenjskega organa ni logično, da bi se glede 48. in 46. člena ZBPP, ko gre za zastaranje izterjave, postopalo po različnih predpisih, medtem ko pa bi bilo za izvršbo v obeh primerih podana pristojnost istega davčnega organa. Tudi glede 46. člena ZBPP je določeno, da terjatev izvrši pristojni davčni organ po določbah zakona, ki ureja prisilno izterjavo davkov. Pri tem iz tedanjega besedila zakona ne izhaja, da bi se za postopek davčne izvršbe upoštevalo izključno določbe glede izvršbe in ne tudi drugih določb zakona, ki ureja davčni postopek, torej tudi glede zastaranja. Ker je do izdaje izpodbijanega sklepa poteklo že več kot 10 let, je nastopilo absolutno zastaranje, skladno z ZDavP-2. Če bi zakonodajalec želel, da se upošteva civilnopravne predpise, bi v ZBPP napotil na civilno izvršbo oziroma vsaj na uporabo določb OZ glede zastaranja.

4Tožnika vlagata tožbo in sodišču predlagata, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek. Navajata, da je Republika Slovenija, Okrožno sodišče v Kopru (v nadaljevanju OŽKP) tisto, v čigar premoženjske pravice je bilo poseženo z izdanim sklepom, saj je državno odvetništvo v predlogu za izvršbo, ki ga je podalo, kot upnika navedlo ravno OŽKP, ravno tako pa je bila navedena tudi številka bančnega računa tega sodišča in ne morebiti državnega proračuna, zato je OŽKP udeleženo kot stranka postopka tako v formalnem kot tudi v materialnem smislu. Glede na to, da pa je Državno odvetništvo tisto, ki je predlagalo pristojnemu davčnemu organu prisilno izvršitev odločbe, izkazuje s tem tudi svojo aktivno legitimacijo za vložitev tožbe, saj se je postopek pričel na njegov predlog. Državno odvetništvo svoj interes utemeljuje tudi kot zastopnik javnega interesa po 11. členu Zakona o državnem odvetništvu. Po mnenju tožnikov je treba razlikovati primere, ko podlago za povračilo stroškov predstavljajo določbe 43., 48. in 49. člena ZBPP, od primerov, ko podlago predstavlja določba 46. člena ZBPP. V primerih, ki so prvo navedeni, se o vračilu odloči z upravno odločbo, v drugo navedenem primeru pa se o obveznosti povrnitve stroškov odloči z odločbo sodišča v konkretnem sodnem postopku. To pomeni, da sodišče s sodno odločbo odloči, da je nasprotna stranka, ki običajno ni upravičenec in je v postopku izgubila, dolžna povrniti nasprotni stranki oziroma državi sredstva, ki jih je slednja založila v postopku brezplačne pravne pomoči. V konkretnem primeru je bila davčna izvršba predlagana na podlagi takrat veljavnega 46. člena ZBPP, zaradi česar je po mnenju tožnikov pri presoji zastaranja treba upoštevati določbe OZ. Sodišče je na podlagi 46. člena ZBPP namreč samo po uradni dolžnosti odloči o povrnitvi stroškov, z odločitvijo, da je nasprotna stranka dolžna v korist upravičenca povrniti stroške postopka, pa nastopi zakonita subrogacija. Tako je OŽKP s sodbo z dne 5. 1. 2010 (A3) naložilo dolžniku kot stranki z interesom in takratnemu tožniku, da je dolžan povrniti toženki, ki je bila upravičena do brezplačne pravne pomoči, znesek v višini 1.764,00 EUR. Glede na to, da so bila iz sredstev sodišča za potrebe brezplačne pravne pomoči izplačana sredstva v skupni višini 1.620,88 EUR, je bil ta znesek predmet prisilne izterjave. Šlo je torej za judikatno terjatev, ugotovljeno s pravnomočno sodno odločbo, kar narekuje desetletni zastaralni rok. Glede na različno pravno podlago povračila stroškov dodeljene pomoči je zato treba tudi razlikovati naravo končne odločbe, v kateri je o posamezni terjatvi odločeno, ter tudi pravno podlago zastaranja. Šlo je za terjatev zasebnopravne in ne javnopravne narave, saj je država na podlagi zakonite cesije vstopila v položaj upnika namesto upravičenca do pomoči. Nasprotna stranka A. A. namreč ni bil stranka postopka dodelitve pomoči in Republika Slovenija z njim ni v razmerju kot oblastni organ, temveč je z njim v upniško-dolžniškem razmerju glede povrnitve stroškov. V nasprotnem primeru bi bila država v primeru zakonite cesije ob uporabi določb o zastaranju po ZDavP-2 v slabšem položaju od drugih upnikov, kjer do zakonite cesije ne bi prišlo, saj bi se sicer uporabljale določbe OZ o desetletnem zastaralnem roku in o pretrganju zastaranja. Oba davčna organa pa nepravilno skleneta, da je v vseh primerih, ko se vodi postopek davčne izvršbe, ne glede na razlike med terjatvami in podlagami le-teh, za zastaranje treba uporabiti samo določbe ZDavP-2 o petletnem oziroma desetletnem zastaralnem roku. Ni logično, da bi v primeru, ko terjatev izterjuje cedent, zanjo veljale določbe OZ o zastaranju in pretrganju, če pa jih izterjuje cesionar, to je država, pa veljajo določbe ZDavP-2. Izpodbijani sklep odstopa od sodbe sodišča I U 212/2016, iz katere izhaja, da gre v primerih terjatev iz 46. člena ZBPP za judikatno terjatev in se uporablja desetletni zastaralni rok iz OZ. Za enako tolmačenje se zavzema tudi VSRS, kar izhaja iz dopisa z dne 5. 2. 2020 (A6). Ob pravilni uporabi obligacijskih določil o zastaranju namreč sporna terjatev še ni zastarala, saj je bilo zastaranje pravočasno, pred potekom desetletnega roka pretrgano z vložitvijo predloga za izvršbo, tekom izvršilnega postopka pa ni mogoče govoriti o ponovnem teku zastaralnih rokov. Vse zadeve, na katere se je v svoji odločbi skliceval drugostopenjski davčni organ, niso primerljive s konkretno situacijo. V vseh je šlo za javnopravna razmerja, brez tega, da bi prišlo do zakonite subrogacije. To dvoje pa je v konkretnem primeru po mnenju tožnikov ključno ob hkratnem upoštevanju načela enakosti med cedentom in cesionarjem ter pravne podlage predmetne terjatve. Glede na navedeno je prvostopenjski davčni organ z izpodbijanim sklepom nepravilno ugotovil dejansko stanje in zmotno uporabil materialno pravo. Drugostopenjski davčni organ pa tudi ni podal opredelitve glede pritožbenih navedb, da je bila izvršba aktivna, kot to izhaja iz izpisa s portala eIzvršbe (A5). V zadevi je prišlo tudi do opustitve omogočanja izjave o pravnorelevantnih dejstvih in okoliščinah osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka oziroma stranski udeleženec. Niti državnemu odvetništvu niti OŽKP prvostopenjski davčni organ ni vročal nobenih listin. Ravno tako v izpodbijanem sklepu ni navedeno, kdo je upnik predmetnega davčnega postopka in kako je ta udeležen v postopku, s čimer je bila tožnikoma odvzeta pravica do sodelovanja v postopku. Šele v odločbi drugostopenjskega davčnega organa je slednji opredelil državno odvetništvo kot stranko izvršilnega postopka.

