VSRS Sklep I Up 145/2025

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1Sodišče prve stopnje je kot nedovoljeno zavrglo zahtevo Vrhovnega državnega tožilstva RS za varstvo zakonitosti, ki jo je vložilo zoper sodbo istega sodišča I U 168/2023 z dne 28. 11. 2024. V obrazložitvi sklepa je sodišče navedlo, da Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) celovito ureja sistem pravnih sredstev v upravnem sporu. Tako predvideva le pritožbo, revizijo in obnovo postopka, medtem ko je bila glede na na 107. člen ZUS-1 zahteva za varstvo zakonitosti ukinjena. Ker so torej vsa pravna sredstva urejena v ZUS-1, tudi ni mogoče uporabiti določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki urejajo zahtevo za varstvo zakonitosti v pravdnem postopku.

2Vrhovno državno tožilstvo je zoper navedeni sklep vložilo pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Med drugim navaja, da je prvostopenjsko sodišče nepravilno uporabilo 22. člen ZUS-1, saj pravna teorija po uveljavitvi novele ZPP-E, s katero je bil spremenjen navedeni člen, navaja primarnost uporabe ZPP, določbe ZUS-1 pa se uporabljajo subsidiarno, in sicer če je z njimi izrecno izključena uporaba ZPP, ali če urejajo pravne institute, ki jih pravdni postopek ne pozna, ali če so z njimi posamezne faze postopka oziroma procesni instituti urejeni drugače kot v ZPP. Poudarja, da ZDSS-1 v 33. členu izrecno izključuje zahtevo za varstvo zakonitosti v delovnih in socialnih sporih, ZUS-1 pa take določbe nima. Sodišču prve stopnje očita tudi neutemeljeno sklicevanje na sodno prakso Vrhovnega sodišča, nastalo pred uveljavitvijo ZPP-E. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v nadaljnje postopanje.

3Pritožba ni utemeljena.

4Vrhovno sodišče se je do spremenjenega razmerja med določbami ZUS-1 in ZPP, nastalega z novelo ZPP-E, opredelilo v sodbi X Ips 33/2024 z dne 19. 3. 2025. Sprejelo je stališče, da se v upravnem sporu primarno uporablja ZUS-1, ZPP pa podrejeno. Pri tem je izhajalo iz določbe 1. člena ZUS-1, v skladu s katero se sodno varstvo v upravnem sporu zagotavlja po postopku, določenem v tem zakonu. Na podlagi tega je presodilo, da je ZUS-1 temeljni postopkovni zakon za upravni spor in da je treba v tem kontekstu razlagati tudi nadaljnjo določbo prvega odstavka 22. člena ZUS-1 z napotilom o uporabi določb ZPP.¹ Po razlagi Vrhovnega sodišča je treba to določbo razumeti tako, da se določbe ZPP uporabijo le, če ZUS-1 določenega vprašanja postopka ne ureja in je treba za zapolnitev take načrtovane praznine v skladu z izrecnim zakonskim odkazilom uporabiti določbe ZPP. Določbe ZUS-1 so torej v razmerju do ZPP posebne (specialne) določbe in kot take (ker določajo drugače) izključujejo uporabo pravil pravdnega postopka. Za obravnavano pritožbo je relevantno tudi nadaljnje stališče v navedeni revizijski sodbi, in sicer da je besedna zveza "če ta zakon ne določa drugače" iz prvega odstavka 22. člena ZUS-1 večpomenska, saj je možnih načinov, ki pomenijo, da ZUS-1 glede posameznega instituta postopka določa drugače kot ZPP, več. Tako je drugačna ureditev posameznega vprašanja postopka oziroma postopkovnega instituta kot v ZPP podana tudi v primeru, ko je z razlago določb ZUS-1 mogoče ugotoviti, da je z njimi določeno vprašanje urejeno različno kot v pravdnem postopku. Čim je tako, pomeni, da v ZUS-1 kot specialnem zakonu ni praznine in s tem ne podlage za uporabo pravil pravdnega postopka, ki se morajo po zdaj veljavni določbi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabiti na način, kot so v zakonu zapisana, in ne več primerno (to je prilagojeno, ker bi bilo drugačno ravnanje sicer v nasprotju z namenom in naravo upravnega spora).

