UPRS Sodba II U 24/2023-11

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 06182-1031/2021-13 (29272) z dne 1. 3. 2022, se odpravi ter se zadeva vrne Inšpektoratu RS za okolje in energijo, Območni enoti Novo mesto, v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Novo mesto, je z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožeča stranka v roku 15 dni od vročitve te odločbe pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov A., d.o.o. (v nadaljevanju tudi: A.), na lokaciji zbirnega centra ... zagotoviti prevzem 44,69 ton ostale odpadne embalaže (klasifikacijska številka odpadka 15 01 06), ki jo je A. zbral od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 in jo predhodno skladišči v zbirnem centru ... (1. točka izreka). Iz izreka izpodbijane odločbe izhaja še, da mora zavezanec takoj po odpravi nepravilnosti o tem pisno obvestiti inšpektorico, ki je izdala to odločbo (2. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka) in da v tem postopku do izdaje odločbe posebni stroški postopka niso nastali (4. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je inšpektorica 31. 1. 2022 pri A., d.o.o., v zbirnem centru ..., opravila izredni inšpekcijski pregled. Na podlagi poročila o zbrani in oddani komunalni odpadni embalaži za obdobje od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 je bilo ugotovljeno, da je A. v navedenem obdobju zbral 1.331,30 ton ostale embalaže s klasifikacijsko številko 15 01 06, pri čemer je bila tožeča stranka glede na objavljene deleže z določenim deležem 23,30 % dolžna prevzeti 310,19 ton, prevzela pa je (le) 265,50 ton ostale odpadne embalaže. Neprevzete količine je torej ostalo še 44,69 ton, kar po presoji prvostopenjskega organa pomeni kršitev Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju: Uredba) in Zakon o varstvu okolja (ZVO-1).

3V zvezi z izjavo tožeče stranke, podano 15. 2. 2022, prvostopenjski organ pojasnjuje, da je sklicevanje na spremembo okoljevarstvenega dovoljenja (v nadaljevanju tudi: OVD), za katerega je tožeča stranka navedla, da ji je bilo vročeno šele z dnem 31. 1. 2022, brezpredmetno, saj je bil s 1. 1. 2021 spremenjen ZVO-1, tako da je bila obveznost družb za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju: DROE) naknadno izrecno opredeljena z ZVO-1J, torej na ravni zakona.

4Prvostopenjski organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (ZVO-1J), ki se uporablja od 1. 1. 2021, in navaja, da so z njo že na zakonski ravni določene nekatere obveznosti proizvajalcev izdelkov glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju: PRO), in glede financiranja tega ravnanja. ZVO-1 zdaj določa tudi obveznost združenja proizvajalcev izdelkov ali druge gospodarske družbe, ki jo proizvajalci pooblastijo za izpolnitev obveznosti PRO, glede prevzemanja vseh odpadkov, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO.

5Zoper prvostopenjsko odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo), z odločbo št. 0612-35/2022-2550-3 z dne 7. 12. 2022, skupaj z zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka, kot neutemeljeno, zavrnilo.

