UPRS Sklep IV U 154/2024-3

I. Tožba se zavrže.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1Občina A. (v nadaljevanju tožnica) je na Vlado Republike Slovenije (v nadaljevanju toženka) naslovila dopis z dne 7. 3. 2024, naslovljen "Poziv za normativno ureditev sistemske pravne podlage za vključitev Občine A. v načrtovanje intervencijskih ukrepov in nadomestilo za omejeno rabo prostora zaradi območja jedrskega objekta" (v nadaljevanju poziv). Tožnica je v pozivu pojasnila, da je locirana znotraj dvajsetkilometrskega pasu od X. in da je v primeru kakršnekoli nesreče v zvezi z X. zaradi meteoroloških značilnosti območja med prvimi in najbolj ogroženimi področji. Mednarodna in evropska priporočila zahtevajo, da je območje z radijem 20 km vključeno v takojšnje ukrepanje. To bi moral upoštevati tudi državni načrt, ki pa z mednarodnimi priporočili ni usklajen, saj je območje takojšnjih ukrepov določeno z radijem 10 km. Tožnica je zato toženko opozorila, da je treba območje tožnice nujno vključiti območje takojšnjih zaščitnih ukrepov in v tem smislu urediti normativno podlago.

2Tožnica je nato na toženko naslovila dopis z dne 21. 8. 2023, naslovljen "Ponovni poziv za normativno ureditev sistemske pravne podlage za vključitev Občine A. v načrtovanje intervencijskih ukrepov in nadomestilo za omejeno rabo prostora zaradi območja jedrskega objekta", v katerem je v bistvenem ponovila navedbe iz prvega poziva, povzemala pa je tudi poročilo "Analiza in predlogi sprememb Uredbe o merilih za določitev višine nadomestila zaradi omejene rabe prostora in zaradi načrtovanja intervencijskih ukrepov na območju jedrskega objekta", ki ga je po naročilu tožnice pripravil Institut "Jožef Štefan". Tožnica je nato toženko z dopisom z dne 27. 8. 2023 obvestila, da odločitev pričakuje do 12. 9. 2024, sicer bo štela, da je nastopil molk organa.

3Toženka je na redni seji 3. 10. 2024 sprejela sklep št. 3500-4/2024/11 (v nadaljevanju izpodbijani sklep), s katerim je odločila, da se sprejme "Odgovor na ponovni poziv za normativno ureditev sistemske pravne podlage za vključitev Občine A. v načrtovanje intervencijskih ukrepov in nadomestilo za omejeno rabo prostora zaradi območja jedrskega objekta" (v nadaljevanju odgovor) in da se odgovor pošlje tožnici.

4V odgovoru, ki je bil priloga k izpodbijanemu sklepu, je toženka pojasnila, da so bile pri državnem Načrtu zaščite in reševanja ob jedrski in radiološki nesreči (v nadaljevanju Državni načrt) upoštevane vse relevantne strokovne podlage za oceno ogroženosti v primeru nesreče v X. Zaščitni ukrepi v razširjenjem območju ukrepanja, kamor spada tudi tožnica, so določeni na podlagi strokovne ocene pristojnih služb in na podlagi izvedenih meritev ob upoštevanju operativnih intervencijskih ravni. Obstoječe načrtovanje zaščitnih ukrepov za prebivalstvo v primeru nesreče X. že upošteva mednarodne smernice, tehnične značilnosti X. in je v skladu s predpisi, ki ščitijo zdravje in varnost prebivalcev ter okolja. Glede na obstoječo določitev območij načrtovanja takojšnjih ukrepov ne obstaja podlaga za nadomestilo za omejeno rabo prostora zaradi območja jedrskega objekta za tožnico po Uredbi o merilih za določitev višine nadomestila zaradi omejene rabe prostora in zaradi načrtovanja intervencijskih ukrepov na območju jedrskega objekta (v nadaljevanju Uredba). Sprememba obstoječega Državnega načrta se v skladu z Uredbo o vsebini in izdelavi načrtov zaščite in reševanja izdela ob spremembah ocene ogroženosti ali večje spremembe razpoložljivih sil in sredstev za zaščito, reševanje in pomoč oziroma po potrebi in v določenih časovnih obdobjih. Za oceno ogroženosti, ki jo redno pripravlja in posodablja Uprava Republike Slovenije za jedrsko varnost, pa v zadnjem obdobju niso bile zabeležene nobene spremembe, ki bi vplivale na oceno ogroženosti za primer nesreče X.

