VSRS Sodba X Ips 34/2023

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca, št. 090-279/2019/2 z dne 4. 2. 2020, s katero je bila zavrnjena pritožba družbe A. (1. točka izreka) in tožnika (2. točka izreka) zoper odločbo Tržnega inšpektorata Republike Slovenije (v nadaljevanju TIRS), št. 090-18/2019-11 z dne 2. 12. 2019. S to odločbo je TIRS zaradi varstva osebnih podatkov in poslovnih skrivnosti delno zavrnil zahtevo prosilca družbe B., d. o. o. (stranke z interesom v obravnavanem sporu) in v zvezi z dokumentacijo, ki se nanaša na tožnika, odločil, da se prosilcu posredujejo v izreku navedeni konkretni zapisniki, nekateri s prilogami, pri tem pa se v dokumentih prekrijejo v izreku izrecno navedeni podatki in podpisi prisotnih pri pregledu ter podatki, za katere je TIRS ocenil, da predstavljajo tožnikovo poslovno skrivnost.

2Upravno sodišče je presodilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. V obrazložitvi je glede tožbene trditve o prekoračitvi zahteve za dostop do informacij javnega značaja (1. točka drugega odstavka 17. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, v nadaljevanju ZDIJZ) poudarilo, da je prosilec med drugim zahteval dostop do zapisnikov o inšpekcijskem pregledu v postopku zoper tožnika in iz tako oblikovane zahteve je razvidno, da so predmet zahteve celotni zapisniki, ki so nastali v okviru inšpekcijskega pregleda, saj so bili opredeljeni na način, da jih je mogoče določiti tudi brez navedbe številke in datuma nastanka dokumenta. Zato je pritrdilo stališču toženke, da organ s tem, ko je omogočil dostop do zapisnikov v celoti, ni odločal preko meje zahteve za dostop do informacij javnega značaja.

3Glede izjeme varstva izvedbe upravnega postopka (7. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) je poudarilo, da je ta namenjena varstvu nadaljnje izvedbe upravnega postopka, zato lahko že po naravi stvari škodo, ki bi nastala z razkritjem dokumentov, oceni le organ, ki postopek vodi, ne pa v postopku udeležena stranka. Na organu je namreč dokazno breme, da kot verjetno izkaže ogroženost nadaljnje izvedbe postopka. Zato ni mogoče zahtevati od toženke, da vsebinsko presoja obstoj te izjeme, če se organ na njo ni skliceval, ker je ocenil, da škoda za izvedbo upravnega postopka ni izkazana. Ob tem je še pripomnilo, da je pogoj za uporabo te izjeme, da je upravni postopek še v teku. Razkritje dokumentov že po naravi stvari ne more škodovati izvedbi upravnega postopka, ki je zaključen z dokončno odločbo.

4Glede izjeme poslovne skrivnosti (2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) je poudarilo, da zapisnik o inšpekcijskem pregledu izvira iz delovanja področja organa (TIRS) v okviru inšpekcijskega nadzora s področja varstva potrošnikov in gre torej za dokument, ki ga izdela organ, zaradi česar izpolnjuje vse lastnosti, ki jih zakon določa za informacijo javnega značaja. Vsebuje torej informacije v zvezi z javnopravnim delovanjem organa, ki jih tožnik ne more določiti za svojo poslovno skrivnost. Zapisniki v delih, za katere tožnik zatrjuje obstoj poslovne skrivnosti, vsebujejo ugotovitve inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem zakonov ter odgovore in pojasnila tožnika. Te informacije izvirajo iz delovnega področja organa, nastale so v okviru izvajanja javnopravnih nalog in zato, ne glede na opredelitev v tožnikovih notranjih pravnih aktih, ne morejo biti poslovna skrivnost.

5Glede zlorabe pravice (peti odstavek 5. člena ZDIJZ) pa je poudarilo, da gre za zlorabo pravice v primeru, ko subjekt prestopi mejo pravno zavarovanega upravičenja tako, da ogroža oziroma posega v pravico drugega, torej ko pravico, ki mu jo daje pravo, izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom tako, da prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo in dostojanstvo organa, ki mu s tem onemogoča, da bi opravljal delo samostojno v okviru Ustave in zakonov. Zloraba pravice je torej možna tudi v razmerju do drugih prizadetih strank v postopku, vendar tako ravnanje, ki bi ga bilo mogoče umestiti pod pojem zlorabe pravice, iz tožnikovih navedb ni razvidno. Tožnik je sicer navajal, da prosilec želi pridobiti podatke za izboljšanje svojega konkurenčnega položaja, vendar po ZDIJZ ni pomemben namen, zaradi katerega prosilec želi prost dostop do informacij javnega značaja. Namen prosilca in njegova vloga sta v prvi vrsti pomembna z vidika presoje, ali je zakonska omejitev uresničevanja pravice dostopa do informacij javnega značaja dopustna, oziroma ali je kljub zakonski omejitvi mogoče dostop do zahtevane informacije dovoliti, ker je za razkritje podan javni interes.

