UPRS Sodba II U 205/2022-23

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za javno upravo številka 410-45/2022/10 z dne 23. 5. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka tega roka dalje do plačila.

1Toženka je z izpodbijano odločbo delno ugodila zahtevku Občine R. (tožnica v tem upravnem sporu) za nakazilo sredstev iz državnega proračuna (I. točka izreka) in odločila, da je občina upravičena do 27.756,70 EUR sredstev sofinanciranja skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave Medobčinska uprava Občine Mežiške doline in Občine Dravograd, za leto 2021 (II. točka izreka), da se znesek iz prejšnje točke nakaže na tam naveden TRR najpozneje do 30. 9. 2022 (III. točka izreka) in da stroški postopka niso nastali (IV. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica 31. 3. 2022 vložila zahtevek za nakazilo sredstev sofinanciranja nalog skupne občinske uprave, ki ga je dopolnila 22. 4. 2022 in ki mu je priložila poročilo skupne občinske uprave ter ostale zahtevane dokumente. Zahtevala je sofinanciranje v višini 73.117,37 EUR. Pravna podlaga za izdajo odločbe je 8. člen Pravilnika o izvajanju sofinanciranja skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave in četrti odstavek 26. člena Zakona o financiranju občine (ZFO-1). Toženka je ugotovila upravičeno višino zahtevka 46.261,17 EUR, znesek sofinanciranja sredstev iz državnega proračuna za sofinanciranje skupnega opravljanja nalog občinske uprave za pet nalog v višini 50 % pa po preračunu za tožnico znaša do 27.756,70 EUR.

3Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, ker v postopku za izdajo upravnega akta ni bil uporabljen na zakon oprt predpis oz. drug zakonito izdan predpis, izdan za izvrševanje javnih pooblastil (1. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1), ker dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno oz. je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju (3. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1) in ker se odločbe ne da preizkusiti, saj o odločilnih dejstvih ni razlogov (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4V tožbi nasprotuje razlogom toženke, ki za izračun ni upoštevala plač in prispevkov delodajalca za navedena delovna mesta in ugotovitvi, da je organ tožnice opravljal le naloge iz 5 področij. Za to neupoštevanje plač in prispevkov delodajalca ni imela materialnopravne podlage, njeno ravnanje je arbitrarno in nezakonito. Toženka bi morala pravilno odločiti, da je tožnica glede na osnovo za izračun 73.117,37 EUR upravičena do 48.257,46 EUR sredstev sofinanciranja, ne le do sredstev v višini 27.756,70, kot je odločila. Razlika tako znaša 20.500,76 EUR.

5Tožnica se sklicuje na 26. člen ZFO-1, prvi odstavek 16. člena Zakona o javnih uslužbencih (ZJU), določila členov 2, 65, 66 Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-1) in 45. člen Uredbe o notranji organizaciji, sistematizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih, kar je zakonska podlaga za sklenitev pogodbe o zaposlitvi za krajši delovni čas na dveh delovnih mestih pri istem delodajalcu, na podlagi katerih doseže polni delovni čas pri istem delodajalcu. Na podlagi Odloka o ustanovitvi organa skupne občinske uprave Medobčinska uprava občin Mežiške doline in Občine Dravograd (Odlok) je župan tožnice sprejel tudi Pravilnik o sistematizaciji delovnih mest v občinski upravi, v katerem je za vsako delovno mesto v okviru medobčinske uprave določeno, ali se delo opravlja v polnem ali krajšem delovnem času od polnega, odvisno od obsega del in nalog na določenem delovnem mestu. Zaradi racionalizacije delovnega procesa in zagotovitve polnega delovnega časa javnim uslužbencem je delodajalec posamezne javne uslužbence, ki so se zaposlili na delovnem mestu za krajši delovni čas od polnega, zaposlil na dveh delovnih mestih s krajšim delovnim časom od polnega. Veljavna zakonodaja to omogoča in nikjer ni določeno, da bi se v tem primeru lahko zaposlilo le na drugem delovnem mestu, kjer se opravljajo vsebinsko sorodne delovne naloge, da bi javni uslužbenec dosegel polni delovni čas. Tudi 26. člen ZFO-1 ne določa kot pogoj, da se v osnovo za izračun sofinanciranja vključijo plače in prispevki le za sistematizirana delovna mesta, na katerih javni uslužbenci opravljajo vsebinsko sorodne delovne naloge za polni delovni čas. Prav tako ni definirano, kaj so to vsebinsko sorodne delovne naloge in je to le prosta presoja toženke. V ZFO-1 ni podlage za razlago toženke, da vključi le plače in prispevke za sistemizirana delovna mesta in je takšna razlaga tudi v nasprotju z drugim odstavkom 55. člena ZJU. Na tej podlagi je tožnica imela dva zaposlena na delovnih mestih, ki so izven sistemizacije, in sicer delovno mesto pod zap. št. 20 svetovalec III in pod zap. št. 25 svetovalec III-pripravnik. Toženka ni imela podlage, da je štela, da organ skupne občinske uprave nalog proračunskega računovodstva in civilne zaščite za tožnico ni opravljal, saj so te naloge za tožnico bile opravljene, pri tem pa glede na veljavne predpise ni relevantno, da so jih opravljali javni uslužbenci s polovičnim delovnim časom.