5Tožnica je 4. 11. 2024 vložila tožbo, v kateri navaja, da je toženka z izpodbijanim sklepom smiselno zavrnila vlogo tožeče stranke za vključitev območja tožnice v območje takojšnjih ukrepov po Državnem načrtu. Ker zoper sklep toženke ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev in je ta sklep dokončen, z njim pa se posega v pravni položaj tožnice, je zoper njega mogoče vložiti tožbo v upravnem sporu. Nadalje tožnica smiselno navaja, da sproža upravni spor zaradi molka organa, ker toženka predloga tožnice ni izrecno zavrnila, pač pa je le navedla svoja stališča, in ker iz izpodbijanega sklepa izhaja, da o vlogi tožnici ne bo dodatne odločitve. Izpostavlja, da izpolnjuje zakonske kriterije, ki jih mora toženka upoštevati pri podrobnejši določitvi nadomestila zaradi načrtovanja intervencijskih ukrepov in za omejeno rabo prostora, vendar ji zaradi neureditve ustrezne normativne podlage v Državnem načrtu oziroma Uredbi ni omogočeno pridobivanje sredstev iz naslova nadomestila. Predlaga tudi, da sodišče ta postopek prekine in pred Ustavnim sodiščem RS začne postopek za presojo neustavnosti pravne praznine.

K I. točki izreka:

6Tožba ni dovoljena.

7Sodišče mora v skladu s 36. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) najprej preveriti, ali so za vsebinsko obravnavo tožbe izpolnjene procesne predpostavke, opredeljene v 1. do 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Na to sodišče na podlagi drugega odstavka 36. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti pazi ves čas trajanja postopka. Če te predpostavke niso izpolnjene, mora sodišče tožbo s sklepom zavreči.

Glede izpodbojne tožbe

8Ena od procesnih predpostavk, ki jih mora sodišče preizkusiti v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je, ali je akt, ki se izpodbija s tožbo, upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

9V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu je zato mogoče izpodbijati le tiste upravne akte, ki izpolnjujejo formalne in materialne pogoje za pojem upravnega akta, kot ga definira ZUS-1, druge posamične akte pa le, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V formalnem pogledu gre za tak akt, če ga izda državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila (1. člen ZUS-1), materialno pa so to akti, ki vsebujejo vsebinske odločitve o materialnopravno določenih pravicah, obveznostih ali pravnih koristi osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (in s tem posegajo v njen pravni položaj), ter so utemeljeni na normi javnega prava, ki pooblašča organ za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu.¹

10Pogoj za dopustnost upravnega spora je torej, da izpodbijani akt vsebuje vsebinsko opredelitev pravic ali obveznosti stranke ali zavrnitev strankinega zahtevka o priznanju pravice, ki izhaja iz materialnega prava, ter s tem posega v njen pravni položaj. Ob odsotnosti izrecne zakonske določbe, ki bi določala drugače, pa sodišče v upravnem sporu ni pristojno odločati o zakonitosti aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, in tistih aktov, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo.²

11Sodišče najprej pripominja, da poimenovanje akta "sklep" še ne pomeni, da gre zgolj za procesno odločitev in ne upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Sodišče je zato najprej ugotavljalo, ali izpodbijani sklep vsebuje vsebinsko odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi.

12Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da toženka z njim ni sprejela nobene materialnopravne odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice, tudi v v odgovoru, ki je sicer priloga k izpodbijanemu sklepu, pa toženka zgolj pojasnjuje razloge za trenutno normativno ureditev oziroma veljavne intervencijske ukrepe ter strokovno podlago zanje. Čeprav je bil izpodbijani sklep sprejet v zvezi z obravnavo tožničine zahteve, iz izpodbijanega sklepa očitno izhaja, da toženka z njim ni odločala o zahtevi tožnice, temveč ga je na podlagi šestega odstavka 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije sprejela glede svojega poslovanja, to je posredovanja odgovora tožnici. Ker izpodbijani sklep ne vsebuje vsebinske opredelitve pravic in obveznosti (torej neposredno ne posega v pravni položaj tožnice ali kateregakoli drugega subjekta), sodišče ugotavlja, da izpodbijani sklep ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1.

13Sodišče dodaja še, da izpodbijani sklep tudi ni procesni sklep, ki ga je v upravnem sporu mogoče izpodbijati na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1, v skladu s katerim se lahko v upravnem sporu izpodbijajo le tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

14Po povedanem sodišče zaključuje, da z izpodbijanim sklepom ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi in s tem poseženo v pravni položaj tožnice, izpodbijani sklep pa tudi ni procesni sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, zato ga po nobeni od zgoraj navedenih podlag ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Sodišče je zato tožbo v delu, ki se nanaša na izpodbijani sklep, zavrglo v skladu s 4. točko prvega odstavka ter drugim in tretjim odstavkom 36. člena ZUS-1.

Glede tožbe zaradi molka organa

15Čeprav tožnica trdi, da je toženka z izpodbijanim sklepom smiselno zavrnila njen zahtevek, pa v nadaljevanju prihaja sama s seboj v nasprotje in navaja, da je v zvezi z njenim zahtevkom nastopil molk organa, ker je bil izpodbijani sklep neobrazložen. Neobrazloženost upravnega akta je izpodbojni razlog (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), ne povzroči pa nastopa molka organa. Vendar pa, ker je sodišče že ugotovilo, da je tožba zoper izpodbijani sklep nedovoljena, ker izpodbijani sklep sploh ni upravni akt, je v nadaljevanju ugotavljalo še, ali so izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe zaradi molka organa.

16Po določbi tretjega odstavka 5. člena ZUS-1 je upravni spor dopusten, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku (t. i. tožba zaradi molka organa). V tem primeru se s tožbo lahko zahteva izdaja oziroma vročitev upravnega akta (3. alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1).

17Na podlagi določb, navedenih v predhodni obrazložitvi³, je razvidno, da je tožbo zaradi molka organa dopustno vložiti le v primerih opustitve izdaje upravnega akta, to je odločitve, s katero bi organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. To pa je v upravnem postopku mogoče le, če gre za upravno zadevo, torej odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (drugi odstavek 2. člena ZUP).

18Sodišče mora zato odgovoriti na vprašanje, ali pomeni opustitev odločanja toženke o zahtevi tožnice, da naj uredi podlago za vključitev tožnice v OTU (in posledično v načrtovanje intervencijskih ukrepov ter nadomestilo), opustitev odločanja o upravni zadevi oziroma opustitev odločanja o pravicah ali pravnih koristih tožnice.

19Iz drugega odstavka 38. člena Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (v nadaljevanju ZVNDN) izhaja obveznost izdelave načrta zaščite in reševanja, podrobnejša merila za izdelavo načrtov zaščite in reševanja pa določa Uredba o vsebini in izdelavi načrtov zaščite in reševanja, ki v drugem odstavku 4. člena določa, da Uprava RS za zaščito in reševanje (v nadaljevanju URSZR) kot nosilec tega načrta izdela državni načrt zaščite in reševanja ob jedrski ali radiološki nesreči. Na tej podlagi je bil sprejet Državni načrt, ki glede na oddaljenost od NEK (hkrati z grafičnim prikazom) določa štiri območja načrtovanja zaščitnih ukrepov: območje preventivnih ukrepov (OPU), območje takojšnjih ukrepov (OTU), razširjeno območje ukrepanje (ROU) in območje splošne pripravljenosti (OSP). Iz drugega odstavka 132. člena Zakona o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in jedrski varnosti (v nadaljevanju ZVISJV-1) in 1. člena Uredbe izhaja, da so do nadomestila upravičene tiste občine, ki deloma ali v celoti ležijo na območju načrtovanja intervencijskih ukrepov jedrskega objekta, kar ob opredelitvi pojma "načrtovanje intervencijskih ukrepov na območju jedrskega objekta"⁴ pomeni, da so do nadomestila upravičene tiste občine, ki se po Državnem načrtu nahajajo v OTU.

