UPRS Sodba I U 1107/2021-19

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana št. 214-5880/2020-18 z dne 30. 3. 2021 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka roka za izpolnitev dalje do plačila.

Izpodbijana odločba

1Upravna enota Ljubljana je kot organ prve stopnje z odločbo z dne 30. 3. 2021 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) tožniku zavrnila prošnjo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje za družinskega člana, ki ni državljan Evropske unije (v nadaljevanju EU). Prošnjo je vložil 21. 4. 2020 na podlagi 130. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) kot zakonec državljanke Republike Slovenije. Organ prve stopnje je na podlagi podatkov iz evidence o dovoljenjih za prebivanje za družinske člane državljanov držav članic EU in slovenskih državljanov ugotovil, da je imel tožnik v Republiki Sloveniji izdano dovoljenje za začasno prebivanje za družinskega člana slovenskega državljana z veljavnostjo od 9. 7. 2015 do 9. 7. 2020. Ob upoštevanju teh podatkov in prvega odstavka 130. člena ZTuj-2, ki za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje za družinskega člana, ki ni državljan EU zahteva njegovo zakonito neprekinjeno petletno prebivanje v Republiki Sloveniji, kakor tudi zakonito prebivanje v Republiki Sloveniji v času odločanja o prošnji za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, je organ prve stopnje tožnika pozval, da predloži dokazilo o svojem zakonitem prebivanju v Republiki Sloveniji oz. celotno fotokopijo potnega lista, v katerem je vizum. Tožnik se na poziv ni odzval. Organ prve stopnje ga je nato z dopisom številka 214-5880/2020-16 z dne 10. 2. 2021 seznanil z ugotovitvami postopka in mu dal možnost, da se o teh ugotovitvah v določenem roku izjavi. Tudi na to seznanitev se tožnik ni odzval. Organ je zato njegovo prošnjo zavrnil, saj tožnik v postopku ni predložil dokazila o svojem zakonitem prebivanju v Republiki Sloveniji v času odločanja o prošnji za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje.

2Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, ki jo je toženka zavrnila. Pojasnila je, da je skladno s prvim in četrtim odstavkom 130. člena ZTuj-2 osnovni pogoj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje za družinskega člana slovenskega državljana njegovo dveletno neprekinjeno zakonito prebivanje v Republiki Sloveniji. Prav tako pa mora družinski član slovenskega državljana v času odločanja o prošnji v Republiki Sloveniji prebivati zakonito. Podatki evidence o dovoljenjih za prebivanje za družinske člane državljanov držav članic EU in slovenskih državljanov, vodene v Registru tujcev, za tožnika nesporno izkazujejo, da mu je 9. 7. 2020 dovoljenje za začasno prebivanje poteklo, kakor tudi, da pred potekom njegove veljavnosti ni vložil prošnje za njegovo podaljšanje in da mu tako tudi ni bilo izdano potrdilo o vloženi prošnji za podaljšanje dovoljenja za prebivanje za družinskega člana slovenskega državljana na podlagi sedmega odstavka 128. člena ZTuj-2. Tožnik kljub pozivu organa prve stopnje ni izkazal, da v času odločanja Upravne enote Ljubljana o njegovi prošnji, v Republiki Sloveniji prebiva zakonito na podlagi veljavnega dovoljenja za prebivanje za družinskega člana slovenskega državljana, potrdila o vloženi prošnji za izdajo ali podaljšanje dovoljenja za prebivanje za družinskega člana slovenskega državljana, veljavnega potnega lista in dovoljenja za prebivanje, izdanega s strani druge države članice EU ali potnega lista in vizuma za vstop, izdanega s strani Republike Slovenije ali druge države pogodbenice Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985. Pravočasno vložena prošnja za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje za družinskega člana slovenskega državljana, to je prošnja, ki je vložena pred iztekom veljavnosti dovoljenja za prebivanje za družinskega člana slovenskega državljana, tujcu, ki je družinski član slovenskega državljana, ne dovoljuje prebivanja v Republiki Sloveniji.