Tožbene navedbe

6Tožeča stranka je vložila tožbo iz razloga zmotne uporabe materialnega prava (1. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1), bistvene kršitve pravil upravnega postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1) in zmotne ter nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (3. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Navaja, da je že v odgovoru na poziv za izjasnitev glede ugotovitev v postopku inšpekcijskega nadzora izpostavila, da mora svojo dejavnost opravljati skladno z OVD, ki določa drugačne obveznosti kot ZVO-1. Pojasnjuje, da je bilo OVD z dne 11. 2. 2021 odpravljeno, kar pomeni, da je v obravnavanem obdobju zanjo veljalo okoljevarstveno dovoljenje iz leta 2008 (s spremembami), ki je določalo obveznost prevzemanja odpadne embalaže (le) za tiste proizvajalce, s katerimi je sklenila pogodbo o prevzemu odpadne embalaže. Ker je nato spremenjeno okoljevarstveno dovoljenje prejela šele 31. 1. 2022, pred tem datumom zbrane odpadne embalaže ni bila dolžna prevzeti, saj za kaj takega v OVD ni podlage. Poudarja, da novela ZVO-1J ni v nobenem delu določila, da lahko oziroma da mora DROE svojo "razširjeno" dejavnost opravljati še pred spremembo OVD, pri čemer se sklicuje na 78. člen ZVO-1. Novela ZVO-1J pa tudi ni določila ekskulpacije DROE oziroma določila izjeme, da v tem primeru ne gre za opravljanje dejavnosti v nasprotju z okoljevarstvenim dovoljenjem. Na podlagi OVD je namreč imela obveznost prevzemanja odpadne embalaže le zoper tiste proizvajalce, s katerimi je sklenila pogodbo o prevzemu odpadne embalaže, kar je tudi storila. Prevzemanje odpadne embalaže v večjih količinah pa bi pomenilo opravljanje dejavnosti v nasprotju z OVD, kar bi lahko vodilo v odvzem OVD ali celo prepoved opravljanja dejavnosti.

7Tožeča stranka opozarja na prepoved retroaktivnosti iz 155. člena Ustave RS in poudarja, da je bila v obdobju od 1. 1. 2021 do 30. 6. 2021 na podlagi OVD dolžna pobirati mešano odpadno embalažo v razmerju 1:1 glede na količine, dane na trg s strani zavezancev, in ne določenega razmerja celotne odpadne embalaže, dane na trg v Republiki Sloveniji.

8Tožeča stranka nadalje ugovarja, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, saj tožena stranka ni obrazložila, zakaj meni, da bi morala svoje obveznosti pobiranja odpadne embalaže opravljati v nasprotju z veljavnim OVD. Uveljavlja tudi kršitev pravice do izjave v postopku. Meni, da bi moral upravni organ od A. zahtevati in pregledati ustrezno ter verodostojno dokumentacijo, iz katere bi bilo razvidno skladiščenje odpadne embalaže: (i) do 31. 12. 2020, (ii.) od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2022 in (iii.) od 31. 1. 2022 dalje, kar pa iz izpodbijane odločbe ni razvidno, niti ni mogoče nedvoumno ugotoviti skladiščnih zmogljivosti zbirnega centra. Prvostopenjski organ bi torej moral o inšpekcijskem pregledu sestaviti zapisnik in ji ga posredovati skupaj s pregledano dokumentacijo iz petega odstavka 18. člena Uredbe. V konkretnem primeru pa je od upravnega organa prejela le skop opis dejanskega stanja, zaradi česar se ni mogla ustrezno opredeliti in učinkovito uresničevati svoje pravice do izjave.

9Tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka skupaj s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Druga procesna dejanja

10Tožena stranka je 27. 2. 2023 sodišču posredovala upravni spis, odgovora na tožbo pa ni podala.

11V skladu s prvim odstavkom 19. člena ZUS-1 je sodišče vročilo tožbo v odgovor stranki z interesom A., d.o.o., ki v postopku ni sodelovala, saj ni podala odgovora na tožbo niti ni opravila nobenih drugih procesnih dejanj.

Odločanje brez glavne obravnave

12Sodišče v predmetni zadevi skladno s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 ni opravilo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in kršitve pravil postopka, na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

K I. točki izreka:

13Tožba je utemeljena.

14Med strankama je sporno, ali je tožeča stranka zavezana k prevzemu 310,19 ton mešane odpadne embalaže (kolikor znaša njen 23,30% delež celotne zbrane embalaže na podlagi Sklepa o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2021), ali pa je to količina, ki presega količino, odobreno v okoljevarstvenem dovoljenju, in bi prevzem te embalaže pomenil njegovo kršitev. Prav tako je sporno, ali je tožena stranka tožeči stranki kršila pravico do izjave, s tem ko ji ni vročila zapisnika o inšpekcijskem nadzoru in celotne dokumentacije, kot to zahteva 18. člen Uredbe oziroma iz obrazložitve ni razvidno, ali je podatke preverila v dokumentih, kot bi to morala, ter ali je izpodbijana odločba ustrezno obrazložena v delu, ki pojasnjuje temelj obveznosti prevzemanja odpadne embalaže, torej razmerje med ZVO-1 in okoljevarstvenim dovoljenjem tožeče stranke.

15Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).¹

16Tretji odstavek 21. člena Uredbe je določal obveznosti A., da v primeru, če količina zbrane odpadne embalaže, ki jo izvajalec javne službe predhodno skladišči v zbirnem centru, ali če količina odpadne embalaže, izločene iz mešanih komunalnih odpadkov, ki jo izvajalec javne službe skladišči v objektu za skladiščenje odpadne embalaže, presega 80 % količine odpadne embalaže, ki jo izvajalec javne službe lahko hkrati predhodno skladišči glede na zmogljivost zbirnega centra ali hkrati skladišči glede na zmogljivost objekta za skladiščenje odpadne embalaže, mora o tem v treh delovnih dneh elektronsko obvestiti družbo za ravnanje z odpadno embalažo in pristojnega inšpektorja.

17V obravnavanem primeru je inšpektorica dne 18. 3. 2021, 9. 9. 2021 in 31. 1. 2022 opravila oglede pri A., pri čemer je bila na vseh treh ogledih prisotna le predstavnica A. Na kraju ogleda je bilo ugotovljeno, da pri A. prevzema komunalno odpadno embalažo med drugim tudi tožeča stranka, da je prostor za predhodno skladiščenje poln, da odpadke v nasprotju s predpisanimi pravili skladiščijo tudi na prostem, da skladiščna kapaciteta presega 80% količine odpadne embalaže, ki jo A. lahko hkrati predhodno skladišči in da tožeča stranka ni reagirala na poziv A. ter da je skupno prevzela le 265,50 ton, glede na predpisan delež za leto 2021 pa bi morala prevzeti 310,19 ton, kar pomeni, da je prevzela za 44,69 ton mešane odpadne embalaže premalo. O ogledih so bili sestavljeni zapisniki št. 06182-485/2021-5 (29272) z dne 18. 3. 2021, št. 06182-485/2021-7 z dne 9. 9. 2021 in št. 06182-485/2021-8 z dne 31. 1. 2022, iz katerih je razvidno, da tožeča stranka pri njih ni sodelovala. Prav tako je tožena stranka sestavila tudi zapisnika o pregledu dokumentacije z dne 28. 10. 2021 in z dne 31. 1. 2022, ki sta bila posredovana v izjasnitev tožeči stranki. Tožeča stranka je v vseh izjavah med drugim izpostavljala, da bi bilo ob inšpekcijskem pregledu nujno vpogledati v upravni dokument, ki dokazuje zmogljivost zbirnega centra A. oziroma skladišča odpadne embalaže. Poleg tega je tudi izpostavila, da bi bilo za ustrezno zakonsko izvrševanje obveznosti tako DROE kot A. ob inšpekcijskem pregledu potrebno pregledati ustrezno dokumentacijo, iz katere bi bilo razvidno, da je A. embalažo, ki jo tožeča stranka prevzema po prejemu novega OVD, začeli skladiščiti od ustreznega obdobja dalje.

18Tožena stranka je postopek kontrole opravila na podlagi 157. člena ZVO-1, ki predpisuje, da se inšpekcijski nadzor opravlja na podlagi tega zakona in Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN), ki v drugem odstavku 3. člena določa, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki jih ne ureja ZIN uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP). Navedeno pomeni, da je tožena stranka pri vodenju postopka in pri odločanju, skladno z načelom enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS), vezana na izoblikovane temeljne procesne garancije, ki strankam tudi pred upravnimi organi, ko ti odločajo o njihovih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih, zagotavljajo izvedbo poštenega postopka. Po uveljavljenih standardih velja postopek pred državnimi organi (tudi upravnimi) za poštenega, če je strankam v postopku (še pred izdajo odločbe) dana možnost (pisne ali ustne) izjave o vseh za odločitev pomembnih vprašanjih. Z namenom, da se zadeva na primeren način pred odločitvijo vsestransko razišče ter da med strankami in organom ni neraziskanih pravno pomembnih vprašanj, zakon predvideva določene institute, ki garantirajo poštenost postopka, vse z namenom, da se morebitna sporna vprašanja, nesporazumi ali nejasnosti, če je le mogoče, razrešijo še pred izdajo odločbe, s katero organ oblastno odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Cilj je torej razjasnitev merodajnih dejstev v zadevi in uresničitev pravice do obrambe stranke, to je da ima stranka v postopku aktivno vlogo in da ni zgolj objekt postopka.

