UPRS Sodba II U 141/2022-10

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba, št. 6150-135/2021-3340-3 z dne 1. 4. 2022 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna plačati tožeči stranki stroške postopka v znesku 285,00 EUR, kar z 22 % DDV znaša 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila.

Tek upravnega postopka

1V predmetni zadevi je bila na podlagi Rednega letnega javnega projektnega razpisa za sofinanciranje programskih medijev v letu 2022 (z oznako JPR-MV-2022, v nadaljevanju Javni razpis) izdana izpodbijana odločba, iz katere izhaja, da se projekt prijavitelja A., d.o.o., ne sprejme v sofinanciranje.

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je med drugim predmet javnega razpisa tudi sofinanciranje programskih vsebin tiskanih medijev, pri čemer je področje financiranja razdeljeno na področje A (za tiskane medije) in področje B (za radijske in televizijske programe). Iz nadaljnje obrazložitve izhaja, da je bilo na področju A za sofinanciranje na voljo 846.016,00 EUR sredstev, pri čemer je bilo za odločitev o sprejemu sofinanciranja na področju A potrebno, da so prijavitelji dosegli najnižje število točk 345 (od možnih 500).

3Prijaviteljica tožeča stranka (družba A., d.o.o.) je skupno dosegla 344 točk, iz odločbe pa izhaja, da projekt tožnice v financiranje ni bil sprejet zaradi pomanjkanja sredstev.

Tožbene navedbe

4Tožnica v tožbi izpostavlja, da odločitev toženke in ministra ni obrazložena. Prav tako pa, da je tudi obrazložitev komisije, ki je del obrazložitve izpodbijane odločbe, pavšalna in skopa. Po stališču tožnice komisija namreč ni obrazložila, zakaj je tožeči stranki določila določeno število točk, pri čemer pa iz odločitve organa oziroma ministra in obrazložitve ni mogoče razbrati povezave med kriteriji razpisa in projektom tožeče stranke glede na točke, ki jih je določila komisija. Po stališču tožnice odločba tako ne vsebuje natančne strokovne ocene, v kateri bi bilo število dodeljenih točk pojasnjeno z vsebinsko utemeljitvijo ocene strokovne komisije s strani organa odločanja. Prav tako pa izpostavlja, da nekatera Merila, ki so sicer določena v pogojih javnega razpisa dopuščajo tudi različne razlage in s tem tudi arbitrarnost odločanja.

5Tožnica tako izpostavlja, da je obrazložitev, ki je neutemeljena in nekonkretizirana tako v nasprotju z 214. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) in v posledici predstavlja tudi kršitev pravic iz 22. člena Ustave RS.

Navedbe tožene stranke

6Toženka je sodišču posredovala upravni spis, medtem, ko na tožbene navedbe ni odgovorila.

Sodna presoja

K točki I izreka:

7Tožba je utemeljena.

8Med strankama ni sporno, da se je tožnica kot prijaviteljica pravočasno prijavila na javni razpis s projektom, ki je ustrezal pogojem predmetnega razpisa, kakor tudi ne, da je bilo kot maksimalno število možnih doseženih točk določenih 500 točk, in da je tožnica dosegla 344 točk, medtem ko je za sprejem projekta v financiranje bilo potrebnih 345 točk.

9Sporno v obravnavani zadevi pa je vprašanje ali je odločba toženke, na podlagi katere je zavrnila vlogo tožnice po sofinanciranju prijavljenega projekta, dosegla tudi standard obrazloženosti oziroma ali vsebuje vse sestavine po 214. členu ZUP, kot navaja tožnica v tožbi.

10Sodišče pojasnjuje, da ocenjevanje in vrednotenje vlog v postopku javnega razpisa sicer poteka po določbah 119. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK) in 11. in 12. člena Pravilnika, na način, da strokovna komisija, ki kulturne programe oziroma projekte, ki so vsebovani v ustreznih vlogah, razvrsti glede na kriterije za ocenjevanje in vrednotenje, kot so bili določeni v objavi razpisa. O razvrstitvi je komisija dolžna pripraviti poročilo, v katerem morajo biti natančno navedeni razlogi za razvrstitev posameznih prijavljenih kulturnih programov oziroma kulturnih projektov in predlog, kateri kulturni programi oziroma projekti se financirajo v določenem obsegu ter kateri se glede na višino sredstev in razvrstitev ne financirajo. Kljub dejstvu, da komisija pripravi predlog, je kot organ odločevalec minister, ki o vsaki ustrezni vlogi, prispeli na javni razpis, izda posamično odločbo, s katero odloči o odobritvi ali o zavrnitvi njenega sofinanciranja, pri čemer morajo biti razlogi za odločitev ustrezno obrazloženi.