5Toženka v odgovoru na tožbo celoti prereka tožbene navedbe in vztraja pri svojih razlogih ter sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Navaja, da OŽKP ne more biti stranka v postopku ustavitve izvršbe, posledično pa tudi ne stranka tega upravnega spora, saj bi lahko z zahtevo za vstop v postopek kvečjemu to zahteval na prvi stopnji ali pa bi se lahko poslužil pritožbe oziroma predloga za obnovo postopka, kar pa ni obravnavani primer. V predmetni zadevi tudi ni mogoče enačiti predlagatelja izvršbe in tistega, ki je pristojen za odmero obveznosti. Zgolj to, da je OŽLP odmerilo obveznost, mu ne daje statusa stranke oziroma stranskega udeleženca. Izvršbo je predlagalo državno pravobranilstvo (naknadno je njegove pristojnosti prevzelo državno odvetništvo, kar niti ni sporno in je toženka zato tudi štela, da je pritožbo zoper izpodbijani sklep podalo Državno odvetništvo). OŽKP pa se postopka izvršbe ni udeleževalo kot stranka, postopka se je skladno z določbami ZDavP-2 o davčni izvršbi kot stranka udeleževal le dolžnik, A. A. OŽKP ni bilo niti predlagatelj izvršbe, nastopalo je zgolj kot organ, pristojen za odmero obveznosti. Kot izhaja iz sodne prakse, se izvršba nedavčnih denarnih obveznosti začne na predlog in je od predlagateljev odvisen tudi tek že začetega postopka, saj predlagatelj lahko s svojo zahtevo razpolaga. V zadevi I Up 243/2017 VSRS namreč predlagatelja izvršbe po formalnem kriteriju opredeljuje kot stranko izvršilnega postopka. To hkrati pojasnjuje tudi položaj predlagatelja izvršbe, ki je v zadevi, kot je predmetna, hkrati tudi zastopnik interesa države. Toženka tudi pojasnjuje namen novele B k ZBPP, ki je bila glede 46. člena ZBPP namenjena temu, da se predlog za izterjavo terjatev izvrši na predlog državnega pravobranilstva. OŽKP ne izpolnjuje niti formalnega niti materialnega kriterija za stranko, po ZBPP pa tudi ni sodišče tisto, ki bi bilo upravičenec do spornih sredstev, temveč gre za sredstva države. Sodišče tako zgolj odmeri terjani znesek, ni pa tisto, ki bi izvršbo predlagalo, niti ne gre za sredstva, ki bi šla v proračun sodišča. Glede zastaranja pa toženka vztraja pri svojih stališčih in meni, da je primerjava med primeri, v katerih pride do cesije, in primeri, ko do cesije ne pride, neumestna, saj ni mogoče enačiti upnikov, ki se lahko poplačajo prek davčne izvršbe in tistih, ki se morajo poslužiti sodne izvršbe. Dopis VSRS (A6) po mnenju toženke ne dokazuje ničesar nit ne predstavlja sodne prakse.