6Napačni in v nasprotju z izvedenimi dokazi so zaključki, da iz pregleda Poročila o delu Medobčinske uprave občine Mežiške doline in Občine Dravograd ne izhaja, da bi skupna občinska uprava opravljala naloge s področja varstva okolja, ampak da naj bi bile izvedene le naloge s področja investicij, gospodarskih javnih služb in komunalne infrastrukture. Poročilo, ki ga je toženka zahtevala z dopolnitvijo vloge, sploh ni obvezna sestavina oz. sestavni del zahtevka v skladu s Pravilnikom o izvajanju sofinanciranja skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave. Kljub temu ga je tožnica po pozivu toženke priložila, a je na njegovi podlagi toženka napravila napačne zaključke o dejanskem stanju. Navedeno poročilo ne obsega vseh nalog Medobčinske uprave, saj vsega ni mogoče našteti in opisati. V izpodbijani odločbi ni obrazloženo, katere naloge naj bi sodile na področje varstva okolja, temveč je brez obrazložitve zaključeno, da so bile izvedene le naloge s področja investicij, gospodarskih javnih služb in komunalne infrastrukture. Ob tem tožnica v tožbi predstavi ureditev v Zakonu o varstvu okolja in opredelitev nalog s področja varstva okolja v Odloku. Navaja tudi, da je iz Poročila o delu razvidno, da je Skupna občinska uprava (SOU) te naloge izvajala. Zato ni pravilno, ko toženka ni priznala plač in prispevkov za delovna mesta, sistemizirana v organizacijsko enoto 5.2.4. Varstvo okolja urada skupne občinske uprave.

7Ravnanje toženke je v nasprotju z veljavnimi predpisi in arbitrarno, kar dokazuje tudi odločba o višini sredstev sofinanciranja skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave št. 410-27/2021/5 z dne 19. 5. 2021, do katerih je bila tožnica upravičena v letu 2020 v višini 54.385,06 EUR, kjer je toženka ob enakem dejanskem stanju in enakih pravnih predpisih v celoti ugodila zahtevku tožnice in iz osnove za izračun sofinanciranja ni izključevala postavk kot v izpodbijani odločbi.

8Tožnica ugovarja, da v izpodbijani odločbi ni obrazloženo, na kakšen način je toženka izračunala znesek 46.261,17 EUR, ki naj bi se upošteval v osnovo za izračun sofinanciranja, navedeno je le, da plač in drugih izdatkov in prispevkov delodajalca določenih zaposlenih ni upoštevala, pri tem pa ne navede, kakšen znesek naj bi glede na celoto ti izdatki predstavljali in kateri so dokazi za to. Prav tako ne obrazloži, kako je izračunala znesek 27.756,70 EUR, saj se v tem delu le pavšalno sklicuje na 26. člen ZFO-1 in zakaj naloge s področja investicij, gospodarskih javnih služb in komunalne infrastrukture ne sodijo na področje varstva okolja.