11Zaradi specifičnosti navedenega postopka lahko sodišče v upravnem sporu presoja le skladnost javnega razpisa z zakonom¹ in torej odločbo presoja le glede izpolnjevanja kriterijev iz javnih razpisov in javnih povabil ter obrazloženosti razlogov zanje, in je tako upravnim organom dopuščeno določeno polje proste presoje². Kljub navedenemu pa mora biti odločba, izdana v postopku Javnega razpisa ustrezno obrazložena, v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP, na način, da jo je mogoče s strani sodišča preizkusiti, saj gre v tem primeru za javno pravno stvar iz 4. člena ZUP³. Odločanje na podlagi javnega razpisa tako nima značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, temveč gre za odločanje o drugi javno pravni stvari, pri čemer je kljub temu zelo pomembna konkretizirana obrazložitev odločitve organa iz katere so jasno razvidni razlogi organa za sprejeto odločitev, saj gre za specifičen tip postopka, kjer je ključnega pomena upoštevanje načela enakih možnosti zainteresiranih udeležencev, ki konkurirajo za javna sredstva. Navedeno pa je ustrezno zgolj, če je mogoče odločitev organa preveriti oziroma preizkusiti.

12Glede na dejstvo, da izpodbijana odločba, na podlagi 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), sodi med upravne odločbe, morajo biti razlogi konkretizacije, skladno z določili 214. člena ZUP, v njem navedeni.

13Upravna odločba mora biti namreč, v skladu z 214. členom ZUP, ustrezno obrazložena. Če je odločba pomanjkljiva in v njej niso navedeni ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, pomembna za zakonito in pravilno odločitev, z dokazi, ki utemeljujejo obstoj takih dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva in so tako lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stranka ima namreč pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti odločba obrazložena, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru⁴ in je le na ta način zagotovljen pošten postopek do vseh prijaviteljev.

14Za pošten postopek je namreč bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno pa lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem ali njemu sorodnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem kršena pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in posledično pravica do vložitve ustreznega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS.

15Na podlagi navedenega sodišče tako izpostavlja, da morajo iz obrazložitve akta s katerim je odločeno o uspešnosti prijavitelja na javni razpis, kljub specifičnosti samega postopka, izhajati konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev organa odločanja v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, kakor tudi, da jih ob morebitno vloženi tožbi lahko preizkusi sodišče. Tako bi v konkretnem primeru v izpodbijani odločbi moralo biti jasno navedeno, kakšne so tiste pravnorelevantne in konkretizirane okoliščine za maksimalno financiranje prijavljenih projektov do mesta, ki ga je zasedla tožnica oziroma točk, ki jih je dosegla v številu 344. Torej zakaj se je financiranje predmetnega projekta zaključilo ravno pri doseženih 345 točkah drugih prijavljenih projektov. V tovrstnih postopkih je namreč bistveno, da se zagotovi pravica do enakopravnega obravnavanja vseh zainteresiranih subjektov, ki so oddali svoje vloge - prijave, to je, da se vsi prijavitelji obravnavajo pod enakimi pogoji ter posledično, da veljajo enaki pogoji za odločanje o dodelitvi ali nedodelitvi sredstev prijaviteljev, ki bodo deležni sofinanciranja iz javnih sredstev. Navedeno izhaja tudi iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS, ki določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti, nosilcev javnih pooblastil, temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu, torej z enakimi kriteriji za vse. Takšno stališče je zavzela tudi sodna praksa⁵.