19Po prvem odstavku 154. člena ZUP je ustna obravnava obvezna v zadevah, v katerih je udeleženih več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali zaslišati priče ali izvedence. Ne glede na navedeno pa daje zakon uradni osebi, ki vodi postopek, možnost oziroma pooblastilo, da (bodisi po lastnem preudarku bodisi na predlog stranke) razpiše ustno obravnavo tudi tedaj, ko ta sicer po zakonu ni obvezna, če glede na okoliščine konkretne zadeve presodi, da bi bila njena izvedba (tako z vidika upravnega organa kot tudi stranke) koristna za razjasnitev zadeve. Kot poudarja pravna teorija, velja ustna obravnava za koristno zlasti v zapletenih zadevah, saj omogoča učinkovit dokazni postopek, pri katerem se lahko stranke že na obravnavi izjavijo o vseh pravno pomembnih dejstvih, tako pravnih kot dejanskih, izpodbijajo trditve nasprotnih strank ter ugotovitve upravnega organa, predlagajo svoje dokaze in aktivno sodelujejo ves čas postopka.²

20Zgoraj zapisano pomeni, da bi tožeča stranka morala imeti možnost (biti vabljena), da pri ogledu sodeluje, ker se je na njem odločalo o njenih obveznostih oziroma se je ugotavljalo dejansko stanje, na podlagi katerega je bila izdana odločba, s katero je bil izrečen inšpekcijski ukrep zoper njo. Tožena stranka je tožeči stranki sicer omogočila, da se o zadevi izjavi, vendar ji ni omogočila udeležbe na ogledih niti ni izvedla ustne obravnave, ki je po določbi 154. člena ZUP v primeru oprave ogleda obvezna. Ker tega ni storila, je kršila pravico stranke do izjave in povzročila bistveno kršitev pravil postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

21Zaradi kršitve pravice do izjave, na katero sodišče pazi po uradni dolžnosti, je sodišče tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo v celoti odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, v katerem je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

22Glede pravilne uporabe materialnega prava sodišče dodaja, da se v obravnavanem primeru izpodbijana odločba nanaša na obdobje od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021. V tem obdobju je že veljal ZVO-1J (od 1. 1. 2021) ter Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo ("stara") do 23. 4. 2021 in nato spremenjena Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo ("nova"). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka za celotno obravnavano obdobje uporabila "novo" Uredbo, kar pa ni pravilno, saj je "nova" Uredba začela veljati šele dne 23. 4. 2021, relevantna vsebina pa se razlikuje od vsebine "stare" Uredbe.

2370. člen "nove" Uredbe določa, da Uredba začne veljati 15. dan po objavi v Uradnem listu dne 8. 4. 2021, torej 23. 4. 2021. Veljavnost je določena za naprej, zato se za obdobje pred tem datumom "nova" Uredba ne sme uporabljati. Že 154. člen Ustave RS določa, da morajo predpisi biti objavljeni, preden začnejo veljati, in da predpis začne veljati 15. dan po objavi v državnem uradnem listu ali uradnem glasilu lokalne skupnosti. 155. člen Ustave RS določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj ter da samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. V obravnavanem primeru "nove" Uredbe pa to ne velja, saj je izrecno določeno, da začne veljati dne 23. 4. 2021 in od tega dne naprej jo upravni organi morajo uporabljati. V primeru ko upravni organ obravnava obdobje, ki zajema tudi čas pred veljavnostjo "nove" Uredbe, mora obdobje razdeliti na obdobje (v obravnavanem primeru od 1. 1. 2021 do 23. 4. 2021), za katerega uporabi pravila "stare" Uredbe in na obdobje (od 23. 4. 2021 do 31. 12. 2021), za katerega uporabi materialno pravo iz "nove" Uredbe.

