UPRS Sodba II U 193/2023-17

I. Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za kulturo št. 4110-18/2023/3340-4 z dne 29. 6. 2023 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka roka za izpolnitev dalje do plačila.

Potek upravnega postopka

1Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju: toženka) je s sklepom št. 4110-18/2023/3340-4 z dne 29. 6. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) zavrglo vlogo prijavitelja Občine T. (v nadaljevanju: tožnica), prispelo na Javni poziv za sofinanciranje nujnih programov na področju kulture za leto 2023 (v nadaljevanju: JP KE 2023; I. točka sklepa). Odločilo je tudi, da v postopku niso nastali posebni stroški (II. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnica podala vlogo na JP KE 2023, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 54/2023 z dne 12. 5. 2023 in na spletni strani Ministrstva za kulturo dne 12. 5. 2023. Toženka je tožnico z dopisom št. 4110-18/2023-3340-2 z dne 2. 6. 2023 pozvala k dopolnitvi vloge z dokazili o lastništvu javne kulturne infrastrukture, ki je predmet vlaganja, vezano na zaznambo stavbne pravice in zaznambo prepovedi odtujitve. Tožnica je vlogo dopolnila v predpisanem petdnevnem roku, in sicer 9. 6. 2023.

3Po oceni toženke dopolnitev vloge ne vsebuje vseh podatkov za izkaz lastništva nepremičnine, ki je predmet vlaganj, in sicer na parc. št. ..., k. o. ... ni izkazano lastništvo v celoti, ker je na navedenem zemljišču ustanovljena stavbna pravica v korist A., d.o.o. Toženka tako ugotavlja, da tožnica ne izpolnjuje splošnega pogoja, zapisanega v 4. točki besedila JP KE 2023, in sicer da ne izpolnjuje pogoja lastništva javne kulturne infrastrukture v celoti, saj je na nepremičnini, ki je predmet vloge, ustanovljena stavbna pravica in vlaganje v nepremičnino predstavlja vlaganje v zasebno lastnino. Toženka je zato vlogo tožnice na podlagi četrtega odstavka 111. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK) in prvega odstavka 10. člena Pravilnika o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (v nadaljevanju: Pravilnik) zavrgla iz razloga, ker je ni vložila upravičena oseba.

Tožbene navedbe

4Tožnica vlaga tožbo v upravnem sporu iz razlogov bistvene kršitve določb postopka, nepravilno in zmotno ugotovljenega dejanskega stanja ter zmotno uporabljenega materialnega prava. Navaja, da je bila njena vloga pravočasna in da je v danem roku pravočasno podala dopolnitev vloge. Ne more pa se zavreči vloga, ki je popolna, pa ni vsebinsko ustrezna. Razlogi, ki jih v obrazložitvi izpodbijanega sklepa podaja toženka, ustrezajo vsebinski neustreznosti prijavljene vloge, ne dajejo pa argumentov ali zaključkov za zavrženje vloge. Odločitev toženke je tako procesno nepravilna in je zato izpodbijani sklep že iz tega razloga nezakonit, s čimer so podani razlogi, da se zadeva ponovno - vsebinsko pravilno obravnava.

5Tožnica nadalje navaja, da je odločitev toženke poleg procesne nepravilnosti tudi vsebinsko neutemeljena. Glede parcele št. ..., k. o. ..., ID ..., pojasnjuje, da je že k primarni vlogi, kakor tudi k dopolnitvi vloge, priložila redni izpisek iz zemljiške knjige, iz katerega je razvidno, da je ta nepremičnina do celote (1/1) v njeni lasti. Na navedeni nepremičnini je resda vpisano breme, in sicer zaznamba prepovedi odtujitve in obremenitve za obdobje veljavnosti finančne perspektive EU 2021-2027, poleg tega pa je v korist vsakokratnega lastnika nepremičnine parc. št. ..., k. o. ..., vpisana stavbna pravica ... , ID ... V zvezi s tem pojasnjuje, da je stavbna pravica stvarna pravica, vendar ni lastninska pravica. Stavbna pravica omejuje lastninsko pravico, je pa ne izključuje ali kakorkoli izloča. Dejstvo, da ima družba A., d.o.o. stavbno pravico, po mnenju tožnice ne pomeni, da ni lastnica nepremičnine parc. št...., k. o. ..., ID ..., in s tem tudi stavbe, to je Kulturnega doma T. Ravno nasprotno, dokument, to je pogodba o ustanovitvi stavbne pravice, ki jo je tožnica posredovala toženki v okviru dopolnitve svoje vloge, izkazuje, da ima upravičenec stavbno pravico zgolj na delu parc. št. ... , k. o. ..., v obsegu izgradnje in ureditve 9 (devetih) parkirnih prostorov v skladu s PGD št. 20/2011, izdelanim s strani B., d.o.o., in sicer za čas, dokler bo objekt zgrajen na navedeni parceli in bo služil svojemu namenu, vendar najdlje za 99 let. Stavbna pravica zajema zgolj del in ne celo parcelo oziroma nepremičnino. V nobenem primeru se stavbna pravica ne veže na Kulturni dom T., ki je predmet vloge tožnice in za katerega podaja prošnjo za sredstva za obnovo in adaptacijo.