16Sodišče na tem mestu še pojasnjuje (kar izhaja že tudi iz ustaljene sodne prakse⁶), da je odločitev toženke lahko sprejeta na podlagi strokovnega mnenja več članske komisije, in da je vsebina in obseg obrazložitve odločbe podrejena merilom, določenim po razpisni dokumentaciji in predloženim dokazilom, ter da gre do trenutka odločanja komisije izključno za strokovno opravilo strokovnjakov, ki presojajo prijavljene projekte prijaviteljev. Tako predstavlja javni razpis materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev in se v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom, ne pa tudi primernosti ali ustreznosti določenega merila javnega razpisa, pri čemer je število doseženih točk, ki je razvidno iz obrazložitve izpodbijanega upravnega akta, rezultat ocene strokovne komisije po določenih kriterijih. V posledici tukajšnje sodišče v postopku upravnega spora takšne ocene ne more strokovno presojati, glede na to, da se v upravnem sporu presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov, ne pa pravilnost strokovne ocene. Presoja sodišča je tako glede izpolnjevanja kriterijev iz javnih razpisov oziroma javnih pozivov s področja kulture zadržana v smislu, da sodišče upravnemu organu pušča določeno polje proste presoje in se iz tega razloga ne more spuščati v presojo primernosti ocene projektov oziroma presoje primernosti strokovne presoje glede izpolnjevanja kriterijev, danih s strani strokovne komisije. Ocenjevanje vlog prispelih na javni razpis je tako v izključni pristojnosti strokovne komisije, ki jo sestavljajo strokovnjaki iz zadevnega področja. Sodišče pa, tudi skladno s stališčem Vrhovnega sodišča, presoja le ali je strokovna komisija svojo oceno ustrezno utemeljila in pri tem upoštevala vsa ključna dejstva in dokaze, kot jih določa razpisna dokumentacija, in ali je pri obravnavi vloge upoštevala vsa merila - kriterije iz razpisa ter po predpisanem postopku, in ali je v posledici, organ odločanja navedeno ustrezno in konkretizirano obrazložil v izdani odločbi.

17Sodišče mora tako preveriti ali je organ odločanja ravnal skladno z zakonom in je tudi dolžno preveriti ali je izpodbijani akt mogoče preizkusiti na način, da vsebuje natančno strokovno oceno v smislu utemeljene in argumentirane vsebinske presoje.

18Sodišče ugotavlja, da izpodbijana odločba takih sestavin nima v popolnosti iz razlogov, kot bodo navedeni v nadaljevanju te obrazložitve. Iz izpodbijane odločbe namreč izhajajo zgolj prepisani pogoji javnega razpisa in točkovanje po posameznih rubrikah brez opisne in vsebinske ocene članov komisije in tudi ne razlogi, ki so organ odločanja vodili k sprejeti odločitvi.

19Iz izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je toženka svojo odločitev argumentirala na način, da je navedla zgolj število doseženih točk za posamezni kriterij, brez opisne ocene razlogov in na način, kakor da je komisija, ki je ocenjevala projekte, tudi končni odločevalec, v posledici pa je na koncu, v obrazložitvi izpodbijane odločbe izostala obrazložitev razlogov organa odločanja, kar pa je napačno. Po oceni sodišča organ odločanja namreč, na podlagi dejstev, ki jih je ugotovila komisija in njene ocene prijavljenega projekta, ni konkretizirano obrazložil zakaj tožnica ni bila izbrana, predvsem s konkretizacijo obrazložitve kakšni so razlogi organa (ne razlogi komisije), da prav tožnica ni bila izbrana za sofinanciranje projekta oziroma je celo navedel, da tožnica ni bila izbrana zaradi pomanjkanja sredstev ne pa, ker ni dosegla najnižjega števila potrebnih točk za financiranje projekta, za katerega ni jasno kako je bilo določeno število 345 točk za skrajno mejo financiranja. Tako ni jasno ali prijaviteljica Časopisna hiša ... ni bila izbrana zaradi pomanjkanja sredstev, ki jih je organ razdelil, ali ker njen projekt ne ustreza merilom javnega razpisa, oziroma ker ni dosegel najnižjega števila točk (345), ki so bile potrebne za uvrstitev med financirane projekte. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tudi ne izhaja, na kakšni podlagi in iz kakšnih razlogov je mejno število točk za sprejeto financiranje ravno pri 345 točkah od 500 možnih in tudi ne po kakšnem ključu je bilo financiranje sprejetih projektov izvedeno (koliko sredstev je bilo na voljo in po kakšnem ključu so bila razdeljena). Prav tako pa iz odločbe tudi ne izhajajo argumenti iz kakšnih razlogov se je organ odločil, da je mejo postavil ravno pri tem številu točk, zaradi česar je pritrditi tožbenim navedbam, da odločba tako ne vsebuje natančne in konkretizirane strokovne ocene, v kateri bi bilo število dodeljenih točk najprej pojasnjeno z vsebinsko utemeljitvijo ocene strokovne komisije, nato pa s strani organa odločanja.