Tožba

3Tožnik zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava, zmotno oz. nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in bistvenih kršitev upravnega postopka.

4Uvodoma kratko oriše potek dosedanjega postopka in povzame izpodbijano odločbo. V nadaljevanju se opredeli do pojma "nezakonito prebivanje”, ki ga argumentira preko 60. člena ZTuj-2. Dalje navaja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe sicer ni povsem jasno, na podlagi katerih ugotovitev upravni organ meni, da pogoji za izdajo dovoljenja na podlagi 130. člena ZTuj-2 niso izpolnjeni. Ni namreč moč razbrati, ali je očitek upravnega organa ta, da po pozivu organa ni predložil kateregakoli dokazila o zakonitem prebivanju v Republiki Sloveniji; ali pa je očitek ta, da bi moral predložiti prav overjeno fotokopijo celotnega potnega lista, v katerem je vizum, pa je ni predložil. Ker se izpodbijane odločbe v tem delu ne da preizkusiti, je podan pritožbeni razlog po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožnik nato podrobno obrazloži, čemu sta po njegovem mnenju navedena (alternativna) očitka tudi vsebinsko zmotna.

5Poleg tega izpostavlja, da se dopis nikakor ne more šteti za seznanitev z ugotovitvami v predmetnem postopku, saj gre za vsebinsko tako izvotljeno pisanje, da iz njega ni moč razbrati niti tega, katera dejstva upravni organ šteje za relevantna in (ne)ugotovljena oz. na katera dejstva se upravni organ pri izdaji odločbe namerava opreti. Namen seznanitve z uspehom dokazovanja je v tem, da je stranki omogočeno, "da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe" (četrti in peti odstavek 146. člena ZUP). To pa ni mogoče, če iz seznanitve izhaja zgolj relevantna materialnopravna podlaga in sporočilo upravnega organa stranki, da namerava prošnjo zavrniti. Upravni organ je s tem kršil 9. in 146. člen ZUP (načelo zaslišanja stranke), kar je absolutna bistvena kršitev postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. S tem mu je bila kršena tudi pravica do izjave, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave (enako varstvo pravic).

6Tožnik v nadaljevanju še podrobno in obširno pojasni svoje stališče o napačni argumentaciji toženke glede zakonitega prebivanja. Poudari, da je prošnjo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje vložil pravočasno in je ob vložitvi izpolnjeval vse pogoje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje družinskega člana. Posebej opozori na sodno prakso oz. sodbo tega sodišča I Up 668/2001 z dne 3. 3. 2004. Upravni organ je v tamkajšnjem primeru zavrnil vlogo (mld.) tožnika za pridobitev pravice za stalno prebivanje. Ob tem je zakonsko določeni rok za izdajo odločbe prekoračil kar za pet mesecev in navedel, da tožnik v času odločanja ni (več) izpolnjeval pogoja zakonitega bivanja. Sodišče je v sodbi pojasnilo, da bi organ v skladu z določbo prvega odstavka 222. člena ZUP moral o vlogi tožnika odločiti v dveh mesecih, v tem času pa je tožnik izpolnjeval pogoj zakonitega bivanja. Zato je bila kršitev roka za odločanje v tem primeru bistvena. V skladu z določbo 2. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je kršitev določb postopka namreč bistvena, če se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve.

7Tožnik sodišču zato predlaga, da se odpravita izpodbijana odločba in odločba toženke, s katero mu je bila zavrnjena pritožba zoper izpodbijano odločbo. Primarno nato predlaga, da naj sodišče odloči, da se njegovi vlogi za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje ugodi in mu toženka povrne stroške upravnega postopka in upravnega spora, podredno pa, da naj sodišče zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovljen postopek.

8Toženka je na tožbo obrazloženo in obširno odgovorila. V bistvenem je vztrajala pri vseh argumentih, ki jih je že navedel prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi oz. sama v odločbi, s katero je pritožbo zavrnila.