6Tožnica še dodatno pojasnjuje svoje napačno izražanje v dopisu z dne 7. 6. 2023, v katerem je pomotoma navedeno, da ima upravičenec A., d.o.o. lastninsko pravico na devetih parkiriščih, pravilno je namreč, da ima stavbno pravico na devetih parkiriščih, ki so zgrajena na delu nepremičnine parc. ..., k. o. ... Upravičenec ima torej stavbno pravico, kar pomeni, da ima pravico uporabljati devet parkirišč na parceli, ki je v izključni in popolni lasti tožnice. Iz sklepa o določitvi javne infrastrukture na področju kulture v Občini T. pa je tudi razvidno, da je Kulturni dom T. v javni lasti in se uporablja izključno za kulturne namene. Tožnica je tako podala vlogo za sofinanciranje kulturnega doma z modernizacijo odra, z akustično školjko ter projektorjem, ki bo prispeval k povečanju kakovostne kulturne ponudbe kraja in regije. Tudi sicer je Kulturni dom T. osrednji prireditveni prostor v Občini T., kjer se odvijajo osrednje občinske proslave, glasbene, gledališke, folklorne, plesne, likovne in literarne prireditve na lokalni, regijski in nacionalni ravni, izobraževanja in predavanja ter je hkrati tudi vadbeni prostor za kulturna in kulturno umetniška društva.

7Tožnica predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep kot nezakonit odpravi ter ugotovi, da je njena vloga utemeljena in da ji po JP KE 2023 pripadajo viri financiranja v skupni višini 93.689,90 EUR. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

Navedbe toženke

8Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih iz izpodbijanega sklepa ter sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno. Uvodoma izpostavlja, da je po njenem mnenju napačno navedena vrednost spornega predmeta, in sicer 93.689,90 EUR (navedeno predstavlja vrednost celotnega projekta) namesto 38.397,50 EUR, kolikor je znašal zaprošeni znesek za sofinanciranje s strani toženke. Nadalje poudarja, da po njeni oceni v predmetni zadevi ni sporno dejansko stanje, temveč zgolj pravilna uporaba materialnega prava, in sicer vprašanje, kdo je lastnik kulturnega doma, t. j. ali je lastnik kulturnega doma Občina T. kot lastnik zemljišča ali pa imetnik stavbne pravice A., d.o.o. Če je lastnik kulturnega doma Občina T., potem bi bilo ob izpolnjevanju ostalih pogojev vlogi tožnice mogoče ugoditi, v nasprotnem primeru pa je njena vloga očitno neutemeljena in jo je bilo potrebno zavreči že na pragu (a limine).

9Po stališču toženke je v posledici ustanovljene stavbne pravice lastnik Kulturnega doma T. vsakokratni imetnik stavbne pravice, stavbna pravica pa se kot stvarna pravica razteza na celotno nepremičnino. Prostorske in vsebinske omejitve so sicer pomembne, vendar predvsem iz razloga določitve izvrševanja stavbne pravice, nimajo pa stvarnopravnih učinkov. V zvezi s tem se sklicuje na stališča pravne teorije, izražena v knjigah: dr. Miha Juhart, v Juhart, Tratnik, Vrenčur: Stvarno pravo, GV založba, Ljubljana 2007, str. 667 in 668-669 ter dr. Matjaž Tratnik, v Tratnik: Stvarnopravni zakonik (SPZ) s praktičnim komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020, st. 753 in 757, iz katerih izhaja, da stavbna pravica zajame celotno nepremičnino, čeprav je njeno izvrševanje omejeno le na njen del.