20Sodišče tako po pregledu izpodbijane odločbe pritrjuje tožbenim navedbam, tudi iz razloga, ker iz izpodbijane odločbe in njene obrazložitve izhajajo zgolj navedbe in pogoji javnega razpisa, kakor tudi golo točkovanje komisije, medtem ko razlogi za odločitev organa iz obrazložitve izpodbijane odločbe niso razvidni. Navedeno pomeni, da iz odločbe ne izhajajo razlogi, kaj pri prijavljenem projektu ni zadostno, napačno ali zgolj povprečno, da je rezultiralo v točkovanju (za vsak posamezni kriterij), ki ga je ocenila komisija, in da je koncu to strokovno oceno upošteval organ odločanja. V posledici tako obrazložitev organa, kot odločevalca v obravnavanem primeru, sploh ni obrazložena, zaradi česar je pritrditi tožničinim navedbam o izostanku konkretizirane in argumentirane obrazložitve, ki bi izkazovala razloge za odločitev organa, in ki bi jo bil organ kot odločevalec, na podlagi 214. člena ZUP, dolžan navesti in torej obrazložitev odločitve konkretizirati na način, da se jo da preizkusiti.

21Po oceni sodišča organ odločanja (na podlagi točkovanja, ki ga je določila komisija in njene ocene prijavljenega projekta), ni konkretizirano obrazložil zakaj tožnica ni bila izbrana, predvsem s konkretizacijo obrazložitve kakšni so razlogi organa (ne razlogi komisije, ki so prav tako izostali), da prav tožnica ni bila izbrana za sofinanciranje projekta. Pri tem sodišče pripominja, da je naloga strokovne komisije, da projekte strokovno oceni, naloga organa odločanja pa je, da glede na strokovne ocene komisije (ki morajo biti po oceni sodišča tudi vsebinsko obrazložene in ne zgolj številčno, saj bi drugače lahko prišlo do arbitrarnosti) in razpoložljiva sredstva ter pogoje razpisa, odloči o prijavljenih projektih in njihovi upravičenosti do sofinanciranja.

22Zaradi odsotnosti argumentiranih razlogov organa za sprejeto odločitev organa, sodišče izpodbijane odločbe ne more preizkusiti, kljub dejstvu, da gre v predmetni zadevi za izključno strokovno opravilo, saj ob odsotnosti podanih razlogov za odločitev, ni mogoče preveriti ali je odločitev organa skladna z razpisnimi pogoji. Kljub strokovnemu delu komisije, ki je nedvomno potrebno in upravičeno, morajo biti namreč v končni posledici iz izpodbijane odločbe (še posebej če gre za zavrnitev) jasno razvidni odločilni razlogi, zakaj je organ odločil, da sofinanciranje ni možno in je tako pritrditi navedbam tožnice, da v izpodbijani odločbi ni podanih konkretnih razlogov za podano oceno prijavljenega projekta oziroma dodeljenega števila točk po posameznem razpisnem merilu.