24"Stara" Uredba (veljavna do dne 23. 4. 2021) je določala, da mora družba za ravnanje z odpadno embalažo prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno, ne glede na morebitne stroške, ki nastanejo pri nadaljnji predelavi ali odstranjevanju prevzete odpadne embalaže (drugi odstavek 19. člena). Če ravnanje z odpadno embalažo ureja več družb za ravnanje z odpadno embalažo (v obravnavanem primeru skupina DROE), ki je komunalni odpadek, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za tekoče koledarsko leto določi Vlada RS s sklepom. Prvi odstavek 26. člena je določal, da morajo t. i. proizvajalci odpadne embalaže (iz prvega odstavka 25. člena) skleniti pogodbo z družbo za ravnanje z odpadno embalažo (kot je tožeča stranka), razen če sami zagotovijo prevzemanje odpadne embalaže ob pogoju, da pridobijo potrdilo o vpisu v evidenco individualnih sistemov ravnanja z odpadno embalažo, ki jo vodi Ministrstvo (27. člen) ali če njihova letna količina embalaže ne presega 15.000 kg (prvi odstavek 36. člena).

25Spremenjena "nova" Uredba od dne 23. 4. 2021 pa določa, da morajo A. družbi za ravnanje z odpadno embalažo (torej tudi tožeči stranki) oddajati vso odpadno embalažo, ki je zbrana kot ločena frakcija ali kot izločena iz mešanih komunalnih odpadkov (prvi odstavek 21. člena). Družba za ravnanje z odpadno embalažo mora prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno ne glede na morebitne stroške, ki nastanejo pri nadaljnji predelavi ali odstranjevanju prevzete odpadne embalaže (drugi odstavek 22. člena). Uredba določa, da je sistem PRO sistem zagotavljanja ravnanja z odpadno embalažo (29. člen). Proizvajalec, ki svoje obveznosti iz sistema PRO izpolnjuje skupaj z drugimi proizvajalci, mora z družbo za ravnanje z odpadno embalažo skleniti pogodbo. Proizvajalec pa lahko svoje obveznosti PRO izpolnjuje samostojno v okviru individualnega sistema ravnanja z odpadno embalažo, če je vpisan v uradno evidenco (prvi odstavek 32. člena Uredbe). Prvi odstavek 40. člena Uredbe določa, da mora družba za ravnanje z odpadno embalažo na celotnem območju RS zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo, ki nastane na območju RS (ki nastane kot ločena frakcija ali kot izločena iz mešanih komunalnih odpadkov), razen za tisto odpadno embalažo, za katero zagotavljajo ravnanje proizvajalci, ki samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO. Ti namreč tudi skladiščijo in kasneje prevzamejo embalažo od izvajalca javne službe. Spremenjena Uredba je odpravila izjemo iz prvega odstavka 36. člena "stare" Uredbe, in sicer so po "novi" Uredbi v sistem PRO vstopili vsi, ki dajejo embalažo na trg, ne glede na količino embalaže.

26Navedeno pomeni, da bi izvajalci javne službe morali ločeno voditi/skladiščiti odpadke, ki jih bodo kasneje prevzeli tisti, ki samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO in so vpisani v uradno evidenco, ter ostale odpadke, ki ji prevzemajo člani skupine DROE. Uredbi sta tukaj različni, iz izpodbijane odločbe pa ni razvidno, da bi tožena stranka to upoštevala za odpadke, zbrane pred veljavnostjo "nove" Uredbe, saj za njih pravila "nove" Uredbe ne morejo veljati.