10Toženka nadalje navaja, da je skladno s prvim odstavkom 256. člena SPZ stavbna pravica opredeljena kot pravica imeti v lasti zgrajeno stavbo. Z ustanovitvijo stavbne pravice se pravno loči lastništvo same parcele ter vseh nad ali pod parcelo zgrajenih stavb. Lastnik parcele torej že pojmovno ni in ne more biti lastnik zgradbe, postavljene na tej parceli. V postopku pred upravnim organom je bilo tako ugotovljeno, da glede konkretne nepremičnine (Kulturnega doma T.) ni izkazano izpolnjevanje pogoja javnega poziva glede lastništva, ki je predmet vlaganj. Če bi upravni organ vlogi prijavitelja ugodil, pa bi pravno in dejansko zagotovil sredstva za vlaganje in povečanje vrednosti predmeta, ki je v lasti zasebne družbe, ta pa v lasti treh fizičnih oseb.

11Toženka tako meni, da je vloga tožnice očitno neutemeljena, saj tožnica skladno s pogoji javnega poziva ni upravičena oseba, zato jo je zavrgla že na pragu (a limine) ob smiselni uporabi 2. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Meni, da bi morala vlogo tudi v primeru, če je ne bi zavrgla, iz istih razlogov kot neutemeljeno zavrniti, v nobenem primeru pa vlogi tožnice, ob upoštevanju merodajnega pravnega okvirja in dejanskega stanja, ne bi mogla ugoditi.

Dodatne navedbe strank

12Tožnica v prvi pripravljalni vlogi dodatno navaja, da je stavbna pravica v konkretnem primeru jasno definirana s pogodbo in dogovorom med takratnim lastnikom Kulturnega doma T., Krajevno skupnostjo (KS) T., in imetnikom stavbne pravice, to je podjetjem B., d.o.o. Ker stavbna pravica zagotovo ni širša od lastninske pravice, je bila ustanovljena s posebej za ustanovitev stavbne pravice namenjeno pogodbo, v kateri je definiran obseg stavbne pravice, ki se ne more razširiti. V teoriji bi bila možna sicer situacija, ki jo opisuje toženka, kar pa po mnenju tožnice ne velja za konkretni primer. Stavbna pravica je bila namreč na nepremičnini v lasti tožnice ustanovljena že zdavnaj po tem, ko je Kulturni dom T., torej sama stavba na nepremičnini, že bila zgrajen. V zvezi s tem tožnica prilaga uporabno dovoljenje z dne 17. 7. 2006 in enotno dovoljenje za gradnjo z dne 17. 3. 2003, kar vse je bila podlaga za izgradnjo Kulturnega doma T. s strani takratnih investitorjev KS T. in Občine T. Po mnenju tožnice ni razumljivo stališče toženke, kako bi se stavbna pravica razširila tudi na stavbo, ki je imetnik stavbne pravice ni gradil, je niti nikdar uporabljal ali imel v posesti. Poudarja, da imetnik stavbne pravice, prej A., sedaj B., d.o.o., nikoli ni imel v posesti niti nikdar ni uporabljal kulturnega doma, katerega funkcija in namembnost sta zmeraj enaka. Posledično vztraja pri stališču, da je lastnica javne kulturne infrastrukture in zato izpolnjuje sporni pogoj iz javnega poziva. Pri tem še pripominja, da je sedaj odločitev toženke, ki jo je podala v izpodbijanem sklepu, vsaj nekoliko razumljiva, čeprav po mnenju tožnice povsem napačna tako iz pravnega kot tudi dejanskega stališča. Glede vrednosti spornega predmeta tožnica še meni, da je le-ta postavljena pravilno, v kolikor bi sodišče menilo, da je postavljena previsoko, pa se lahko v tem delu popravi, kar pa ne vpliva na utemeljenost postavljenega tožbenega zahtevka in po njenem mnenju iz tega razloga tožbe ni mogoče zavreči.