Presoja sodišča

9Tožba je utemeljena.

10Upravna enota je izpodbijano odločbo oprla na določbo 130. člena ZTuj-2. Ta je v času odločanja v prvem odstavku določal, da se dovoljenje za stalno prebivanje lahko izda družinskemu članu, ki ni državljan EU, če v Republiki Sloveniji zakonito prebiva neprekinjeno pet let in ne obstaja utemeljen sum, da bi njegovo prebivanje v Republiki Sloveniji pomenilo nevarnost za javni red ali varnost države. Družinski član mora v času odločanja o njegovi prošnji za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje za družinskega člana slovenskega državljana, v Republiki Sloveniji prebivati zakonito.

11Med strankama ni sporno, da je tožnik imel dovoljenje za začasno prebivanje družinskega člana državljana EU ali slovenskega državljana - združitev družine od 9. 7. 2015 do 9. 7. 2020. Tudi ni sporno, da je vlogo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje vložil 21. 4. 2020, kar je torej slabe tri mesece pred potekom dovoljenja za začasno prebivanje. Upravna enota je o vlogi tožnika odločila 30. 3. 2021, kar je nekaj več kot enajst mesecev po vložitvi vloge. V postopku ni trditev, da tožnik ne bi vložil popolne vloge.

12ZUP, ki je veljal v času izpodbijane odločbe je v prvem odstavku 222. člena (enako kot danes) določal, da kadar se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki čim prej, najpozneje pa v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih. Kot je že izreklo Vrhovno sodišče v sklepu I Up 668/2001 z dne 3. 3. 2004, je razlog za posebno določitev rokov v ZUP v tem, da se zagotovi učinkovito uresničevanje pravic in obveznosti, o katerih odloča uprava. To je pomembno tudi zato, ker uprava odloča po stanju in na podlagi predpisov, ki veljajo v času izdaje odločbe prvostopnega organa. Relativno kratek čas, ki ga zakon daje upravi na razpolago za odločitev, zagotavlja visoko stopnjo verjetnosti, da se dejansko stanje, ki je podlaga strankinega zahtevka, ne bo spremenilo. Prekoračitev instrukcijskega roka pa glede na okoliščine posameznega primera lahko pripelje do kršitve pravic do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS.

13Jedro tožnikove tožbe je v tem, da je ob vložitvi vloge za stalno prebivanje družinskega člana slovenskega državljana izpolnjeval sporni zakonski pogoj zakonitega prebivanja v Republiki Sloveniji. Vendar, ker prvostopenjski organ ni odločil pravočasno, to je v zakonsko določenem splošnem dve mesečnem roku, tega v času odločanja organa ni več izpolnjeval. Prenehala je veljavnost potrdila o začasnem prebivanju. To pa, kot je prav tako pojasnilo Vrhovno sodišče v zgoraj navedeni zadevi¹, ne more iti v škodo tožnika. Stranka, ki namreč ob vložitvi vloge izpolnjuje zakonske pogoje za pridobitev neke pravice, lahko utemeljeno pričakuje, da bo upravni organ o njej odločil v zakonskem roku in zato taka stranka zaradi kršitve rokov v upravnem postopku, ki jih povzroči upravni organ, ne sme trpeti negativnih posledic.

14Prekoračitev roka za odločanje iz 222. člena ZUP je tako v konkretni zadevi imela bistven vpliv na zakonitost izpodbijane odločbe. Če bi upravna enota odločila v zakonsko določenem roku, bi namreč tožnik brez dvoma izpolnjeval pogoj zakonitega bivanja. Zato je podana bistvena kršitev določb postopka iz 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 (če se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve). Že to je narekovalo opravo odločbe in vrnitev zadeve toženki v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka in četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Sodišče se zato do ostalih tožbenih navedb ni posebej opredeljevalo.