9Glede na 8. člen Pravilnika o izvajanju sofinanciranja skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave bi bila toženka dolžna v izreku odločbe najprej odločiti oz. ugotoviti, kakšna je višina tožničinih odhodkov za sofinanciranje v preteklem proračunskem letu in določiti znesek sofinanciranja in roke nakazil. Toženka pa je v izreku določila le znesek sofinanciranja in rok nakazila, ni pa odločila o višini odhodkov za sofinanciranje. Ker je toženka zahtevku tožnice le delno ugodila, bi morala v izreku odločiti tudi o delu zahtevka, ki mu ni ugodila, torej ga zavrniti, a tega ni storila, zato je tožnica prisiljena zahtevati odpravo izpodbijane odločbe v celoti.

10Toženka je sodišču posredovala upravni spis zadeve. V odgovoru na tožbo je najprej ugovarjala pravočasnosti tožbe. Nadalje je navedla, da je izpodbijana odločitev utemeljena na podlagi določb 49.b člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) ter 19. in 26. člena ZFO-1. Po 2. in 5. členu Dogovora o medsebojnih pravicah, obveznostih in odgovornostih pri delovanju Medobčinske uprave občin Mežiške doline in Občine Dravograd z dne 1. 1. 2020 (Dogovor), ki je sprejet na podlagi Odloka, je za izvrševanje nalog v skupni občinski upravi sistemiziranih 17 delovnih mest, in sicer za opravljanje 8 nalog (redarske naloge, inšpekcijske naloge, naloge s področja pravne službe, naloge s področja proračunskega računovodstva, naloge s področja varstva okolja, naloge s področja urejanja prostora, naloge s področja civilne zaščite in naloge s področja urejanja prometa). Tožnica je v Zahtevku občine ustanoviteljice za nakazilo sredstev (Priloga 2) pod točko 3. pod podatek o številu zaposlenih javnih uslužbencev, katerih plače sofinancira občina glede na delež, ki ga ima v skupnem organu občinske uprave, zahtevala dodelitev državnih sredstev za plače 35 javnih uslužbencev. Iz tabele pod točko 4. Poročila skupne občinske uprave (Priloga 1), ki vsebuje tudi podatke o delovnih mestih, pa izhaja, da naj bi bilo v skupni občinski upravi zaposlenih 27 javnih uslužbencev. Iz Splošnega dela zaključnega računa - Pojasnila (1.1.2 ODHODKI, 400-Plače in drugi izdatki zaposlenih) pa izhaja, da je v skupni občinski upravi zaposlenih 29 javnih uslužbencev. Te listine pa so v notranjem neskladju. Ker tožnica v ugotovitvenem postopku ni uspela izkazati, zakaj je število zaposlenih različno glede na veljaven Odlok in Dogovor, ter na njuni podlagi izdanimi akti o sistemizaciji (Pravilnik o sistemizaciji delovnih mest v občinski upravi Občine Ravne na Koroškem, s spremembami in dopolnitvami št. 032-3-0002/2006-104 z dne 26. 10. 2020, v katerega je vključena Medobčinska uprava občin Mežiške doline in Občine Dravograd; Akt o sistemizaciji), je toženka pri dodelitvi sredstev upoštevala število zaposlenih, ki jih določa Dogovor, s katerim so urejena vsa vprašanja, ki se nanašajo na delovanje organa skupne občinske uprave. Na tej podlagi je toženka pri presoji zahtevka tožnice v osnovo za izračun sofinanciranja vključila plače zaposlenih, ki svoje naloge opravljajo na delovnih mestih za polni delovni čas. Za vsa ostala sistemizirana delovna mesta za opravljanje nalog za polovični delovni čas, in kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, da hkrati opravljajo vsebinsko nesorodne naloge, pa po mnenju toženke le-ta ne izpolnjujejo pogojev za sofinanciranje, kot jih določa četrti odstavek 26. člena v povezavi z 19. členom ZFO-1. Toženka je za ta del zahtevka ustrezno znižala znesek za sofinanciranje.