13Toženka v prvi pripravljalni vlogi navaja, da je glede na definicijo iz 256. člena SPZ za vprašanje lastništva stavbe povsem nerelevantno, ali je stavbo zgradil lastnik parcele ali pa imetnik stavbne pravice, pa tudi, ali je stavba zgrajena pred ali po nastanku stavbne pravice, kakor tudi, kdo je pridobival oziroma pridobil gradbeno ali uporabno dovoljenje in tudi, kdo ima stavbo v posesti oziroma kdo jo uporablja. Z vidika zakona in že citirane pravne teorije je po mnenju toženke nesporno, da se skladno z načelom specialnosti stavbna pravica razteza na celotno nepremičnino. Dodatno se sklicuje še na članek dr. Ane Vlahek, Stavbna pravica, sedem let po njeni uveljavitvi, Pravni letopis, 2010, str. 165, iz katerega izhaja stališče, da se stavbna pravica enako kot služnost formalno nanaša na celotno nepremičnino, ne glede na to, ali dejansko zadeva le en del nepremičnine (v tem primeru govorimo o omejeni stavbni pravici), in stališče dr. Mihe Juharta v članku Neprava služnost in stavbna pravica - razmislek o ureditvi obeh institutov v SPZ, Podjetje in delo, št. 6-7, 2019, str. 1127, ki glasi: "Čeprav se stavbna pravica formalno nanaša na nepremičnino kot celoto, je njen obseg odvisen od dogovorjene vsebine te pravice". Meni, da bi bilo de lege ferenda povsem mogoče in tudi smiselno institut stavbne pravice urediti drugače, vendar pa sta tako stranki kot tudi sodišče vezani na pozitivno pravo. Če bi tožnica želela, da bi se stavbna pravica resnično raztezala zgolj in izključno na del parcele, kjer so parkirna mesta, potem bi morala relevantni del parcele odparcelirati in stavbno pravico ustanoviti na tej novi parceli. V zvezi z vrednostjo spornega predmeta pa še pojasnjuje, da ni predlagala zavrženja tožbe iz tega razloga, temveč je zgolj pojasnila, da če bi tožnica uveljavljala kot znesek sofinanciranja v višini 93.689,90 EUR, bi morala zavreči njeno vlogo (in ne predmetno tožbo).

14Tožnica v drugi pripravljalni vlogi izpostavlja, da iz pravne teorije (dr. Ana Vlahek v Komentarju SPZ, str. 1019) izhaja stališče, da se stavbna pravica ne razteza nujno na vse zgradbe, zgrajene na parceli. Če bi držalo stališče toženke, da se stavbna pravica razteza na vse zgradbe na sporni nepremičnini, bi to pomenilo, da niti ni potreben vpis z omejitvami. Poleg tega bi bilo povsem nerazumno pričakovati, da delček velike parcele, na katerem je stavbna pravica, omejuje uporabo celotnega preostalega zemljišča. Pri tem se zastavlja vprašanje, kako je lahko sodišče dopustilo vpis stavbne pravice na nepremičnini, na kateri je že bila stavba. Dodatno še navaja, da bi moralo sodišče upoštevati namen javnega razpisa, ki je v preprečevanju neupravičene obogatitve lastnikov nepremičnin, ki niso v javni lasti. Poleg tega stavbna pravica po poteku časa preneha in pripade zgradba v last lastnika nepremičnine, kar pomeni, da je tudi subvencija pripadla v korist slednjega, četudi bi bila izvedena v zgradbo imetnika stavbne pravice.

15Toženka v drugi pripravljalni vlogi vztraja pri stališču, da je stavbna pravica po definiciji pravica imeti v lasti stavbo na parceli, pri čemer je stavba že lahko zgrajena ali pa ne. Ponovno poudarja, da je po (enoznačnem) mnenju dr. U. U. potrebno razlikovanje med pravno in dejansko obremenitvijo nepremičnine, samo izvrševanje stavbne pravice pa se lahko omeji, a imajo tovrstne omejitve zgolj obligacijski učinek, nikakor pa ne stvarnopravnega.

Odločitev brez glavne obravnave

16Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi (drugi odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Poleg tega dejansko stanje, relevantno za presojo, med strankama ni bilo sporno; sporna so bila namreč vprašanja, vezana na razlago pomena stavbne pravice in na razlago spornega pogoja javnega poziva, torej vprašanja pravilne uporabe materialnega prava. V takšnih situacijah pa je v prvem odstavku 59. člena ZUS-1 sodišču dano izrecno pooblastilo, da odloči brez glavne obravnave.

Sodna presoja

17Tožba je utemeljena.

18Sodišče je pri presoji izpodbijane odločbe dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).¹

19Sodišče uvodoma pojasnjuje, da odločanje o vlogi tožnice o prijavi na javni poziv po presoji Vrhovnega sodišča RS² ne predstavlja upravne zadeve v smislu 2. člena ZUP, temveč drugo javnopravno stvar v smislu 4. člena ZUP, ki določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom.