6V pripravljalni vlogi tožnika odgovarjata, da sta oba aktivno legitimirana, in sicer tako iz razloga varovanja javnega interesa kot tudi zaradi zasledovanja svojih pravic in pravnih koristi. Izterjava stroškov brezplačne pravne pomoči je postopek, ki se začne na predlog, potem pa teče po uradni dolžnosti. Gre za postopek sui generis, saj organ z vložitvijo predloga ne izgubi procesne legitimacije v postopku. Predlagatelj postopka izvršbe lahko vpliva na njegov potek na način, da vloži predlog in ga med drugim tudi umakne in podobno. Če je Okrožno sodišče kot stranka postopka upravičeno do vlaganja tovrstnih vlog, potem tudi ni nobenega razloga, zakaj ne bi moglo biti vlagatelj pritožbe oziroma tožbe v upravnem sporu. Upoštevati je tudi treba, da sta tožnika oba vložila pritožbo, pa o pritožbi OŽKP sploh ni bilo odločeno. V konkretnih primerih se sicer prepletajo prvine postopka na predlog in postopka po uradni dolžnosti, pri čemer se izvršba opravi v korist OŽKP, ki se mu nakažejo vsa uspešno izterjana sredstva. Državnemu odvetništvu pa je sicer glede na drugi odstavek 18. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) priznana aktivna legitimacija kot zastopniku javnega interesa. Zgolj ker se izvršba opravi po uradni dolžnosti, to ne pomeni, da se tožnikoma odvzame vsakršno upravičenje do zasledovanja lastnih pravnih interesov. Poleg tega tudi nihče razen tožnikov nima interesa za izpodbijanje spornega sklepa o ustavitvi: dolžniku je ustavitev v korist, prvostopenjski davčni organ tudi nima podlage za tožbo; potemtakem v tovrstnih primerih nikoli ne bi prišlo do upravnega spora.

7V pripravljalni vlogi toženka vztraja pri svojih stališčih in dodaja, da je pritožbo zoper izpodbijani sklep obravnavala kot pritožbo Državnega odvetništva, zato je bila odločitev o pritožbo vročena le slednjemu.

8Davčni dolžnik A. A. na tožbo ni odgovoril.

9Tožbo je delno treba zavreči, delno pa je utemeljena.