23Sodišče na tem mestu še posebej izpostavlja, da iz izpodbijane odločbe in navedb organa v zadnjem delu obrazložitve izhaja, da je organ sam ugotovil in tudi navedel, da gre pri projektu prijavitelja Časnika ... za časopisni medij, ki je namenjen najširši ciljni skupini, in da gre znotraj prijavljenega projekta za splošno informativni medij, ki prinaša vsebine, ki so vezane na Osrednjeslovensko, Savinjsko, Podravko, Pomursko in Koroško regijo, in tako niso znani razlogi, ki so bili odločilni za zavrnitev prijavljenega projekta. Tudi člani komisije morajo zaradi transparentnosti in preverljivosti (opisno in ne zgolj s točkovanjem) pojasniti svoje razloge na način, da jih lahko organ odločanja preveri in utemelji v svoji odločitvi, kakor tudi, da jih lahko preveri prijavitelj in na koncu sodišče ob morebitni presoji izdane odločbe. Iz predmetnega razpisa namreč izhaja, da je namen razpisa podpora medijem pri ustvarjanju in razširjanju programskih vsebin, ki so v skladu s 4. členom Zakona o medijih (ZMed) pomembne za uresničevanje javnega interesa na področju medijev.

24V predmetnem primeru, pa kljub sklepni ugotovitvi organa odločanja (ki izhaja iz izpodbijane odločbe), da gre pri prijavljenem projektu za vpliv na najširšo ciljno skupino, ni jasno, zakaj je bil prijavljen projekt, ki bi imel vpliv na najširšo populacijo in ima naravo splošnega informativnega medija, zavrnjen, saj opisnih razlogov za zavrnitev v izpodbijani odločbi ni. Iz obrazložitve prav tako ni mogoče razbrati povezave med določenimi kriteriji razpisa in prijavljenim projektom toženke, kot pravilno opozarja tožnica.

25Sodišče pa na tem mestu še pripominja, da je bil lahko z navedenim prizadet tudi javni interes pravice do obveščenosti, glede na to, da gre že po samih navedbah organa za splošno informativni medij, ki z informacijami seznanja prebivalce kar petih regij Slovenije. V sklepnih navedbah izpodbijane odločbe je navedeno, da komisija šteje, da je projekt zadovoljive kakovosti (kakšen je razlog, da je zgolj zadovoljiv ni naveden), da je aktualen in komunikativen, medtem ko ni navedeno zakaj projekt ni izviren (ob tem pa ni navedeno kakšni so razlogi organa), pri čemer je organ sam navedel, da ima projekt pomen za posamezno regijo glede obveščanja in objektivne obveščenosti, ter da pokriva kar pet regij.

26Ker torej izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena in tako ne zadosti standardu obrazloženosti upravne odločbe, je sodišče v posledici navedeno odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki, ki bo morala v ponovljenem postopku upoštevati stališče sodišča glede dolžnosti ustrezne obrazložitve razlogov organa za sprejeto odločitev, katera mora temeljiti na dokazih in tudi materialno pravni podlagi. V posledici je tako podana bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

27Sodišče je zato, v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. V skladu s tretjim in četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem bo organ moral odpraviti navedeno kršitev in obrazložitev odločbe dopolniti z ustrezno obrazložitvijo v skladu z 214. členom ZUP in pojasniti razloge za svojo odločitev glede določitve meje višine financiranja za projekte uspele na razpisu.

28Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi, glede na dejstvo, da je šlo v postopku za procesne kršitve, na katere je sodišče dolžno paziti tudi po uradni dolžnosti in je šlo tako za odločanje o pravnem vprašanju.

K točki II izreka:

29Glede na to, da je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožeči stranki v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika je tožeča stranka, ki jo je v postopku upravnega spora zastopal odvetnik kot pooblaščenec, upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče ob upoštevanju 22 % DDV (odvetnik je namreč zavezanec za plačilo DDV), kar znaša skupno 347,70 EUR, naložilo v plačilo toženi stranki.

30Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

¹ Tako sodba UPRS opr. št. II U 390/2011 z dne 15. 1. 2014.
² Tako sodbe UPRS opr. št. I U 241/2012 z dne 25. 9. 2012, I U 854/2017 z dne 14. 6. 2018, U 1212/2011 z dne 9. 2. 2012 in I U 1344/2017 z dne 5. 2. 2019.
³ Tako sodbe UPRS opr. št. I U 1212/2018 z dne 9. 2. 2012, I U 1722/2012 z dne 16. 4. 2013 in I U 864/2016 z dne 16. 3. 2017.
⁴ Sodba Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004.
⁵ Sodba Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 357/2015, X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015, vse z dne 5. 4. 2017.
⁶ X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015.