Glede navedbe vrednosti spornega predmeta

20Predmet presoje v predmetni zadevi je pravilnost in zakonitost sklepa, s katerim je bila zavrnjena vloga tožnice za odobritev sofinanciranja. V primeru, ko gre za odločanje o zahtevi za pridobitev sredstev oziroma za sofinanciranje, pa po ustaljenem stališču Vrhovnega sodišča RS ne gre za pravico, ki bi bila izražena v denarni vrednosti.³ Povedano drugače, v primeru odločanja o vlogi za odobritev sofinanciranja gre za neocenljivo vrednost spora, zaradi česar navedba vrednosti spornega predmeta v tožbi ni (bila) potrebna. Ob tem sodišče še pripominja, da je imela navedba vrednosti spornega predmeta v tožbi po tem zakonu tudi sicer pomen le za sestavo sodišča pri odločanju o tožbi po prvi alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1⁴, ki pa je bila spremenjena z uveljavitvijo novele ZUS-1C, ki se uporablja od 28. 6. 2023 naprej⁵, in ki sedaj kot pravilo predvideva odločanje po sodniku posamezniku, pravil o odločanju v senatu treh sodnikov pa več ne veže na predhodno določeno mejo 20.000 EUR vrednosti spornega prometa⁶. Ker torej navedena okoliščina za odločanje v predmetni zadevi ni odločilna, sodišče tožnice ni pozivalo k spremembi tožbe.

Glede odločitve toženke o vlogi tožnika

21V 4. točki besedila JP KE 2023 je zapisano, da se lahko kot upravičene osebe na javni poziv prijavijo izključno občine, ki so lastnice javne kulturne infrastrukture, ki je skladno z ZUJIK določena s sklepom pristojnega organa občine, in ki nastopajo kot investitorji. V skladu s četrtim odstavkom 10. člena Pravilnika pa je upravičena oseba tista oseba, katere vloga izpolnjuje pogoje, določene v besedilu poziva ali razpisa. Izpolnjevanje pogojev se ugotavlja na osnovi obveznih dokazil in vloge prijavitelja. Vsebinsko identična definicija upravičene osebe je določena tudi v četrtem odstavku 117. člena ZUJIK, v petem odstavku istega člena pa je (enako kot v prvem odstavku 10. člena Pravilnika) predvideno, da vlogo, ki je ni vložila upravičena oseba, minister zavrže s sklepom.

22Vsaka upravna odločba mora biti ustrezno obrazložena na način, kot to določa 214. člen ZUP.⁷ Če je odločba pomanjkljiva in v njej niso navedeni ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, pomembna za pravilno in zakonito odločitev, dokazi, ki utemeljujejo obstoj takih dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva, zato so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.⁸ Za pošten postopek pa je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve.

23Iz obrazložitve upravnega akta morajo biti torej v posledici izvedenega postopka navedene okoliščine, razlogi in pravna podlaga za odločitev organa, konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta, nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli. Prav tako pa morajo biti te okoliščine navedene na način, da jih ob (morebitni) vložitvi pravnega sredstva lahko preveri tudi sodišče.

24Sodišče ugotavlja, da toženka v izpodbijanem sklepu ni pojasnila, kako je prišla do zaključka, da naj bi ustanovljena stavbna pravica na nepremičnini, vpisana v korist A., d.o.o., ki je predmet vloge, pomenila, da tožnica ne izpolnjuje pogoja lastništva javne kulturne infrastrukture v celoti in da posledično vlaganje v nepremičnino predstavlja vlaganje v zasebno lastnino. Prav tako se toženka v izpodbijanem sklepu ni opredelila do okoliščine, da je pri sporni nepremičnini v zemljiški knjigi vpisana stavbna pravica (le) v obsegu devet parkirnih mest, v zvezi s čimer je tožnica po pozivu predložila pogodbo o ustanovitvi stavbne pravice z dne 8. 6. 2012. Razlago pravnih predpisov, iz katerih je izpeljan zaključek o lastništvu nepremičnine, in razloge, ki so glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali odločitev o vlogi tožnice, je toženka podala šele v odgovoru na tožbo, s čimer pa ni mogoče odpraviti bistveno pomanjkljivih razlogov upravne odločbe.⁹ Kot že navedeno, namreč zakon zahteva, da mora biti odločba obrazložena tako, da je mogoče spoznati ne le sprejeto odločitev, ampak tudi vse zanjo pomembne dejanske in pravne razloge. Le v tem primeru lahko namreč stranka v tožbi poda vse relevantne ugovore in s tem učinkovito uveljavlja pravico do sodnega varstva (kot je določeno v 22. in 23. členu Ustave RS), sodišče pa preizkusi pravilnost in zakonitost sprejete odločitve. V primeru, ko je obrazložitev upravnega akta pomanjkljiva do takšne mere, da izpodbijanega akta ni mogoče preizkusiti, pa gre po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP za bistveno kršitev pravil postopka v zvezi z 2. točko prvega odstavka 27. člena ZUS-1.