6Tožnik je zoper sodbo vložil predlog za dopustitev revizije, kateremu je Vrhovno sodišče delno ugodilo ter s sklepom X DoR 286/2022-6 z dne 15. 6. 2023 dopustilo revizijo glede vprašanja: "Ali lahko organ, pred katerim se ne vodi upravni postopek, zaradi katerega je bil pridobljen ali sestavljen podatek, opravi v smislu izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ presojo, ali bo razkritje tega podatka škodovalo izvedbi upravnega postopka, ki ga vodi drug organ?"

7Tožnik (v nadaljevanju revident) je v skladu s tem sklepom vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji v celoti ugodi, odpravi izpodbijano sodbo in izpodbijano odločbo Informacijskega pooblaščenca ter odločbo TIRS oziroma podredno, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje z navodilom, kako je treba uporabiti sporne določbe veljavne zakonodaje.

8Revident v reviziji nasprotuje stališču Upravnega sodišča glede obstoja izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ o tem, kdo (kateri upravni organ) lahko opravi presojo navedene izjeme. Poudarja, da ZDIJZ zavezuje vse državne organe (tudi inšpekcijske), pri čemer kot informacija javnega značaja šteje informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V 7. točki je določeno, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. To je še posebej pomembno, če upravni postopek pred organom še ni končan.

9Revident navaja, da je v obravnavani zadevi o dostopu do dokumentov oziroma podatkov kot informacij javnega značaja odločal upravni organ (TIRS), pred katerim sporni dokumenti oziroma podatki niso nastali. Večina dokumentov v postopku se je sicer nanašala na zapisnike, ki so nastali v postopku pred TIRS, vendar so se med njimi nahajali tudi dokumenti, ki so nastali v postopkih pred drugimi organi in jih je TIRS pridobil v inšpekcijskem postopku v okviru poizvedb pri Agenciji za komunikacijska omrežja in storitve (v nadaljevanju AKOS). Revident nasprotuje stališču izpodbijane sodbe, da o obstoju izjeme lahko odloča upravni organ, pred katerim ti dokumenti niso nastali. TIRS ne more opraviti presoje, ali in kakšen vpliv bi imelo razkritje podatka, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, ki ga vodi AKOS. O tem lahko odloči oziroma presodi zgolj organ, ki je tak podatek izdal in v zvezi s tem podatkom vodi upravni postopek.

10Enako velja za presojo, ali bo razkritje podatka oziroma dokumenta lahko ogrozilo nadaljevanje poteka postopka, saj upravni organ - TIRS ne razpolaga z informacijami, ali so pri drugih upravnih organih (AKOS) postopki v teku, na kaj se ti postopki nanašajo in kakšen učinek nanje bi lahko imelo morebitno razkritje podatka. V obravnavani zadevi TIRS presoje izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ sploh ni opravil. Tako upravni organ kot Upravno sodišče sta enostavno predpostavila, da naj ta izjema ne bi obstajala in dostop do dokumentov oziroma podatkov je bil omogočen zgolj na podlagi dejstva, da so se ti nahajali v upravnem spisu TIRS. Namen izjeme iz 7. točke pa je predvsem zagotoviti nemoteno izvedbo upravnega postopka pred organom, ki vodi postopek, v katerem je podatek oziroma dokument nastal, in ker gre za izjemo, jo je, tako kot vse izjeme, treba razlagati ozko. Gre ne le za primere, ko bi razkritje dokumentov lahko ogrozilo nadalje zbiranje in izvedbo dokazov, temveč gre za varstvo izvedbe upravnega postopka kot celote.