11V skladu s 26. členom ZFO-1 toženka ni upoštevala delovnega mesta pod št. 27 računovodja VII/2-II, saj gre za minoren prenos nalog občin, da ga lahko opravlja en zaposleni s polovičnim delovnim časom, zato navedena zaposlitev ne more biti sofinancirana v okviru 26. člena ZFO-1, obenem pa ta zaposleni opravlja računovodske naloge tudi v sedežni občini, kar je razvidno iz priloženega Akta o sistemizaciji. Iz navedenega razloga v osnovo za izračun sofinanciranja tudi nista bili upoštevani delovni mesti izven sistemizacije (pod zaporedno številko 20 svetovalec III in pod zaporedno številko 25 svetovalec III-pripravnik), ker gre za osebi, ki se šele usposabljata za samostojno opravljanje nalog.

12Odstopanja tožnice, ki se kažejo v neskladju med temeljnimi akti o delovanju skupnega občinskega organa, tako glede števila zaposlenih ter razporejanja vsebinsko nesorodnih nalog k opisu opravil pri posameznih delovnih mestih, kot sistematskemu zviševanju števila zaposlenih po mnenju toženke pomenijo, da je tožnica z uveljavitvijo zahtevka za sofinanciranje zasledovala zgolj cilj doseči čim višji odstotek sofinanciranja nalog. Način sofinanciranja nalog se je namreč z letom 2021 spremenil, in sicer z novelo ZFO-1 (ZFO-1 C; Uradni list RS, št. 71/17) na način, da več nalog, ki jih skupna občinska uprava opravlja za občine ustanoviteljice, višji odstotek sofinanciranja lahko doseže. Navedeno ravnanje posameznih občin ustanoviteljic je po mnenju toženke, ki je odgovorna za skrbno in gospodarno ravnanje s proračunskimi sredstvi, popolnoma v nasprotju z namenom zakona, ki določa sofinanciranje posameznih nalog in programov občin. Zakon med temeljnimi načeli sofinanciranja skupnega opravljanja nalog izpostavlja, da naj občine pri odločanju o ustanovitvi skupnih občinskih uprav primarno zasledujejo širši javni interes (19. člen ZFO-1), ki pa se, med drugim, lahko zagotavlja tudi na način, da se zaposlitve v skupnih občinskih upravah ne sklepajo z namenom prevalitve izplačila plač v breme državnega proračuna, temveč, da se na skupno občinsko upravo prenesejo le tiste naloge, za katere posamezna občina nima ustreznega kadra ter da bodo te naloge zanjo v skupni občinski upravi opravljali zaposleni z že doseženim strokovnim znanjem in s pooblastili za samostojno opravljanje nalog. Glede sklicevanja tožnice na prvi odstavek 16. člena ZJU, prvi odstavek 2. člena, 65. in 66. člen ZDR-1 in 5. odstavek 45. člena Uredbe o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih in nazivih v organih javne uprave in pravosodnih organih, odgovarja, da ta določila ne urejajo področja financiranja skupnih občinskih uprav, ampak to področje urejajo ZLS, ZFO-1, Pravilnik o izvajanju sofinanciranja skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave, Odlok in Dogovor.

13Glede očitka o neupoštevanju naloge varstva okolja toženka meni, da je stališče tožnice povsem napačno. Pravilnik o izvajanju sofinanciranja skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave v drugem odstavku 5. člena določa, da so občine ustanoviteljice, ki sofinancirajo skupno občinsko upravo zavezane, med drugimi listinami, pripraviti tudi poročilo o realizaciji odhodkov na proračunskih postavkah skupne občinske uprave iz posebnega dela proračuna občine ter izsek iz zaključnega računa posebnega dela proračuna občine, ki se nanaša na proračunske postavke za sofinanciranje skupne občinske uprave. Podlaga za pripravo obeh dokumentov pa je ravno izdelava Poročila o delu Medobčinske uprave občin Mežiške doline in Občine Dravograd 2021, marec 2022. Iz vpogleda v aktivnosti s področja varstva okolja pod točko 4.3. omenjenega poročila pa so razvidni posamezni investicijski projekti, ki temeljijo na javno-naročniški in gradbeni zakonodaji. Glede na ugotovljeno in kot že obrazloženo v izpodbijani odločbi, toženka v osnovo za izračun sofinanciranja ni upoštevala plač in prispevkov delodajalca za delovna mesta, sistemizirana v organizacijski enoti 5.2.4. Varstvo okolja Medobčinskega urada skupne občinske uprave, in sicer delovna mesta pod zaporednimi številkami iz Priloge 1: 11-Višji svetovalec II, 14-Višji svetovalec III, 22-Sekretar, 24-Višji svetovalec I.