27V obravnavanem obdobju je veljal tudi Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev pandemije COVID-19 (ZUIZEOP), ki je v 100. a členu določal, da stroške ravnanja z odpadno embalažo - to je neprevzeto odpadno embalažo iz leta 2020, plača RS. Tudi upoštevanje tega materialnega predpisa ni razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe.

28Glede navedb tožeče stranke, da ni dolžna prevzeti % celotne zbrane embalaže, ampak samo % tiste, ki jo pri ... skladiščijo tisti, s katerimi ima sklenjene dogovore, sodišče še pojasnjuje, da je sodna praksa sicer že večkrat³ zavzela stališče, da sprememba okoljevarstvenega dovoljenja ne vpliva na obveznost izpolnjevanja zakonskih obveznosti tožeče stranke. Od začetka veljavnosti novele ZVO-1J torej zakon ureja obveznosti DROE, to je ravnanje z odpadki iz izdelkov PRO (20. člen ZVO-1). Z zakonsko ureditvijo mora biti skladno okoljevarstveno dovoljenje, kar je pristojni organ za tožečo stranko naredil z zamudo dne 11. 2. 2021 (tožeči stranki pa je bilo nato veljavno okoljevarstveno dovoljenje z ustreznimi spremembami vročeno šele 31. 1. 2022) , kljub temu pa mora stranka ravnati najprej v skladu z zakonom, saj odločbe - okoljevarstveno dovoljenje (tudi če je napačno) ne more spremeniti/obiti zakonske ureditve.

29Ne glede na navedeno pa se v obravnavani zadevi postavlja predvsem vprašanje pravilne razlage in uporabe določbe dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1, po kateri morajo DROE v svojem imenu zagotavljati ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, ki jo je po presoji sodišča, upoštevaje načelo lojalne razlage,⁴ treba razlagati v skladu z zahtevami Direktive o odpadkih. Če pa to ob uporabi uveljavljenih metod razlage prava ne bi bilo mogoče in bi bila zato navedena določba z njimi v nasprotju, bi bilo sodišče v skladu s stališčem Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: SEU), da pristojno sodišče po potrebi zakonskega akta, ki je v nasprotju s pravom EU, ne uporabi,⁵ dolžno uporabo dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 odkloniti.

30Sodišče sodi, da je razlaga, ki je v skladu s pravom EU, tista, po kateri so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege (na podlagi zakona) dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

31Ker pa je zakonska določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 splošna, le na njeni podlagi ni mogoče zaključiti, da je v nasprotju z 9. in 10. členom ZVO-1 (načelo odgovornosti povzročitelja in načelo plačila za obremenjevanje) oziroma z zahtevami Direktive o odpadkih. Do nasprotja lahko pride pri izvedbi z zakonom določene PRO oziroma natančnejši določitvi njene vsebine, za kar je po enajstem odstavku 20. člena ZVO-1 pooblaščena Vlada RS. Ta tako predpiše izdelke PRO, proizvajalce takih izdelkov, obveznosti proizvajalcev in obveznosti DROE, ki se med drugim nanašajo tudi na način in pogoje za samostojno ter skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in druge pogoje izpolnjevanja te obveznosti.

32Sodna praksa (vezana na pravila "stare" Uredbe) je že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO.⁶ Tega stališča sodišče ne spreminja, saj bi zahteva, da DROE ravnajo tudi z odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev iz prvega odstavka 36. člena Uredbe, pomenila, da niso spoštovane zahteve Direktive o odpadkih, da finančno odgovornost za ravnanje z odpadki nosijo proizvajalci proizvodov, to je povzročitelji odpadkov, in zahteve 8a(1)(d) Direktive o odpadkih, po kateri mora država, ki je v skladu s členom 8(1) vzpostavila sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov. Ker tista dela 19. in 39. člena Uredbe, ki od DROE zahtevata, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena "stare" Uredbe določena izjema od zakonske obveznosti PRO (izjema zaradi majhnih količin embalaže), nista v skladu z zakonom in Direktivo o odpadkih, jih v tem obsegu ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis), kar pomeni, da DROE ni mogoče naložiti, da od izvajalca gospodarske javne službe prevzame tudi to odpadno embalažo.