11Revident poudarja, da bi razkritje dokumentov javnosti na podlagi določb ZDIJZ nedvomno škodovalo nadaljnji izvedbi tako inšpekcijskih postopkov, ki jih vodi organ, ki je o dostopu odločal, kot tudi postopkov, ki jih vodijo drugi organi (npr. AKOS). Ker so bili v zvezi s spornimi dokumenti postopki v času izdaje odločbe TIRS še v teku in še niso bili zaključeni (TIRS je postopke zaključil šele v decembru 2022), je bilo s predložitvijo dokumentov prosilcu kot revidentovemu konkurentu v času izdaje odločbe TIRS "sporočeno" (1), da ti postopki obstajajo, (2) da se vodijo zoper revidenta, (3) kakšna je njihova narava in vsebina, vključno z navajanji stranke v postopku ter (4) da postopki še niso končani. Konkurent bi to okoliščino lahko izkoristil v svoj prid tako na poslovnem področju in bi ravnal prilagojeno glede na razkrito vsebino dokumentov, kot konkuriral nasproti potrošnikom ravno glede vsebine in razmerij v zvezi s katerimi tečejo inšpekcijski postopki ter tudi v konkretnih upravnih postopkih tako, da bi priglasil stransko udeležbo in poskušal pridobiti konkurenčno prednost s tem, da bi aktivnosti usmeril v čim daljši tek teh inšpekcijskih postopkov.

12Toženka je na revizijo vložila odgovor, v katerem Vrhovnemu sodišču predlaga, naj jo zavrne. V zvezi z vloženo revizijo najprej izpostavlja, da se je do vložitve revizije vprašanje obstoja izjeme po 7. točki nanašalo izključno na splošen očitek, da bi moral TIRS zavrniti dostop, ker bi razkritje nedvomno škodovalo nadaljnji izvedbi inšpekcijskih postopkov. Revident do vložitve revizije nikoli ni zatrjeval, da so predmet zahteve dokumenti "drugih organov, ki bi bili del upravnega postopka v teku", kar pomeni, da je revizijski očitek, da bi moral organ v postopek pritegniti AKOS, usmerjen v zmotno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja. Poleg tega revident ni konkretiziral dokumentov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi konkretnega upravnega postopka pred drugim organom, prav tako ni navedel, kateremu konkretnemu upravnemu postopku bi razkritje škodovalo.

13Zastavljeno pravno vprašanje po mnenju toženke tako ni upravičeno, saj izjema po 7. točki v tem smislu ni bila presojana, ker za to ni bilo utemeljenega razloga. Predmet spora je bilo vprašanje, ali bi moral organ presojati obstoj izjeme varstva izvedbe upravnega postopka po 7. točki zlasti z vidika, kdo se na navedeno izjemo lahko sklicuje in "obveznost" njene presoje, ne pa glede upravičenosti organa, da v smislu te izjeme izvede presojo, ali bo razkritje tega podatka škodovalo izvedbi upravnega postopka, ki ga vodi drug organ. Revident je namreč očital zgolj, da je organ zmotno uporabil materialno pravo, ker ni zatrjeval obstoja navedene izjeme, čemur toženka in Upravno sodišče nista mogla slediti, saj organa ni mogoče "prisiliti" oziroma od njega "zahtevati", da se sklicuje na to izjemo.

14Razlogi, ki jih je za obstoj te izjeme zatrjeval revident, so izhajali izključno iz varstva njegovih pravic. Izkazati je torej treba, da bi razkritje škodovalo izvedbi konkretnega postopka, ki je v teku, ne pa škode, ki bi potencialno lahko nastala stranki tega postopka, kar je zatrjeval revident. Predmet varstva je torej konkretni upravni postopek, zato je ključno, da se na navedeno izjemo ne more sklicevati vsakdo, temveč le organ, ki konkretni upravni postopek vodi in na katerem je tudi dokazno breme izpolnjevanja pogojev za uveljavljanje izjeme. Upravno sodišče je poudarilo, da je navedena izjema namenjena varstvu nadaljnje izvedbe upravnega postopka, zato lahko že po naravi stvari škodo, ki bi nastala z razkritjem dokumentov, oceni le organ, ki postopek vodi, ne pa v postopku udeležena stranka. Revident, ki ima v obravnavanem primeru položaj stranskega udeleženca, zato ne more uveljavljati obstoja izjeme, ki varuje izvedbo konkretnega upravnega postopka, ne pa pravice udeleženih strank. Revident tako želi z revizijo nezakonito širiti zatrjevano izjemo izven njenih okvirov ter s posplošenim sklicevanjem šele v reviziji zatrjuje, da bi moral organ v postopek pritegniti tudi AKOS. Po mnenju toženke tako zastavljeno pravno vprašanje v obravnavanem primeru ni bilo sporno in ga sodišče z izpodbijano sodbo tudi ni moglo rešiti nezakonito.