25Čeprav je bilo izpodbijani sklep potrebno odpraviti že iz razloga absolutne bistvene kršitve določb postopka, se je sodišče v luči nadaljnjega postopka v nadaljevanju opredelilo tudi do tožbenih navedb glede pravilne uporabe materialnega prava.

26Med strankama ni sporno, da je tožnica vpisana v zemljiško knjigo kot lastnica parc. št. ..., k. o. ... do celote (1/1), pri čemer pa je (poleg zaznambe prepovedi odtujitve in obremenitve za obdobje veljavnosti finančne perspektive EU 2021-2027) v korist vsakokratnega lastnika vpisana stavbna pravica za izgradnjo in ureditev devetih parkirišč v skladu s PGD št. 20/2011, izdelanim s strani C., d.o.o., decembra 2011, in sicer za čas, dokler bo objekt zgrajen na navedeni parceli in bo služil svojemu namenu, vendar nadalje za 99 let. Sporno pa je vprašanje, ali je Kulturni dom T. v lasti tožnice kot lastnice parcele, na kateri navedena stavba stoji, ali v lasti imetnika stavbne pravice A., d.o.o. Toženka se je v zvezi s tem sklicevala na stališče pravne teorije, da se stavbna pravica kot stvarna pravica razteza na celotno nepremičnino, in na definicijo stavbne pravice, opredeljene v prvem odstavku 256. člena SPZ, tožnica pa meni, da se stavbna pravica v konkretnem primeru nanaša zgolj na devet parkirišč, kot je bilo dogovorjeno s pogodbo o ustanovitvi stavbne pravice z dne 8. 6. 2012, sklenjeno med KS T. (pravnim prednikom tožnice) in družbo A., d.o.o.

27V prvem odstavku 256. člena SPZ je stavbna pravica opredeljena kot pravica imeti v lasti zgrajeno stavbo nad ali pod tujo nepremičnino. Pravna posledica tega upravičenja je, da ima imetnik stavbne pravice v času trajanja stavbne pravice pravico uporabljati in uživati nepremičnino (prvi odstavek 259. člena SPZ). Imetnik stavbne pravice tako v celoti ali delno uporablja tuje zemljišče. To pomeni, da mora lastnik nepremičnine imetniku stavbne pravice dopustiti rabo svojega zemljišča. Imetnik stavbne pravice je torej lastnik zgradbe, medtem ko določen drug subjekt ostaja lastnik zemljišča, na katerem, nad ali pod katerim se zgradba nahaja. Z ustanovitvijo stavbne pravice se zgradba pravno gledano loči od nepremičnine, tako da ni več njena sestavina. V doktrini je tako sprejeto stališče, v skladu s katerim se uporabi fikcija, da je zgradba sestavina stavbne pravice. Stavbna pravica pa je nova nepremičnina, ki z ustanovitvijo "vstopi" v pravni promet. Ekonomski pomen stavbne pravice je zlasti v tem, da omogoča lastništvo zgradbe, ne da bi lastnik zgradbe moral kupiti tudi zemljišče, poleg tega pa se s tem ustvari stvarnopravna podlaga za zapletene arhitekturne rešitve, kot so pod- ali nadhodi, nadzidave, podzemne garaže, nakupovalna središča in podobno. Že iz opredelitve stavbne pravice izhaja, da gre za izjemo od načela enotnosti zemljišča in objekta (superficies solo cedit) iz 8. člena SPZ, ker omogoča različen pravni režim zemljišča in objekta. Prav tako je stavbna pravica izjema od načela specialnosti (7. člen SPZ), ker se z njeno ustanovitvijo zgradba, ki je sicer sestavina nepremičnine (zemljišča), v pravnem pogledu loči od zemljišča in postane sestavina stavbne pravice.¹⁰