33V obravnavani zadevi je torej pomembno, poleg pravil uporabe materialnega prava za odpadke, zbrane v določenem obdobju, ali je tožena stranka obveznost tožeče stranke ugotovila upoštevaje odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, to je, ali je iz skupne količine pri izvajalcu gospodarske javne službe od 1. 1. 2021 do 23. 4. 2021 zbrane odpadne embalaže do dne 23. 4. 2021, ko je treba uporabiti pravila "stare" Uredbe, izključena zbrana odpadna embalaža, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je z Uredbo obveznost PRO izključena.

34Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, ali je tožena stranka pri določitvi količin odpadne embalaže za obdobje od 1. 1. 2021 do dne 23. 4. 2021 upoštevala pravila "stare" Uredbe glede izjeme, da lahko proizvajalci odpadne embalaže sami zagotovijo prevzemanje odpadne embalaže (če so vpisani v evidenco individualnih sistemov ravnanja za odpadno embalažo ali če njihova letna količina embalaže presega 15.000 kg) in pojasnila, za kakšno odpadno embalažo gre, torej ali gre pri vseh zbranih količinah komunalne odpadne embalaže v tem obdobju za komunalno odpadno embalažo, za katero velja skupno izvajanje obveznosti PRO. Za obdobje od 23. 4. 2021 do 31. 12. 2021 v izpodbijani odločbi ni razvidno upoštevanje pravil "nove" Uredbe, v smislu da so v sistem PRO vstopili vsi, ki dajejo na trg odpadno embalažo in da tisti, ki samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO, prevzamejo "svojo" odpadno embalažo, kar se mora upoštevati pri ugotavljanju skupne količine odpadne embalaže v zbirnem centru oziroma ali je to bilo upoštevano pri ugotavljanju ton neprevzete odpadne embalaže s strani tožeče stranke. Prav tako je pomembno, ali je bila celotna količina embalaže zbrana v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021, saj je v letu 2020 za odvoz s strani DROE neprevzete odpadne embalaže veljal 100.a člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 (ZIUZEOP) in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, po katerem stroške ravnanja s to odpadno embalažo plača Republika Slovenija.

35Glede na navedeno sodišče sodi, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da ni mogoče preizkusiti, ali so količine, ki bi jih v tem obdobju morala prevzeti tožeča stranka, pravilno ugotovljene. To pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 2. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP ter hkrati ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno.

36Ker upravni organ izpodbijane odločbe ni ustrezno obrazložil, ker ni pravilno uporabil materialnega prava, tožeči stranki pa tudi ni bila dana možnost sodelovanja v postopku pri opravi ogledov s strani inšpektorice, je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

K II. točki izreka

37Odločitev o zahtevku tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Ker tožeča stranka v postopku ni imela pooblaščenca, zadeva pa je bila rešena brez glavne obravnave, se ji v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 15,00 EUR.

38Obresti od zneska stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ) v zvezi s 378. členom OZ).⁷

39Sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti.

¹ Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019 , str. 266, točka 5. in 7.
² Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, Nika Hudej in ostali, str. 167-168.
³ Tako npr. sodbe Upravnega sodišča RS II U 312/2022-12 z dne 25. 4. 2024, II U 122/2022-10 z dne 21. 8. 2024, II U 175/2022-10 z dne 22. 8. 2024.
⁴ Načelo lojalne razlage od sodišča terja, da določbo nacionalnega prava, ki ni v skladu s pravom EU, razlaga v skladu z namenom oziroma ciljem (torej je v duhu) evropskega predpisa.
⁵ Glej sodbe SEU v zadevah C-128/09 do C 131/09, C-664/15, tč. 55, 56,57.
⁶ UPRS opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, 16. točka ter UPRS opr. št. I U 1522/2019 z dne 21. 11. 2019, 14. točka.
⁷ Enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).