VSRS Sklep I Up 294/2024

I. Pritožba tožeče stranke zoper I. točko izreka se zavrne in se izpodbijani sklep v tem obsegu potrdi.

II. Pritožba tožeče stranke zoper II. točko izreka se zavrže.

III. Pritožba A. se zavrže.

IV. Tožeča stranka in A. sama trpita svoje stroške pritožbenega postopka.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo zoper sklep Ministrstva za javno upravo, št. 093‑5/2023‑3130‑500, objavljen v Uradnem listu RS, št. 3/24 z dne 16. 1. 2024 (I. točka izreka), s katerim je toženka razveljavila Javni razpis za krepitev aktivnih državljanskih pravic in opolnomočenje nevladnih organizacij na tem področju, objavljen v Uradnem listu RS, št. 34/23, ter njegove spremembe, objavljene v Uradnem listu RS, št. 82/23. Zahtevo A. za udeležbo v tem upravnem sporu je zavrglo (II. točka izreka) in odločilo, da stranki in A. sami trpijo svoje stroške postopka (III. točka izreka).

2Glede zavrženja tožbe je sodišče prve stopnje obrazložilo, da toženka z izpodbijanim sklepom o razveljavitvi javnega razpisa ni posegla v sklep z dne 8. 8. 2023, s katerim je bilo tožnikovi vlogi na javni razpis ugodeno. Ta sklep namreč z izpodbijanim sklepom ni bil odpravljen ali razveljavljen in ostaja izvršilni naslov zoper toženko za zahtevo oziroma izterjavo sklenitve pogodbe o sofinanciranju in izplačilo sredstev. Zato je presodilo, da izpodbijani sklep o razveljavitvi javnega razpisa ni akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ne drug akt iz druge povedi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 in ne sklep, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan iz 5. člena ZUS-1.

3Glede zavrženja zahteve za udeležbo je sodišče prve stopnje navedlo, da je z zavrženjem tožbe odpadel tudi morebitni pravni interes za stransko intervencijo A. Sodišče namreč glede spornega pravnega razmerja ni sprejelo vsebinske odločitve, ki bi lahko posegla v njegove pravice ali na zakon oprte neposredne koristi.

4Tožnik (v nadaljevanju prvi pritožnik) in A. (v nadaljevanju drugi pritožnik) sta zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbi iz vseh pritožbenih razlogov. Oba izpodbijata tako odločitev o zavrženju tožbe iz I. točke izreka, kot tudi odločitev o zavrženju zahteve za udeležbo drugega pritožnika iz II. točke izreka. Vrhovnemu sodišču predlagata, naj pritožbama ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. Zahtevata tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

5V vsebinsko primerljivih pritožbah navajata, da bi moralo sodišče prve stopnje tožbo obravnavati po vsebini in ugoditi zahtevi za stransko intervencijo. Vztrajata, da imata za to pravni interes, ker naj bi zaradi razveljavitve razpisa izgubila že pravnomočno dodeljena sredstva za sofinanciranje projektov. Menita, da gre za poseg v njune ustavno varovane pravice do pravnega sredstva, enakosti pred zakonom, enakega varstva pravic in sodnega varstva. Ne strinjata se s stališčem toženke in sodišča prve stopnje o procesni naravi izpodbijanega sklepa o razveljavitvi javnega razpisa, saj menita, da ta neposredno vpliva na vsebino in izvrševanje predhodno izdanega sklepa o izbiri. Zatrjujeta, da bi morala toženka za dosego tega cilja razveljaviti sklepe o izbiri ter navesti razloge za razveljavitev in možnost uveljavitve pravnega sredstva. Opozarjata tudi na prepoved povratne veljave predpisov.

6Toženka na pritožbi ni odgovorila.

K I. točki izreka

7Pritožba prvega pritožnika zoper I. točko izreka izpodbijanega sklepa (zavrženje tožbe) ni utemeljena.

8Osrednje vprašanje v obravnavani zadevi je, ali je akt o razveljavitvi javnega razpisa za dodeljevanje javnih sredstev akt, ki se ga lahko izpodbija v upravnem sporu. Gre torej najprej za vprašanje, ali gre za upravni akt po 2. členu ZUS-1, torej za javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

9Vrhovno sodišče je na to vprašanje prav v zvezi z izpodbijano razveljavitvijo javnega razpisa že odgovorilo v sklepih I Up 297/2024 in I Up 22/2025 z dne 26. 3. 2025.¹ Navedlo je, da je v zvezi s tem treba najprej ugotoviti, ali je pritožnik na podlagi javnega razpisa pridobil kakšno pravico ali pravno varovano korist.²