14Tako je bila v zakonu utemeljena odločitev v izpodbijani odločbi, da skupna občinska uprava za občine opravlja pet nalog, in sicer občinski inšpekcijski nadzor, občinsko redarstvo, pravno službo, urejanje prostora in urejanje prometa in ne osem nalog, kot je navedeno v zahtevku občine. V skladu s četrtim odstavkom 26. člena ZFO-1 je zato toženka odločila, da je tožnica upravičena za sofinanciranje 5 nalog v višini 50 %. Tako ugotovljena višina sredstev pa se poveča dodatno za 20 %, kot je določeno v prvem odstavku navedenega člena.

15Tožnica se je torej zmotno oprla na 55 % delež in glede na osnovo v višini 73.117,37 EUR izračunala 48.257,46 EUR (73.117,37 x 0,55 x 1,2). Tožnica je upravičena do petih nalog in bi torej bila kvečjemu upravičena do 50 % deleža, kar znaša 43.870,42 EUR ( 73.117,37 x 0,50 x 1,2), če bi toženka priznala tožnici celotni zahtevek v znesku 73.117,37 EUR. Toženka pa ji ni priznala celotnega zneska, pač pa znesek v višini 46.261,17 EUR, zato je tožnica upravičena za sofinanciranje do sredstev v višini 27.756,70 EUR (46.261,17 x 0,50 x 1,2).

16Toženka je v odgovoru na tožbo prikazala način določitve pravilne osnove za izplačilo zneskov za sofinanciranje za posamezne občine, in sicer se najprej določi osnova, od te osnove se odšteje znesek, ki odpade na naloge, ki niso zakonsko opredeljene, razlika pa predstavlja novo osnovo. Za tožnico tako znaša pod 1 Znesek iz poročila SOU 73.117,37, pod 2 Odštet znesek 26.856,20, pod 3 Razlika (1-2) 46.261,17. Znesek, ki odpade na naloge, ki niso zakonsko opredeljene, je določen na način, da se seštejejo skupni zneski za vsa delovna mesta, na katerih se ne opravljajo naloge, ki so zakonsko opredeljene. Pri tem v tabeli navede delovna mesta, vrednost DM, odstotek in odštet znesek v skupnem znesku 26.856,20. Glede tožbenih očitkov o neobrazloženosti načina izračuna toženka pojasnjuje, da se je tožnici, skladno z njenim deležem sofinanciranja skupne občinske uprave, ki znaša 7,11 % in 20 % (pri čemer so odstotki razvidni iz Priloge 2 - Zahtevek občine ustanoviteljice za nakazilo sredstev z dne 30. 3. 2022), zahtevani znesek 73.117,37 EUR iz Priloge 2 znižala za 26.856,20 EUR. Osnova za izplačilo zneskov za sofinanciranje je 46.261,17 EUR (73.117,37 EUR-26.856,20 EUR). Toženka meni, da dejstvo, da je delež sofinanciranja 7,11 % in 20 % treba razbrati iz Priloge 2, okoliščino, da je v izpodbijani odločbi opisana zgolj v besedilni obliki, pa na zakonitost odločbe v smislu obrazloženosti ne more vplivati (smiselno primerjaj sodbo UPRS I U 1737/2019-49 z dne 17. 3. 2021, tč. 18., drugi stavek), saj so (oz. morajo biti) tožnici nedvomno dobro poznane metodologije izračuna. Zakaj je tožnica uporabila nepravilno metodologijo izračuna, pa lahko pojasni le ona. Toženka je v izpodbijani odločbi (str. 2, tretji in četrti odstavek) dovolj obširno obrazložila, katerim javnim uslužbencem se ne priznajo plače in tudi razloge za tako odločitev. Ob tem povzame obrazložitev iz zadnjega odstavka izpodbijane odločbe (str.2).