15Dodatno le pojasnjuje, da ima tožnik prav, da mu organ prve stopnje z dopisom številka 214-5880/2020-16 z dne 10. 2. 2021 ni omogočil, "da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe" (četrti in peti odstavek 146. člena ZUP), kot citira tožnik. Iz navedenega obvestila izhaja, da je upravna enota v njem navedla zadevo, nato povzela 130. člen ZTuj-2 in v trejem odstavku zapisala, da ker tožnik kljub pozivu ni predložil ustreznega dokazila o legalnem prebivanju tujca na območju Republike Slovenije, s tem ne izpolnjuje pogoja iz prvega odstavka 130. člena ZTuj-2. Organ bo zato prošnjo zavrnil. Tako pojasnilo je tudi po oceni sodišča vsebinsko prazno. Zlasti ob tem, da je tožnik ob vložitvi predložil dokazilo o zakonitem bivanju, upravna enota pa ga je pred tem s pozivom z dne 23. 7. 2020 (razvidno iz upravnega spisa) pozvala, da predloži dokazilo, da v Sloveniji prebiva zakonito oz. overjeno fotokopijo celotnega potnega lista, brez pojasnila, čemu predloženo dokazilo, ki ga je tožnik že vložil, ni ustrezno. Upravni organ je s tem kršil 9. in 146. člen ZUP (načelo zaslišanja stranke), kar je absolutna bistvena kršitev postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Tudi ta je samostojna podlaga za odpravo izpodbijane odločbe.

16Sodišče ob tem ni sledilo tožniku, da bi v zadevi odločilo samo. ZUS-1 v prvem odstavku 65. člena določa, da sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. V obravnavani zadevi podatki postopka ne dajejo zanesljive podlage za odločitev o pravici. Kot izhaja iz zgoraj citiranega 130. člena ZTuj-2, je za pridobitev dovoljenja dovoljenja za stalno prebivanje za družinskega člana, ki ni državljan Evropske unije, poleg pogoja zakonitega prebivanja, treba ugotavljati tudi, ali obstaja utemeljen sum, da bi prebivanje tožnika v Republiki Sloveniji pomenilo nevarnost za javni red ali varnost države. Toženka zaradi napačnega izhodišča glede pogoja zakonitega bivanja tožnika, izpolnjevanja tega pogoja ni ugotavljala. Sodišče zato ni samo odločalo v sporu polne jurisdikcije. Ob tem na načelni ravni pojasnjuje, da je rešitev, ko sodišče odpravi odločbo in jo vrne v ponovno odločanje upravnemu organu, izraz ustavnega načela delitve oblasti, po katerem sodišče le izjemoma v upravni zadevi odloči samo, sicer pa zadevo vrne v odločanje upravnemu organu oz. izvršilni veji oblasti, ki je primarno pristojna za odločanje v upravni zadevi. Tako se udejanja tudi načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP oz. 120. člena Ustave RS.

17Organ prve stopnje mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe, pri tem pa je vezan na pravno mnenje sodišča glede vodenja postopka in materialnega prava (peti odstavek 64. člena ZUS-1). Organ mora v ponovnem postopku predvsem ugotoviti, ali sta bila na dan, ko je minilo 60 dni od vložitve prošnje tožnika, kumulativno izpolnjena oba predpisana zakonska pogoja za izdajo dovoljenja, za katerega zaproša tožnik.

18Sodišče glavne obravnave v zadevi ni opravilo. Dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Stroški

19Ker je sodišče tožbi tožnika ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, mu je toženka po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 dolžna povrniti stroške postopka v pavšalnem znesku, vse v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena zunaj naroka, tožnika je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zato se mu priznajo stroški v pavšalni višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika v povezavi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika). Ker je pooblaščenec tožnika zavezanec za DDV, je treba temu znesku prišteti še 22 % DDV oz. 62,70 EUR. Toženka mora stroške tožniku povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka roka za izpolnitev dalje pa tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

¹ Podobno pa tudi v sodbi I Up 568/2004 z dne 29. 6. 2005 ter sodbi U 1092/92-4 z dne 29. 4. 199 3.