20Tožnica je od toženke zahtevala vključitev njenega območja v OTU po Državnem načrtu, z vključitvijo v to območje pa bi na podlagi drugega odstavka 132. člena ZVISJV-1 pridobila pravico do nadomestila po Uredbi. Ob upoštevanju navedene pravne podlage bi torej bilo treba za uresničitev tožničine zahteve spremeniti Državni načrt, kar lahko stori URSZR na način in pod pogoji iz petega odstavka 14. člena Uredbe o vsebini in izdelavi načrtov zaščite in reševanja⁵.

21V zvezi s tem sodišče najprej ugotavlja, da peti odstavek 14. člena Uredbe o vsebini in izdelavi načrtov zaščite in reševanja ne dopušča sprememb Državnega načrta na zahtevo oziroma predlog morebitnih zainteresiranih oseb. Tudi sicer pa Državni načrt nima značilnosti upravnega akta. Je namreč zgolj strateški dokument, kar izhaja tako iz ZVNDN, ki "načrt in zaščite reševanja" v 20. točki 8. člena opredeljuje kot na podlagi ocene ogroženosti in spoznanj stroke razdelano zamisel zaščite, reševanja in pomoči ob določeni naravni ali drugi nesreči, kot tudi drugega odstavka 2. člena Uredbe o vsebini in izdelavi načrtov zaščite in reševanja, ki ga, podobno kot ZVNDN, opredeljuje kot razčlenjeno zamisel izvajanja zaščite, reševanja in pomoči ob nesreči /.../.

22Nadalje sodišče izpostavlja, da organ v upravni zadevi odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, ki ima v času odločanja že podlago v materialnem pravu.⁶ Določitev vsebine Državnega načrta, vključno z opredelitvijo območij načrtovanja intervencijskih ukrepov, ne temelji na odločanju o pravicah in pravnih koristih iz materialnega prava, temveč na ocenah ogroženosti ter drugih strokovnih podlagah in na ocenjenih potrebah po silah in sredstvih za ukrepanje (prvi odstavek 44. člena ZVNDN in prvi odstavek 2. člena Uredbe o vsebini in izdelavi načrtov zaščite in reševanja).

23Očitek tožnice, da je nastopil molk organa, ker toženka ni spremenila podlage za vključitev v OTU in pridobitev nadomestila, je zato v nasprotju z bistvom upravnega odločanja, ki ima podlago v obstoječih predpisih. Dejstvo, da izdelava, sprememba in dopolnitev Državnega načrta temelji na strokovnih podlagah in ocenah, kaže na to, da je ta postopek strokovno opravilo, zato Državnega načrta ni mogoče šteti za upravni akt, s katerim bi bilo v upravnem postopku odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi. Ker se z Državnim načrtom ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi, tudi opustitev sprememb, ki jih je zahtevala tožnica, ne more poseči v njen pravni položaj. To pomeni, da opustitev tožničine zahteve, ki bi se lahko uresničila zgolj s spremembo Državnega načrta, ne pomeni opustitev odločanja o upravni zadevi in ne more biti predmet vsebinske presoje v skladu z določili ZUS-1.

24Sodišče še pripominja, da iz ZVISJV-1 oziroma iz Uredbe ne izhaja, da bi morala toženka v zvezi s pravico do nadomestila izdati poseben upravni akt, temveč je posamezna občina do nadomestila upravičena že na podlagi zakona, če je po Državnem načrtu vključena v OTU. Občina pa je nato tista, ki upravljavcu z odločbo v skladu z 10. členom Uredbe in po merilih te Uredbe odmeri nadomestilo.