17Pri končnem preračunu upravičenih sredstev za sofinanciranje skupno opravljanih nalog je tako ministrstvo upoštevalo pet zakonskih nalog (občinski inšpekcijski nadzor, občinsko redarstvo, pravno službo, urejanje prostora in urejanje prometa), ki se skupno opravljajo v skupni občinski upravi, zato občini pripada 50 % sredstev sofinanciranja od ugotovljenih 46.261,17 EUR, kot je določeno v 4. odstavku 26. člena ZFO-1, tako dobljeni znesek pa se poveča še dodatno za 20 % kot določa prvi odstavek 26. člena ZFO-1 (46.261,17 x 0,50 x 1,2 = 27.756,70). Nikakor se ne gre strinjati, da se je toženka v tem delu zgolj pavšalno sklicevala na 26. člen ZFO-1. Toženka je v izpodbijani odločbi dovolj razumljivo navedla, da se za pet nalog iz 26. člena ZFO-1 upošteva 50 %. Izpodbijana odločba je izdana na podlagi 26. člena ZFO-1, zato tožnica določila tega člena dobro pozna, prav tako tudi odstotke, ki so navedeni v prvem in četrtem odstavku citiranega člena. V izpodbijanemu sklepu je dobesedno prepisano določilo četrtega odstavka 26. člena ZFO-1 z vključenimi odstotki, pri čemer se tožnica spreneveda, da ji ni znano oziroma ni obrazloženo, na kakšen način je toženka izračunala znesek 27.756,70 EUR.

18Toženka še poudarja, da je šlo v konkretnem primeru za sofinanciranje iz javnih sredstev, zato je presojanje zakonitosti izpodbijane odločbe zadržano in usmerjeno samo v presojo spoštovanja pravil splošnega upravnega postopka o celovitosti, zadostni in logični utemeljitvi ključnih razlogov. Torej za obrazložitev odločbe zadošča, da je iz nje razvidna kratka obrazložitev glede ključnih poudarkov, ki so vplivali na odločitev. Toženka je prepričana, da je izpodbijano odločbo mogoče preizkusiti in ni opremljena z bistveno kršitvijo določb postopka. Obrazložitev je sicer kratka, vendar jasna s ključnimi poudarki.

19Glede sklicevanja na odločbo št. 410-27/2021/5 z dne 19. 5. 2021 toženka meni, da iz omenjene odločbe ni razvidno, da gre za isto dejansko stanje kot iz predmetne odločbe, poleg tega ta odločba ni bila podvržena sodni presoji, da bi lahko sodišče ugotavljalo njeno zakonitost in pravilnost. Toženka nasprotuje tudi trditvam tožnice, da je odločba nesklepčna in da toženka ni odločila po zakonu oz. podzakonskih predpisih, ampak je odločila po prostem preudarku brez navedb zakonske podlage in brez navedb, kateri predpisi ji dajejo to pravico. Toženka meni, da je odločba zakonita, sklepčna, saj iz dejstev v odločbi izhaja pravna posledica, kot jo uveljavlja toženka v izreku odločbe. Iz izreka odločbe izhaja, da je toženka delno ugodila zahtevku tožnice v znesku 27.756,70 EUR, kar je tudi utemeljila v obrazložitvi izpodbijane odločbe. V obrazložitvi se je toženka oprla tudi na pravno podlago za svojo odločitev, to je ZFO-1 in Pravilnik o izvajanju sofinanciranja skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave ter obrazložila, zakaj v celoti ni ugodeno zahtevku tožnice. Prav tako je svojo odločitev utemeljila na dejstvu, da se znesek za sofinanciranje zniža (torej se zniža za 26.856,20 EUR), ker so v zahtevek vključena tudi delovna mesta, ki nimajo zakonite podlage v Odloku in Dogovoru, zato po zakonu niso predmet sofinanciranja. Toženka je predlagala zavrženje oz. zavrnitev tožbe ter da ji sodišče prizna nastale stroške postopka, plačljive v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zamude dalje do izpolnitve obveznosti.

20Tožnica je v prvi pripravljalni vlogi nasprotovala navedbam toženke iz odgovora na tožbo, v drugi pripravljalni vlogi pa navedbam toženke iz prve pripravljalne vloge.

21Toženka je v prvi in drugi pripravljalni vloge odgovorila na navedbe tožnice iz njenih pripravljalnih vlog.

K I. točki izreka

22Tožba je utemeljena.