28Čeprav drži, da po stališču pravne teorije stavbna pravica formalno obremenjuje celotno nepremičnino, pa tudi pravni teoretiki (dr. Ana Vlahek in dr. Matjaž Tratnik) kot razumno ocenjujejo možnost, da bi na istem zemljišču lahko obstajalo več stavbnih pravic¹¹ v primeru, ko bi se vsaka od teh horizontalno ali vertikalno (npr. ko bi bila garaža v lasti enega imetnika stavbne pravice, hiša pa v lasti drugega imetnika stavbne pravice) nanaša na različne dele tega zemljišča. V zvezi s tem dr. Matjaž Tratnik¹² tudi navaja, da je določbo 259. člena SPZ potrebno razlagati tako, da ima imetnik stavbne pravice le v dvomu položaj užitkarja glede celotnega preostalega dela nepremičnine, in dopušča možnost, da se lahko v pogodbi o ustanovitvi stavbne pravice določi, da se pravica uporabe in uživanja omeji na določen del zemljišča. Drugačna interpretacija po njegovem mnenju niti ne bi bila smiselna, ker bi preveč omejevala lastninsko pravico lastnika in s tem tudi prometnost nepremičnine.

29Glede na izrecno določilo v pogodbi o ustanovitvi stavbne pravice z dne 8. 6. 2012, da je stavbna pravica vezana zgolj na devet parkirnih mest, sodišče meni, da ni zakonske podlage za ugotovitev, da bi A., d.o.o. kot imetnica stavbne pravice na podlagi omenjene pogodbe postala lastnica Kulturnega doma T., t. j. zgradbe, ki je že predhodno stala na nepremičnini, saj skladno z navedeno pogodbo o ustanovitvi stavbne pravice v zvezi s to zgradbo ni pridobila nikakršnih lastninskopravnih upravičenj (navedene zgradbe torej ne more uporabljati niti z njo ne more veljavno razpolagati). Lastninska pravica je namreč v 37. členu SPZ opredeljena kot pravica stvar imeti v posesti, jo uporabljati in uživati na najobsežnejši način ter z njo razpolagati. Dejstvo, da je obravnavana nepremičnina pravno gledano obremenjena v celoti, tako po presoji sodišča še ne pomeni, da bi imetnica stavbne pravice A., d.o.o. (oziroma vsakokratni imetnik stavbne pravice) s sklenitvijo pogodbe o ustanovitvi stavbne pravice z dne 8. 6. 2012, ki se nanaša izključno na devet parkirnih mest, postala lastnica Kulturnega doma T., ki se je že predhodno nahajal na obravnavani parceli. Pri tem sodišče poudarja, da iz same definicije stavbne pravice, opredeljene v prvem odstavku 256. člena SPZ, ni moč izpeljati ugotovitve, da bi se stavbna pravica, ki pomeni pravico imeti v lasti zgrajeno stavbo nad ali tujo nepremičnino (pojem zgradbe lahko med drugim predstavljajo tudi parkirna mesta¹³) raztezala tudi na drugo zgradbo, ki že stoji na isti nepremičnini. Poleg tega tudi pravni teoretiki priznavajo, da se zvezi s stavbno pravico v praksi pojavljajo določena vprašanja, na katera zakonska določila ne dajejo (izrecnih) odgovorov. Naloga doktrine in sodne prakse pa je, da glede odprtih vprašanj zavzameta določeno stališče.

30Po presoji sodišča je tako za odločitev v predmetni zadevi odločilno, da je tožnica vknjižena v zemljiško knjigo kot lastnica parc. št. ..., k. o. ..., na kateri stoji Kulturni dom T., do celote (1/1), glede stavbne pravice pa je tudi v zemljiški knjigi konkretno opredeljeno, da se le-ta nanaša zgolj na zgradbo, ki stoji na delu nepremičnine, t. j. devet parkirišč, in torej ne tudi na Kulturni dom T. Razlaga, za kakršno se zavzema toženka, pa bi bila tudi sicer v nasprotju s samim namenom in ciljem JP KE 2023, ki je v izboljšanju pogojev za razvoj kulturno-umetniške ustvarjalnosti javnih zavodov, katerih ustanoviteljice so samoupravne lokalne skupnosti, oziroma vlaganje v tozadevne nepremičnine oziroma opremo v lasti občin. Skladno s Sklepom o določitvi javne infrastrukture na področju kulture v občini T. št. 032-01/2013-4I-332/V z dne 27. 9. 2013 je bil namreč Kulturni dom T. opredeljen kot nepremičnina, ki je v javni lasti in se uporablja za kulturne namene, kar enako velja tudi za opremo v nepremičnini, ki služi opravljanju kulturnih dejavnosti, kar pomeni, da gre nedvomno za javni zavod, namenjen za kulturno-umetniške ustvarjalnosti, v lasti občine. Posledično pa se izkaže za neutemeljenega zaključek toženke, da naj bi v konkretnem primeru šlo za vlaganje v nepremičnino v lasti zasebnega subjekta in da zato tožnica ni upravičena vlagateljica skladno s 4. členom besedila JP KE 2023.