25Glede na povzeta zakonska določila v konkretni zadevi o tožničinem zahtevku ni mogoče vsebinsko odločiti v upravnem postopku. Prav tako ne gre za odločanje o tožničini pravici ali pravni koristi. Ker ni podana pristojnost organa, da (vsebinsko) odloči o taki zahtevi, tudi ne more nastopiti molk organa, zato mu sodišče ne more naložiti, da naj o tem odloči.

26Drži pa tožničina navedba, da bi toženka stranka morala odločiti o njegovi zahtevi. Vlogo, ki je vložena z zahtevo, o kateri sploh ni mogoče odločiti v upravnem postopku, je treba (s sklepom) zavreči (1. točka prvega odstavka 129. člena ZUP).

27Ker se tožnikov očitek po povedanem ne nanaša na zahtevo za izdajo upravne odločbe v upravnem postopku oziroma na izdajo z upravno odločbo izenačenega predpisa, tudi ni dopustna tožba zaradi molka organa iz tretjega odstavka 5. člena ZUS-1.⁷ Ta je dopustna le v primeru strankine zahteve, o kateri mora organ odločiti z meritorno odločbo. Sodišče je zato tožbo na podlagi določila 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tudi v tem delu zavrglo.

Glede predloga za prekinitev postopka in začetek postopka za oceno ustavnosti pravne praznine

28Sodišče mora prekiniti postopek in začeti postopek pred sodiščem, če meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven (156. člen Ustava). Tožnica neustavno pravno praznino utemeljuje z okoliščino, da območje tožnice ni vključeno v območje OTU. Območja načrtovanja zaščitnih ukrepov so določena z Državnim načrtom in ne zakonom, zato je predlog tožnice že pojmovno v nasprotju z določilom 156. člena Ustave. Sicer pa je sodišče tožbo iz zgoraj obrazloženih razlogov zavrglo že zaradi pomanjkanja procesnih predpostavk, prekinitev pa bi bila v nasprotju z razlogi, ki narekujejo takšno odločitev.

K II. točki izreka:

29Odločitev o tožničini zahtevi za povrnitev stroškov tega upravnega spora je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da kadar sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 6/2020 z dne 6. 5. 2020, sodba in sklep VSRS I Up 170/2021 z dne 30. 11. 2023.
² Sklep Upravnega sodišča RS št. II U 101/2024-20 z dne 13. 5. 2024.
³ Glej točko 9.
⁴ Načrtovanje intervencijskih ukrepov na območju jedrskega objekta so dejavnosti, ki vključujejo pripravljenost in takojšen odziv na jedrsko ali radiološko nesrečo glede na oceno ogroženosti ob izrednih dogodkih v jedrskih objektih, kot je predvideno za območje takojšnjih zaščitnih ukrepov v državnem načrtu zaščite in reševanja (1. točka 3. člena Uredbe).
⁵ Ta določa, da se načrt zaščite in reševanja spremeni ali dopolni zaradi spremembe ocene ogroženosti ali večje spremembe razpoložljivih sil in sredstev za zaščito, reševanje in pomoč oziroma po potrebi in v primernih časovnih obdobjih, najmanj pa vsaka tri leta za večje nesreče z nevarnimi snovmi ter za objekte za ravnanje z rudarskimi odpadki in vsakih pet let za vse druge nesreče, pri tem se morajo upoštevati tudi nova spoznanja stroke in izkušnje, pridobljene pri ravnanju ob nesrečah ter na vajah zaščite, reševanja in pomoči.
⁶ Učinki upravne odločbe se tako kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja, ki se z odločitvijo bodisi izboljša (s tem, ko se pravica, ki izhaja iz materialnega prava, prizna) bodisi poslabša (z zavrnitvijo omenjene pravice ali naložitvijo materialnopravne obveznosti).
⁷ Sklepi Vrhovnega sodišča RS št. I Up 101/2018 z dne 4. 7. 2018, št. I Up 253/2023 z dne 20. 11. 2023, št. I Up 134/2020 z dne 25. 11. 2020, št. I Up 138/2018 z dne 15. 1. 2020, št. I Up 605/1999 z dne 26. 3. 2003 in drugi.