23Toženka neutemeljeno ugovarja pravočasnosti tožbe. Po prvem odstavku 28. člena ZUS-1 je treba tožbo v upravnem sporu vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil postopek končan. Obe stranki v upravnem sporu navajata, da je bila tožnici izpodbijana odločba, s katero je bil postopek končan, vročena 23. 5. 2022, kar izhaja tudi iz podatkov o vročitvi v upravnem spisu. Iz podatkov na ovojnici, v kateri je sodišče prejelo tožbo, izhaja, da je bila tožba poslana sodišču s priporočeno pošiljko, ki je bila oddana na Pošti Slovenije, poslovalnica 2394 Kotlje, sprejemna številka na ovojnici RA ... SI, 21. 6. 2022 (ob 16:43). Ker se šteje, da je bila tožba vložena pri sodišču tisti dan, ko je bila priporočeno oddana na pošto (drugi odstavek 29. člena ZUS-1), je bila torej tožba vložena pravočasno in predlog toženke za zavrženje tožbe iz tega razloga ni utemeljen.

24Predmet tega upravnega spora je toženkina odločitev, sprejeta na podlagi 26. člena ZFO-1, ki ureja sofinanciranje skupnega opravljanja nalog občinske uprave iz javnih sredstev. Po določbi četrtega odstavka v zvezi s prvim odstavkom tega člena je občina upravičena do sredstev državnega proračuna za sofinanciranje nalog iz drugega odstavka tega člena v višini 30 % v prejšnjem letu realiziranih odhodkov njenega proračuna za financiranje skupnih občinskih uprav, če je vključena v skupno občinsko upravo z najmanj tremi občinami in se zanjo opravlja najmanj ena naloga, ki jo opravljajo zaposleni, ki izpolnjujejo z zakonom določene pogoje. Za predmetno zadevo je relevanten tudi na podlagi tretjega odstavka 26. člena ZFO-1 sprejet Pravilnik o izvajanju sofinanciranja skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave.¹ Tovrstna zadeva, v kateri država občini pod določenimi pogoji omogoča sofinanciranje iz javnih sredstev, sicer ne pomeni upravne zadeve v smislu 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), temveč gre za drugo javnoupravno stvar, za katero se po 4. členu ZUP ta zakon smiselno uporablja.²

25Tudi v tovrstnih zadevah pa velja, da mora biti sprejeta odločitev obrazložena ob smiselnem upoštevanju zahtev, ki izhajajo iz prvega odstavka 214. člena ZUP, to je tako, da so iz nje razvidni konkretni dejanski in pravni razlogi za odločitev. Po presoji sodišča je zato utemeljen tožbeni ugovor, da izpodbijana odločitev ni obrazložena tako, da bi jo bilo mogoče preizkusiti.

26Po prvem odstavku 214. člena ZUP mora obrazložitev odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovitve dejanskega stanja narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev nima takšne vsebine, je stranki odvzeta možnost, da upravni akt s pravnimi sredstvi učinkovito izpodbija, sodišču pa je v posledici tega onemogočen preizkus njegove zakonitosti. Takšne odločitve ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

27V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da je zahtevek tožnice znašal 73.117,37 EUR, toženka pa je za izračun upoštevala 46.261,17 EUR sredstev, ki jih je tožnica porabila v letu 2021, pri tem pa ni pojasnila, kako je ta znesek izračunala in je kot razloge za delno zavrnitev sofinanciranja navedla le, da ni upoštevala plačil za določena (navedena) delovna mesta, na katerih so zaposleni opravljali vsebinsko nesorodne delovne naloge s polovičnim delovnim časom ter plačil za delovna mesta za opravljanje nalog s treh področij, tj. proračunskega računovodstva in civilne zaščite, ki jih niso opravljali polno zaposleni javni uslužbenci, ampak zaposleni s polovičnim delovnim časom in opravljanjem vsebinsko nesorodnih delovnih nalog, ter s področja varstva okolja, ki jih skupna občinska uprava naj ne bi opravljala, ni pa teh sredstev zneskovno opredelila in ni navedla pravnih podlag za takšne svoje razloge.

28Glede na navedeno sodišče ocenjuje, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva do te mere, da je ni mogoče preizkusiti. To pa je po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP bistvena kršitev določb upravnega postopka, ki je tožbeni razlog po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1.