10Nesporno dejansko stanje v tej zadevi je naslednje:

(i) OŽKP je s sodbo P 480/2002 z dne 5. 1. 2020 (A3) v pravdi zaradi plačila uporabnine, ki je tekla med tožnikom A. A. in toženko B. B., med drugim odločilo, da je A. A. dolžan B. B. povrniti stroške postopka v višini 1.764,00 EUR s pripadki. Ta sodba je postala pravnomočna 14. 4. 2010.

(ii) OŽKP je s pozivom z dne 3. 5. 2010 (A4) A. A. pozvalo, naj plača 1.620,88 EUR, saj je bila B. B. odobrena brezplačna pravna pomoč (v nadaljevanju BPP), iz naslova česar so izplačana sredstva v skupni višini 1620,88 EUR, terjatev za te zneske pa je po 46. členu ZBPP prešla na Republiko Slovenijo. V nasprotnem bo pričet postopek prisilne izvršbe.

(iii) Državno odvetništvo Republike Slovenije, zunanji odd. v Kopru (v nadaljevanju DORS) je 1. 7. 2013 vložilo predlog za izvršbo zoper A. A.

(iv) Prvostopenjski davčni organ je 22. 10. 2013 izdal sklep o davčni izvršbi.

(v) Izvršilni postopek je odtlej tekel in je tudi prihajalo do poplačil (kot izhaja iz izpisa A5), nato pa je bil z izpodbijanim sklepom zaradi zastaranja izterjave po 126. členu ZDavP-2 ustavljen. Izpodbijani sklep DORS ni bil vročen redoma, ampak šele na njihovo zaprosilo.

11Od tu naprej pa je spornih več procesno in materialnopravnih vprašanj. Za podajo odgovora nanje je najprej treba nanizati zakonska določila, ki tvorijo zgornjo premiso v tem upravnem sporu.

12Leta 2010 in 2013, ko je postala sodba OŽKP (A3) pravnomočna in ko je bil vložen predlog za izvršbo, je ZBPP v 46. členu določal, da terjatev upravičenca do brezplačne pravne pomoči proti nasprotni stranki iz naslova stroškov postopka, ki jih je sodišče prisodilo v korist upravičenca z odločbo, s katero se je postopek pred njim končal, preide do višine stroškov, izplačanih iz naslova BPP po tem zakonu, na Republiko Slovenijo z dnem pravnomočnosti odločbe oziroma sklepa o stroških postopka (prvi odstavek). Nadalje pa, da s prehodom terjatve na Republiko Slovenijo vstopi Republika Slovenija v razmerju do nasprotne stranke v položaj upravičenca do BPP kot upnika, predlog za izterjavo terjatev pa izvrši na predlog državnega pravobranilstva pristojni davčni organ po določbah zakona, ki ureja prisilno izterjavo davkov, pri čemer se odločba, s katero sodišče razsodi o stroških, šteje za izvršilni naslov (drugi odstavek). ZDavP-2 pa je tedaj v 146. členu določal, da če davčni organ na podlagi zakona izterjuje druge denarne nedavčne obveznosti, je izvršilni naslov odločba, sklep, plačilni nalog ali druga listina, opremljena s potrdilom o izvršljivosti, ki ga izda organ, pristojen za odmero te obveznosti, tj. predlagatelj izvršbe (prvi odstavek).

13Najprej se je treba posvetiti vprašanju, kdo je bil stranka v postopku davčne izvršbe, ki je tekel zaradi izterjave drugih denarnih nedavčnih obveznosti, tj. zaradi izterjave pravdnih stroškov, ki so do višine izplačil iz naslova BPP na podlagi zgoraj cit. 46. člena tedaj veljavnega ZBPP prešli na Republiko Slovenijo. Tožnika trdita (str. 3 tožbe), da je DORS v podanem predlogu za izvršbo kot upnika navedlo OŽKP ter da je navedlo tudi številko bančnega računa sodišča in ne morebiti proračuna Republike Slovenije. Toženka pa v odgovoru na tožbo izpostavlja, da je izvršbo predlagalo tedanje Državno pravobranilstvo, pristojnosti katerega je naknadno prevzelo DORS (str. 2 odgovora na tožbo), ter da iz zakonodajnega gladiva k noveli ZBPP-B izhaja, da se izterjava izvrši na predlog Državnega pravobranilstva, ki je zastopnik Republike Slovenije, OŽKP pa po toženkinem mnenju ne izpolnjuje niti formalnega niti materialnega kriterija za stranko, saj gredo izterjana sredstva v korist proračuna države in se ne izplačajo v korist sodišča. Posledično je toženka pritožbo, ki je bila vložena zoper izpodbijani sklep, obravnavala zgolj kot pritožbo DORS, ne pa kot pritožbo OŽKP (str. 2 pripravljalne vloge toženke).