5Vrhovno sodišče se je z vprašanjem pravnih sredstev v upravnem sporu po noveli ZPP-E ukvarjalo v sklepu I Up 39/2025 z dne 18. 6. 2025, v katerem je potrdilo nedopustnost zahteve za varstvo zakonitosti, vložene zoper sklep upravnega sodišča. Tako je presodilo na podlagi stališča, da ZUS-1 z določbami 6. poglavja z naslovom Pravna sredstva (členi 73 do 101) celovito ureja pravna sredstva, ki jih je mogoče vložiti zoper sodbo upravnega sodišča, med katerimi pa ni zahteve za varstvo zakonitosti. Pri tem je štelo za pomembno, da je navedeno pravno sredstvo namenjeno varstvu javnega interesa glede enotne uporabe prava v pravdnem postopku,² to je v postopku, v katerem je sicer uporaba pravnih sredstev praviloma v dispoziciji strank, ki zastopajo svoj parcialni interes in ne javnega. Za razliko od tega je v upravnem sporu javni interes vedno zastopan. Ta oblika sodnega varstva namreč zagotavlja varstvo zoper javnopravne akte in dejanja, s katerimi organi izvršujejo oblast,³ kar smiselno pomeni uveljavljanje javnega interesa, še več, že tožbo lahko vloži tudi zastopnik javnega interesa (tretji odstavek 17. člena in 18. člen ZUS-1). Vsem strankam upravnega spora (torej tudi tem, ki zastopajo javni interes) pa je posledično omogočen dostop do revizije, zaradi česar bi možnost zahteve za varstvo zakonitosti pomenila očitno in nesmiselno podvajanje.

6Že na podlagi povzetih stališč iz dosedanje prakse Vrhovnega sodišča je razvidno, da je ZUS-1 specialni zakon z drugačnim naborom izrednih pravnih sredstev kot v ZPP in da iz prej navedenih razlogov med njimi načrtno ni zahteve z varstvo zakonitosti. To jasno izhaja tudi iz določbe tretjega odstavka 107. člena ZUS-1, na katero se je v svojem sklepu oprlo sodišče prve stopnje, v skladu s katero so se zahteve vrhovnega državnega tožilca za varstvo zakonitosti, vložene po prejšnjem Zakonu o upravnem sporu (ZUS),⁴ po uveljavitvi ZUS-1 obravnavale kot pravočasne in dovoljene revizije. Zakonodajalčeva volja je torej bila, da zahtevo za varstvo zakonitosti opusti in jo nadomesti z revizijo,⁵ kar pomeni drugačno ureditev izrednih pravnih sredstev glede na ZPP.

7Glede na navedeno je neutemeljeno pritožbeno stališče, da je zahteva za varstvo zakonitosti dovoljena zato, ker je treba v upravnem sporu uporabiti ZPP, saj ZUS-1 tega izrednega pravnega sredstva ni izključil oziroma tega ni storil izrecno kot ZDSS-1 v 33. členu.

8Ker ostale pritožbene navedbe niso bistvene, podani pa niso niti razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

¹ Celotna določba se glasi: V upravnem sporu se uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ta zakon ne določa drugače.
² Prim. npr. Ude, L., v: Ude, L. (ur.) in Galič, A. (ur.), Pravdni postopek s komentarjem, 3. knjiga, GV Založba, Ljubljana, 2009, str. 570.
³ Pirnat, R., v: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2019, str. 17.
⁴ V skladu s prvim odstavkom 80. člena ZUS je lahko vrhovni državni tožilec zoper pravnomočno odločbo vložil zahtevo za varstvo zakonitosti zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu, razen če se je kršitev nanašala na krajevno pristojnost, obveznost glavne obravnave in izključitev javnosti glavne obravnave, in zaradi zmotne uporabe materialnega prava.
⁵ V obravnavani zadevi je tožena stranka vložila to pravno sredstvo in se zadeva vodi pri Vrhovnem sodišču pod številko X Ips 32/2025.