29Toženka je v odgovoru na tožbo sicer predstavila izračun in odgovorila na tožbene očitke v zvezi z neobrazloženostjo izpodbijane odločbe, kot tudi glede zatrjevane napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Vendar sodišče presoja pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta, torej morajo biti razlogi za sprejeto odločitev navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta. Izpodbijani upravni akt mora zato vsebovati vse elemente, ki jih določa zgoraj citirani 214. člen ZUP. Z odgovorom na tožbo zato ni mogoče dopolnjevati svoje odločitve z razlogi, ki bi jih moral vsebovati že izpodbijani akt, saj bi bila sicer tožnici odvzeta pravica do učinkovitega sodnega varstva. Odgovor na tožbo v upravnem sporu je tako namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah in podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe. Tako tudi ustaljena sodna praksa³.

30Poleg tega sodišče ugotavlja, da izrek izpodbijane odločbe ni jasno zasnovan, saj v izreku odločbe ni navedeno, da je bil sporni del zahtevka zavrnjen. Čeprav iz I. točke izreka odločbe izhaja, da je toženka zahtevku delno ugodila, kar nakazuje na to, da zahtevku delno ni bilo ugodeno, pa to iz izreka določno ne izhaja. Izrek upravnega akta mora biti tudi določen in če je potrebno, se lahko razdeli na več točk (šesti odstavek 213. člena ZUP). To je sploh pomembno v tistih primerih, ko stranka poda zahtevek na plačilo, ki je v določenem delu sprejet oziroma mu toženka delno ugodi, v določenem delu pa ne, zato da v primeru nestrinjanja stranka lahko izpodbija zavrnjeni del zahtevka. Toženka v izreku izpodbijane odločbe ni zavrnila določenega dela zahtevka, medtem ko je v obrazložitvi navedla (pomanjkljive) razloge o tem. Tudi zato se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb upravnega postopka, ki je sodišče samo v tem sodnem postopku ne more odpraviti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1). S tem pa je sodišče tudi sledilo predlogu tožnice, ki se v tožbi izrecno zavzema za odpravo celotne odločbe.

31Sodišče tako zaključuje, da ima izpodbijana odločitev bistvene pomanjkljivosti, ki onemogočajo preizkus njene pravilnosti in zakonitosti, kar pomeni bistveno kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče je zato ugodilo tožbi in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Toženka je v ponovljenem postopku skladno s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

32Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnega spisa tožbi treba ugoditi ter izpodbijano odločbo odpraviti na temelju prvega odstavka 64. člena ZUS-1, in v upravnem sporu ni sodeloval udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Poleg tega pa sta obe stranki izrecno podali pisno soglasje, da sodišče odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov strank ter da se glavni obravnavi odpovedujeta, na podlagi 5. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

K II. točki izreka

33Tožnica je zahtevala povrnitev stroškov postopka. Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 je tožnik upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik), saj je sodišče tožbi ugodilo, zadeva je bila rešena brez izvedbe glavne obravnave in tožnico je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik. Zato se priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 22 % DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Sodišče tožnici ni priznalo stroškov za nadaljnje pripravljalne vloge, saj se po 4. členu Pravilnika tožniku priznajo stroški za obrazložene vloge le, če je moral v postopku stvar dodatno pojasnjevati, za kar pa v konkretni zadevi ni šlo. Prisojeni znesek stroškov mora tožnici povrniti toženka v roku 15 dni, šteto od dne, ko ji je vročena ta sodba (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega roka za njihovo prostovoljno plačilo dalje tečejo zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

¹ Ta v 8. členu določa, da ministrstvo v 60 dneh po prejetju popolnega zahtevka iz prejšnjega člena z odločbo, ki jo izda občini ustanoviteljici, ugotovi višino odhodkov za sofinanciranje v preteklem proračunskem letu ter določi znesek sofinanciranja in roke nakazil.
² Prim. sodbe tega sodišča v zadevah I U 1070/2016, IV U 68/2016 in IV U 69/2016.
³ Primerjaj sodbe naslovnega sodišča v zadevah I U 726/2019, I U 1562/2018, III U 239/2013 in druge.