14Po presoji sodišča je treba tozadevno pritrditi toženki. OŽKP ni subjekt, ki bi bil upravičen po prvem odstavku 229. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) do vložitve pritožbe kot stranka v materialnem smislu, torej kot druga oseba, v pravice ali pravne koristi katere posega upravni akt; ZBPP namreč jasno loči položaj države, Republike Slovenije, od položaja organa, pristojnega za BPP.¹ Po izrecnem določilu tedaj veljavnega 46. člena ZBPP, kot predhodno citirano, pa terjatev iz naslova stroškov postopka torej do predpisane višine preide od upravičenca na državo, Republiko Slovenijo. OŽKP pa tudi po formalnem kriteriju ni bil stranka postopka pred prvostopenjskim davčnim organom, saj to ne izhaja niti iz uvoda izpodbijanega sklepa, prav tako pa iz pojasnil toženke izhaja, da posledično tudi ni prišlo do obravnave pritožbe OŽKP. OŽKP torej v postopku izdaje izpodbijanega sklepa ni izposlovalo, da bi pridobilo položaj stranke. Posledično tudi nima aktivne legitimacije v tem upravnem sporu, saj je najprej treba doseči položaj stranke (ali stranskega udeleženca) v upravnem postopku.²

15Zato je treba tožbo OŽKP zavreči. Lastnost stranke v upravnem sporu v procesnem smislu namreč ureja Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS‑1) v 16. do 19. členu. Po prvem odstavku 17. člena ZUS-1 je lahko tožeča stranka oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta; sicer pa mora po drugem odstavku najprej doseči, da ji upravni organ v postopku izdaje upravnega akta prizna položaj stranke, ali če ji upravni organ pravico do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta zavrne. Predhodno priznan status stranke v upravnem postopku je torej pogoj za vsebinsko obravnavanje tožbe.³

16Nadalje pa se zastavlja vprašanje, če OŽKP ni bil stranka v postopku izdaje izpodbijanega sklepa, kdo je to bil. Iz uvoda izpodbijanega sklepa izhaja, da je to vsekakor bil dolžnik, A. A., o čemer med strankami ni spora. Nejasno pa ostaja, kdo je bil predlagatelj in/ali upnik v predmetnem izvršilnem postopku. Ali je predlog vložil (predhodnik) DORS kot zastopnik Republike Slovenije ali pa je predlog vložil (predhodnik) DORS v lastnem svojstvu predlagatelja. Vendar pa iz izpodbijanega sklepa o tem ne izhaja nič, četudi to ni nepomembno. Ravno nasprotno, v izpodbijanem sklepu je v uvodu navedeno, da je šlo za postopek po uradni dolžnosti. To po presoji sodišča ni razumljivo, saj se po 290. členu ZUP, ki se subsidiarno uporablja tudi v postopkih davčne izvršbe, sklep o dovolitvi izvršbe izda bodisi po uradni dolžnosti bodisi na predlog upravičenca. Po uradni dolžnosti se postopek začne, ko je treba izvršiti naslov, ki je bil izdan v postopku po uradni dolžnosti in organ to mora izvršiti.⁴ Kadar pa gre za izvršbo v korist upnika, ki mu je z naslovom priznana pravica, mora upnik vložiti predlog za izdajo sklepa o izvršbi.⁵ In pri izterjavi drugih denarnih nedavčnih obveznosti, kakršna je tudi ta v predmetni zadevi, postopek davčne izvršbe ne teče po uradni dolžnosti, temveč na predlog predlagatelja (četrti odstavek 146. člena ZDavP-2).⁶ Izpodbijani sklep je glede tega nejasen, četudi je relevantno, kdo je predlagatelj izvršbe, saj ima ta med drugim pravico do pritožbe zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku, tudi zoper sklep o ustavitvi⁷, prav tako pa upnik lahko tudi s svojo zahtevo tudi razpolaga (denimo umakne zahtevo za izvršbo, čemur sledi ustavitev po 4. alineji prvega odstavka 155. člena ZDavP-2).