10Iz procesnega dejanskega stanja izhaja, da je v obravnavani zadevi prvi pritožnik prejel sklep Ministrstva za javno upravo št. 093-5/2023/266 z dne 8. 8. 2023 (priloga A3). V izreku tega sklepa je navedeno, da se vlogi prvega pritožnika na javnem razpisu ugodi tako, da se mu "dodelijo sredstva v višini 300.000,00 EUR". Kot je navedeno v uvodu tega sklepa, je bil sklep izdan na podlagi 106.i člena Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF), 5. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2023 in 2024, 219. člena in drugega odstavka 228. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik), 23. člena Zakona o nevladnih organizacijah ter obravnavanega javnega razpisa. Sklep je v formalni obliki po pooblastilu izdal državni sekretar Ministrstva za javno upravo. V pouku o pravnem sredstvu je bilo navedeno, da zoper ta sklep pritožba ni dovoljena, mogoče pa je sprožiti upravni spor v 30 dneh od vročitve tega sklepa.

11Ta sklep je bil torej izdan na podlagi vloge prvega pritožnika za dodelitev sredstev, ki jo je vložil na podlagi objavljenega javnega razpisa. O tej vlogi je bilo vsebinsko odločeno na podlagi postopka, ki je predpisan z ZJF za dodeljevanje javnih sredstev (106.f člen in nasl.). Ta postopek je po zakonskem pooblastilu iz 106.l člena ZJF³ v posebnem poglavju uredil Pravilnik (12. 2., Postopek za dodelitev sredstev, 217. člen in nasl.). Postopek je torej predpisan zato, da se o vlogi lahko izda upravni akt, s katerim se določi upravičenje vlagatelja (226. člen Pravilnika in nasl.) oziroma da se v primeru neuspeha na javnem razpisu taka vloga zavrne (npr. 227. člen Pravilnika). Ker tak javnopravni sklep o izbiri za vlagatelja povzroča pravne učinke, je zoper tega možno tudi sodno varstvo v upravnem sporu. To je bilo v obravnavani zadevi očitno znano tudi Ministrstvu za javno upravo, saj je na tako možnost pravilno opozorilo v pouku o pravnem sredstvu izpodbijanega sklepa.

12Na podlagi navedenih dejstev je ob pravilni uporabi predpisov prvi pritožnik z izdanim sklepom o izbiri nedvomno pridobil upravičenje, da sklene pogodbo o dodelitvi sredstev v višini, ki je navedena v izreku tega sklepa. To jasno izhaja tudi iz prvega odstavka 228. člena Pravilnika, po katerem mora neposredni uporabnik (v tem primeru Ministrstvo za javno upravo) prejemniku sredstev posredovati sklep o izboru in ga hkrati pozvati k podpisu pogodbe. O tej pravici je na podlagi vloge prvega pritožnika za dodelitev (javnih) sredstev po objavi javnega razpisa skladno s četrtim odstavkom 106.h člena ZJF⁴ in prvim odstavkom 226. členom Pravilnika odločila za to pooblaščena pristojna oseba.⁵ Zato ne drži trditev toženke, da prvi pritožnik s sklepom o izbiri ni pridobil nobenih pravic. Ta sklep ni zgolj pravno nezavezujoča informacija ali procesno dejanje v postopku javnega razpisa, kot to zmotno zatrjuje toženka, temveč gre iz navedenih razlogov za vsebinsko odločitev o pravici vlagatelja vloge za dodelitev sredstev.

13Ker je bil navedeni sklep o izbiri izdan v javnopravnem postopku, ki temelji na ZJF in Pravilniku,⁶ gre za formalni akt, ki pridobi tudi naravo pravnomočnosti. Zoper tak sklep je mogoč upravni spor (po 2. členu ZUS-1), zato pravnomočnost tega upravnega akta nastopi bodisi s potekom tožbenega roka bodisi s pravnomočno odločitvijo sodišča v upravnem sporu. S formalno pravnomočnostjo sklepa o izbiri pa postane ustavno varovan tudi položaj izbranega prejemnika sredstev, ki ga je pridobil s tem sklepom, torej upravičenje skleniti pogodbo o dodelitvi sredstev.

14Po Ustavi je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom (158. člen Ustave). V obravnavani zadevi je zato pomemben in utemeljen ugovor prvega pritožnika, da "razveljavitve javnega razpisa" ZJF ne pozna in ne ureja, prav tako pa tudi ne drugi zakoni, ki so bili podlaga za izvedbo javnega razpisa in izdaje sklepov na njegovi podlagi. Zato izpodbijanega sklepa o razveljavitvi javnega razpisa nikakor ni mogoče šteti za izredno pravno sredstvo, ki bi lahko poseglo v pravna razmerja o dodelitvi sredstev, določena s sklepi o izbiri. Tudi v besedilu sklepa o razveljavitvi javnega razpisa (priloga A2) je naveden kot pravna podlaga zgolj 106.i člen ZJF, ki pa ureja le javni razpis za dodelitev sredstev (objavo, obvezne sestavine in vključitev neposrednih pogajanj v javni razpis) in njegove razveljavitve sploh ne omenja. K temu je treba dodati, da navedeni sklep o razveljavitvi ni obrazložen, niti ni podpisana kot izdajatelj uradna oseba (minister ali druga oseba po njegovem pooblastilu), temveč zgolj "Ministrstvo za javno upravo". Iz vseh navedenih razlogov je očitno, da izpodbijani sklep ne more imeti pravnih učinkov v razmerju do prvega pritožnika, ki je urejeno s pravnomočnim upravnim aktom, kot to pravilno ugotavlja sodišče prve stopnje.