31Upoštevajoč vse navedeno je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo toženki, da ob upoštevanju stališč iz te sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1) ponovno odloči o vlogi tožnice.

32Sodišče še pojasnjuje, da ni sledilo predlogu tožnice, naj odloči v sporu polne jurisdikcije in sámo odloči o stvari tako, da ugodi njeni vlogi za sofinanciranje. Na podlagi 65. člena ZUS-1 sme namreč sodišče meritorno odločiti o stvari le, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. V obravnavanem primeru navedeni pogoji za meritorno odločanje po presoji sodišča niso podani iz razloga, ker je treba pri odločitvi o vlogi tožnice upoštevati še druge razpisne pogoje, presoja katerih pa ni predmet odločitve v tej zadevi. Ob tem sodišče izpostavlja tudi načelo delitve oblasti. S sojenjem v sporu polne jurisdikcije sodišče dejansko poseže v izvrševanje upravne funkcije, saj odloči namesto upravnega organa, s čimer poseže v izvršilno vejo oblasti.¹⁴ Za takšno odločanje ima sicer podlago v citirani določbi 65. člena ZUS-1, vendar le pod zakonsko določenimi pogoji in omejitvami, ki v obravnavani zadevi niso izkazani.

Stroški postopka

33V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožnici povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnica, ki jo je v postopku upravnega spora zastopal odvetnik kot pooblaščenec, zadeva pa je bila rešena na seji, upravičen do povrnitve priglašenih stroškov v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22% DDV (odvetnik je namreč zavezanec za DDV) znaša 347,70 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženki.

34Obresti od zneska stroškov je sodišče tožnici prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi s 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).

¹ Enako komentar ZUS-1, str. 266, točka 5. in 7.
² Prim. sodbi Vrhovnega sodišča RS X Ips 357/2015 z dne 5. 4. 2017 in X Ips 358/ 2015 z dne 5. 4. 2017.
³ Tako npr. sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 357/2015 z dne 5. 4. 2017 in sklepi Vrhovnega sodišča RS X Ips 299/2014 z dne 18. 9. 2014, X Ips 184/2015 z dne 3. 6. 2015 in X Ips 350/2016 z dne 16. 11. 2016.
⁴ Prim. Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, ur. Erik Kerševan, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 188-189.
⁵ Tožba v konkretni zadevi je bila vložena dne 14. 7. 2023, kar je po začetku uporabe spremenjene določbe 13. člena ZUS-1.
⁶ Skladno z drugim odstavkom 13. člena ZUS-1 upravno sodišče odloča v senatu treh sodnikov, 1. če gre za zapleteno zadevo glede pravnih ali dejanskih vprašanj, ali če je od odločitve o tožbi mogoče pričakovati rešitev pomembnega pravnega vprašanja, zlasti če gre za pravno vprašanje, glede katerega sodne prakse ni ali ni enotna; ali 2. če tako določa drug zakon.
⁷ Prvi odstavek 214. člena ZUP glasi: "Obrazložitev odločbe obsega:1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank."
⁸ Prim. sodbe Upravnega sodišča RS II U 81/2024-8 z dne 19. 6. 2024, II U 39/2020 z dne 27. 1. 2023 in II U 190/2020 z dne 30. 6. 2023, sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004 idr.
⁹ Tako npr. sodbi Upravnega sodišča RS II U 76/2023 z dne 20. 12. 2024 in III U 161/2016-9 z dne 2. 3. 2018.
¹⁰ Tako dr. Matjaž Tratnik, Stvarnopravni zakonik s praktičnim komentarjem, GV založba, Ljubljana 2020, str. 752-753.
¹¹ V predmetni zadevi sicer ne gre za situacijo, ko bi bili na sporni nepremičnini ustanovljeni dve stavbni pravici, temveč gre za dve različni zgradbi, in sicer za Kulturni dom T., ki je bil zgrajen že pred podelitvijo stavbne pravice družbi A., d.o.o., in za devet parkirnih mest, za katera je bila podeljena stavbna pravica in ki so bila zgrajena naknadno.
¹² Prim. dr. Matjaž Tratnik, Stavbna pravica - predmet, odsvojitev, podaljšanje, delitev, Pravna praksa št. 3, 27. 1. 2005.
¹³ Ibid.
¹⁴ Prim. sodba Upravnega sodišča RS I U 1542/2020-20 z dne 13. 9. 2021.