17Ne glede na navedeno pa je DORS tožbo v tem upravnem sporu vložil sklicujoč se tudi na 18. člen ZUS-1, ki mu kot zastopniku javnega interesa daje aktivno legitimacijo zaradi varstva objektivne zakonitosti, čemur toženka ni oporekala. Tudi po presoji sodišča je v javnem interesu, da izvršilni postopki zaradi izterjave pravdnih stroškov (do višine izplačane brezplačne pravne pomoči) tečejo tudi materialnopravno zakonito.

18Glavno vsebinsko sporno vprašanje v tej zadevi pa je, ali je prvostopenjski davčni organ utemeljeno ustavil davčno izvršbo zaradi zastaranja izterjave po 126. členu ZDavP-2. Po stališčih tožbe tega ne bi smel storiti, saj določila ZDavP-2 o zastaranju naj ne bi bila relevantna, nasprotno pa toženka vztraja, da je po stališčih sodne prakse treba upoštevati ZDavP-2, prav tako pa da za postopek davčne izvršbe ne velja, da bi se upoštevalo izključno določbe glede izvršbe, ne pa tudi drugih določb zakona, ki ureja davčni postopek. Stališču toženke ni mogoče pritrditi.

19Po presoji sodišča je pri opredelitvi pravne narave sporne terjatve, ki posledično opredeljuje tudi upoštevne zastaralne roke, treba najprej izhajati iz določb 46. člena ZBPP. Le-ta je torej v letu 2013, kot predhodno citirano, določal, da na državo preide upravičenčeva terjatev iz naslova dosojenih stroškov postopka, in sicer do višine stroškov, izplačanih iz naslova BPP, s čimer država vstopi v razmerju do nasprotne stranke, ki je stroške postopka dolžna povrniti, v položaj upnika. Zakonsko besedilo torej ni dvoumno - v konkretnem primeru, ko je šlo po sodbi P 480/2002 (A3) za pravdne stroške, ki jih je bil tožnik A. A. dolžan plačati toženki, upravičenki do BPP B. B. v višini 1.764,00 EUR s pripadki, je ta tejatev do višine 1.620,88 EUR izplačne BPP prešla na Republiko Slovenijo, kot izhaja iz poziva (A4). Terjatev upnice B. B. do dolžnika A. A. je civilnopravne narave in judikatna terjatev, zanjo je torej relevanten zastaralni rok iz 356. člena OZ. Država pa je po izrecni zakonski določbi (do prej omenjene višine) vstopila v razmerju do dolžnika A. A. v položaj upnika namesto upnice B. B. Zgolj zaradi spremembe upnika ta terjatev po presoji sodišča ne spremeni pravne narave in se iz civilnopravne terjatve ne spremeni v javnopravno terjatev. Tudi pravna podlaga obveznosti, ki jo je dolžnik A. A. dolžan plačati, ostaja enaka, tj. pravnomočna sodba (A3), ki je bila izdana v pravdnem, ne pa v upravnem postopku. Te okoliščine pa so tudi tiste, ki konkretno zadevo razlikujejo od primera X Ips 291/2026: v tistem primeru je šlo za vračanje BPP po drugi pravni podlagi, namreč po 48. členu ZBPP, zaradi česar je VSRS, izhajajoč iz hierarhičnega razmerja med upravičencem do BPP in organom za BPP, javnopravno naravo obveznosti po 48. členu ZBPP ter izvršilnega naslova za prisilno izterjavo, ki mora biti v upravni odločbi,⁸ odločilo, da je zato treba glede vprašanj zastaranja analogno uporabiti 125. in 126. člen ZDavP-2.