15Iz dejanskega stanja, ki je med strankama nesporno, izhaja, da toženka ob posredovanju sklepa o izbiri prvega pritožnika ni hkrati pozvala k podpisu pogodbe, kot to zahteva prvi odstavek 228. člena Pravilnika, ga je pa, kot sama navaja v odgovoru na tožbo, z obvestilom o razveljavitvi razpisa obvestila tudi, da pogodbe ne bo sklenila. Med strankama zato ostaja sporno, ali je toženka tako pogodbo dolžna skleniti. Ker pa tožba zoper sklep o razveljavitvi javnega razpisa ni pravno sredstvo za uveljavljanje pravic iz pravnomočnega akta o dodelitvi sredstev, o obveznosti sklenitve navedene pogodbe ni mogoče odločiti v tem upravnem sporu, temveč je to stvar morebitnih nadaljnjih sodnih postopkov.

16Po navedenem je torej sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da izpodbijana razveljavitev javnega razpisa ne posega v sklep, s katerim je bilo pritožnikovi vlogi na javni razpis ugodeno (13. točka obrazložitve izpodbijanega sklepa). Zato pritožnik zoper razveljavitev javnega razpisa nima sodnega varstva ne po 2. ne po 4. členu ZUS-1. Tudi iz ustavnih določb, na katere se sklicuje (14., 23., 120. in 157. člen Ustave), namreč ne izhaja pravica do sodnega varstva zoper odločitve oblastnih organov, s katerimi ni bilo poseženo v pravice ali obveznosti in pravne koristi posameznikov ali organizacij.

17Po obrazloženem in ker druge pritožbene navedbe niso pomembne za odločitev, podani pa niso niti razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo prvega pritožnika zoper I. točko izreka izpodbijanega sklepa kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep v tem obsegu potrdilo (76. člen v zvezi z 82. členom ZUS-1).

K II. točki izreka

18Pritožba prvega pritožnika zoper II. točko izreka izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na zavrženje zahteve za udeležbo drugega pritožnika v tem upravnem sporu, ni dovoljena.

19Po četrtem odstavku 343. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se po prvem odstavku 22. člena ZUS-1 v upravnem sporu uporablja, kolikor ta zakon ne določa drugače, pritožba ni dovoljena, če pritožnik zanjo ni imel pravnega interesa. To pomeni, da mora pritožnik ob vložitvi pritožbe verjetno izkazati, da bi ugoditev njegovi zahtevi zanj pomenila konkretno in neposredno pravno korist, ki je sicer ne bi mogel doseči.

20Pozitivna odločitev Vrhovnega sodišča o pritožbi prvega pritožnika zoper sklep o zavrženju zahteve drugega (in ne prvega) pritožnika pa prvemu pritožniku očitno ne bi mogla prinesti takšne pravne koristi. Prvi pritožnik je namreč kot tožnik že stranka tega upravnega spora in njegov pravni položaj se tudi v primeru, če bi bil položaj stranskega udeleženca priznan še drugi prizadeti osebi, ne bi mogel v ničemer izboljšati. Česa drugega v pritožbi ne trdi niti sam.

21Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo prvega pritožnika zoper II. točko izreka izpodbijanega sklepa kot nedovoljeno zavrglo (prvi odstavek 346. člena v zvezi s četrtim odstavkom 343. člena ZPP).

K III. točki izreka

22Pritožba drugega pritožnika ni dovoljena.

23Enako kot prvi tudi drugi pritožnik s pritožbo izpodbija tako odločitev o zavrženju tožbe prvega pritožnika, kot tudi odločitev o zavrženju svoje zahteve za udeležbo v tem upravnem sporu.

24V zvezi s prvim Vrhovno sodišče opozarja, da pritožba po četrtem odstavku 343. člena ZPP ni dovoljena, če jo je vložila oseba, ki ni imela te pravice. Pravico do pritožbe pa imajo v skladu z drugim odstavkom 73. člena ZUS-1 zgolj stranke, ki so sodelovale že v upravnem sporu na prvi stopnji. Povedano drugače, ZUS-1 izključuje možnost pritožbe za osebe, ki menijo, da bi v tem upravnem sporu morale sodelovati, pa tega niso uspešno uveljavljale že v postopku pred sodiščem prve stopnje.⁷ To v konkretnem primeru, ko je sodišče prve stopnje zahtevo za udeležbo drugega pritožnika zavrglo, pomeni, da je zanj izključena tudi možnost pritožbe zoper odločitev o glavni stvari iz I. točke izreka.