20Postopkovno pa je tedaj veljavni 46. člen ZBPP določal, kot predhodno obrazloženo, da se predmetna terjatev izterjuje po določbah zakona, ki ureja prisilno izterjavo davkov. Vendar pa tudi ta procesna ureditev po presoji sodišča ne more spremeniti prej opisane pravne narave izterjevane terjatve na način, da bi obveznost dolžnika A. A. postala denarna obveznost javnega prava, kar bi lahko narekovalo uporabo pravil o zastaranju iz ZDavP-2. Tega ne določa noben zakonski predpis. Davčni organ pa tudi v postopku davčne izvršbe mora odločati po načelu materialne zakonitosti, torej mora upoštevati glede na vsakokratno terjatev, ki je predmet izterjave, pravilno materialnopravno podlago, ki narekuje tudi njegovo procesno postopanje. Ob odsotnosti pravila, ki bi za primer, kakršen je obravnavan v tem upravnem sporu, določalo, da se uporabijo pravila o zastaranju iz 126. člena ZDavP-2, ki so materialnopravne narave, je po presoji sodišča zato treba v primeru, kakršen je obravnavani, uporabiti materialnopravna pravila o zastaranju, ki sicer veljajo za zastaranje terjatev na povračilo pravdnih stroškov na podlagi pravnomočnih sodb, tj. 356. in ostali členi OZ.

21Te sodne presoje argumentacija toženke iz njene drugostopenjske odločbe, češ da 46. člen ZBPP napotuje na uporabo ZDavP-2 kot celote, ne pa le na njegova določila glede izvršbe, ne spreminja. Druga poved tedaj veljavnega 46. člena ZBPP je namreč določala: "Predlog za izterjavo terjatve izvrši na predlog državnega pravobranilstva pristojni davčni organ po določbah zakona, ki ureja prisilno izterjavo davkov." Ta poved se po razumevanju sodišča nanaša le na procesnopravno vprašanje vrste postopka izvršbe in, iz razloga, ki sicer iz zakonodajnega gradiva ne izhaja, opredeljuje, da gre za davčno in ne za sodno izvršbo, kakršna sicer pride v poštev za izterjavo civilnopravnih terjatev. Ne negira ali spreminja pa ta poved vsega, kar izhaja o materialnopravni naravi te terjatve iz prve povedi drugega odstavka in iz prvega odstavka 46. člena ZBPP, namreč da gre za upniško‑dolžniško razmerje med zavezancem za plačilo pravdnih stroškov po pravnomočni sodbi, dolžnikom A. A. ter upnico B. B., na mesto katere je po zakonski subrogaciji vstopila država - to pa hkrati opredeljuje materialnopravno podlago, ki jo je po načelu materialne zakonitosti dolžan upoštevati prvostopenjski davčni organ v postopku davčne izvršbe.

22Glede na to, da z izpodbijanim sklepom, kot obrazloženo, ni bilo odločeno o pravici oz. pravni koristi drugega tožnika, je treba njegovo tožbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči.

23Tožbi prvega tožnika pa je treba ugoditi na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tj. ker ni jasno, kdo je bil aktivna stranka izvršilnega postopka, v katerem je bil izdan izpodbijani sklep, ter zaradi nepravilne uporabe materialnopravnih pravil o zastaranju. Zato je sodišče izpodbijani sklep odpravilo in zadevo, v skladu s tretjim in četrtim odstavkom istega člena ZUS-1, vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

24O zadevi je bilo moč odločiti brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankami ni sporno, temveč so bila v zadevi sporna vprašanja procesno in materialnopravne narave.

¹ Prim. s sodbo tega sodišča IV U 74/2022, tč. 19.
² Tatjana Steinman, komentar k 17. členu v Zakon o upravnem sporu s komentarjem, ur. Erik Kerševan, GV Založba, Ljubljana, 2019, str. 98.
³ Prim. denimo sklep VSRS I Up 106/2020 z dne 24. 2. 2021.
⁴ Povzeto po Jernej Podlipnik, komentar k 290. členu, v Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, ur. Polonca Kovač, Erik Kerševan, ULRS, Ljubljana, 2020, str. 803.
⁵ Povzeto po prav tam, str. 805.
⁶ Kot predhodno obrazloženo, v konkretnem primeru predlagatelj izvršbe glede na 46. člen ZBPP sicer ni moglo biti in ni bilo OŽKP, kot bi se to nakazovalo iz prvega odstavka 146. člena ZDavP-2. Prim. glede tega tudi sodbo tega sodišča IV U 74/2022, tč. 23.
⁷ Jernej Podlipnik, komentar k 292. členu, v Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, ur. Polonca Kovač, Erik Kerševan, ULRS, Ljubljana, 2020, str. 816.
⁸ Tč. 15 in 18 obrazložitve cit. sklepa.