25V zvezi z drugim (zavrženjem zahteve za udeležbo) je bistvenega pomena, da je izpodbijana odločitev o zavrženju tožbe iz I. točke izreka glede na vse navedeno pravilna in zakonita.⁸ Od ugotovitve, da tožba v postopku, ki se mu drugi pritožnik želi pridružiti, ne izpolnjuje procesnih predpostavk, je namreč odvisen tudi pravni interes drugega pritožnika, da zahteva udeležbo v tem postopku oziroma izpodbija s tem povezano odločitev sodišča prve stopnje. Če procesne predpostavke za vodenje upravnega spora niso podane za stranko, ne morejo biti podane niti za tretjo osebo, saj se ta ne more pridružiti neobstoječemu upravnemu sporu. V primeru, da ima ta oseba lasten pravni interes, lahko vloži samostojno tožbo, sicer pa je njena možnost udeležbe v celoti odvisna od dopustnosti postopka, ki se ga želi udeležiti. S pridružitvijo nedopustni tožbi, kar zasleduje pritožba zoper II. točko izreka izpodbijanega sklepa, tako drugi pritožnik svojega pravnega položaja ne bi mogel izboljšati. Zato njegova pritožba tudi v preostalem delu, s katerim izpodbija II. točko izreka izpodbijanega sklepa, ni dovoljena.

26Vrhovno sodišče ob tem še pripominja, da je glede pritožbe zoper sklep, s katerim osebi, ki želi pridobiti položaj prizadete osebe v upravnem sporu po prvem odstavku 19. člena ZUS-1, ta položaj ni bil priznan, v novejši sodni praksi tudi sicer že zavzelo stališče, da ta ni dovoljena, ker je ZUS-1 ne predvideva.⁹

27Po obrazloženem je Vrhovno sodišče pritožbo drugega pritožnika kot nedovoljeno zavrglo (prvi odstavek 346. člena v zvezi s četrtim odstavkom 343. člena ZPP).

K IV. točki izreka

28Odločitev o stroških postopka je Vrhovno sodišče sprejelo na podlagi prvega odstavka 165. člena ZPP, po katerem sodišče, če zavrže ali zavrne pravno sredstvo, odloči tudi o stroških, ki so nastali med postopkom v zvezi z njim. Ob upoštevanju načela uspeha strank iz 154. člena ZPP in izida tega pritožbenega postopka je zaključilo, da pritožnika sama trpita svoje stroške tega postopka.

¹ V teh upravnih sporih so isti sklep o razveljavitvi Javnega razpisa za krepitev aktivnih državljanskih pravic in opolnomočenje nevladnih organizacij na tem področju ter njegovih spremembe izpodbijali drugi subjekti, ki so, enako kot pritožnika v tej zadevi, na tem razveljavljenem razpisu uspeli.
² Vrhovno sodišče je v nekaterih obravnavanih zadevah že sprejelo stališče, da sam javni razpis ni bil upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, npr. v sklepih I Up 448/2003 z dne 13. 9. 2006, X Ips 94/2008 z dne 19. 1. 2011 in I Up 122/2003 z dne 5. 2. 2003.
³ Ta določa: "Vlada podrobneje predpiše postopek, merila in način dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog države oziroma občine."
⁴ Ta določa: "Na podlagi predlogov komisije iz prejšnjega odstavka predstojnik neposrednega proračunskega uporabnika ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev, izda sklepe o izboru prejemnikov sredstev."
⁵ Ta določa: "Predstojnik neposrednega uporabnika ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev, izda sklepe o izboru prejemnikov sredstev na podlagi predloga iz prejšnjega člena. V obrazložitvi sklepa mora utemeljiti svojo odločitev."
⁶ Glede na vsebino spora se Vrhovno sodišče ne opredeljuje do vprašanja, koliko se v tem postopku smiselno uporablja upravni postopek skladno s 4. členom Zakona o splošnem upravnem postopku.
⁷ E. Kerševan, v: M. Dobravec Jalen in drugi, Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2009, str. 416.
⁸ Kot že obrazloženo, je Vrhovno sodišče pritožbo prvega pritožnika zoper to odločitev zavrnilo, pritožbo drugega pritožnika pa zavrglo.
⁹ Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča I Up 63/2017 z dne 20. 6. 2018 (8. do 9. točka) inI Up 78/2016 z dne 12. 9. 2018 (8. do 10. točka).