15Stranka z interesom na revizijo ni odgovorila.

K I. točki izreka

16Revizija ni utemeljena.

17V obravnavani zadevi je sporno vprašanje, ali organ, pred katerim se vodi upravni postopek, lahko oziroma mora opraviti presojo, ali bo razkritje tega podatka škodovalo izvedbi upravnega postopka, ki ga vodi drug organ.

Presoja v zvezi z dopuščenim vprašanjem

18ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ). Namen tega zakona je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov.

19V skladu z jasno določbo 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam (v nadaljnjem besedilu: prosilci), velja torej načelo prostega dostopa.

20Vendar ima ta določba tudi izjeme (prvi odstavek 6. člena ZDIJZ) in sicer lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša (med drugim) na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi (7. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Te izjeme sicer niso absolutne, saj ZDIJZ določa (izjemo od izjeme), da se lahko ne glede na te izjeme dostop do zahtevane informacije v določenih primerih dovoli (tretji odstavek 6. člena ZDIJZ).

21Izjema iz 7. točke je namenjena varovanju postopka in ne stranke; gre za škodo, ki bi nastala postopku, ne stranki. Pri odločanju o obstoju te izjeme ni pravno pomembno, zakaj prosilec potrebuje zahtevano informacijo. Iz načela prostega dostopa izhaja, da so irelevantni interesi prosilca, ki jih zasleduje. Zato se tudi organ ne sme spuščati v vprašanje, zakaj prosilec informacijo potrebuje oziroma za kaj jo bo morda uporabil. Dolžnost organa je izključno, da odloči, ali zahtevan dokument predstavlja informacijo javnega značaja za vse (erga omnes). Predmet odločitve je torej strogo vezan na presojo dokumenta.

22Kot že navedeno, je izjema iz 7. točke prvega odstavka namenjena varovanju postopka, zato mora biti za uporabo te izjeme najprej izpolnjen pogoj, da je upravni postopek, v zvezi s katerim so bili zahtevani podatki sestavljeni ali pridobljeni, še v teku. Gre torej za postopek, zaradi izvedbe katerega je bil (zahtevani) podatek pridobljen ali sestavljen, ki še ni zaključen in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Varuje se postopek, ki ga vodi organ, ki je zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, in sicer tako, da organ oceni, ali bi razkritje zahtevanega podatka ogrozilo nadaljnjo izvedbo tega postopka. Škoda za nadaljnjo izvedbo upravnega postopka je izkazana predvsem takrat, ko dejansko stanje še ni v celoti ugotovljeno in je pridobivanje dokazov oziroma ugotavljanje dejanskega stanja še v teku. Takrat bi razkritje zbranih dokumentov morda lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo ali celo obstoj dokazov, kar bi vplivalo na izdajo odločbe in takšna škoda, povzročena izvedbi postopka, bi bila večja od pravice javnosti, da se seznani z zahtevanimi informacijami. V takem primeru se organ (zavezanec za dostop do informacij javnega značaja) sklicuje na izjemo iz 7. točke ter zahtevo na tej podlagi zavrne.

23Ta izjema je namenjena varstvu postopka in obvezuje pristojni organ, ki vodi postopek, k varovanje tega postopka. Dokazno breme za obstoj te izjeme je na organu, ki sam ve, kaj bi lahko škodovalo izvedbi postopka, ki ga vodi. Sam mora v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi konkretnega postopka. Stranka konkretnega postopka se glede na vse navedeno torej na to izjemo ne more uspešno sklicevati.

24Če organ pridobi podatke, ki jih potrebuje za vodenje svojega postopka, od drugih organov, ni zavezan, niti ne more, presojati, ali bi razkritje podatka škodovalo izvedbi postopka pred temi organi, razen če gre za absolutne izjeme od načela do prostega dostopa iz 5.a člena ZDIJZ (za kar pa v obravnavani zadevi ne gre). Ti - torej drugi - organi morajo opraviti presojo, ali bi razkritje škodovalo nadaljnji izvedbi njihovega postopka. V takem primeru mora organ (zavezanec za dostop do informacij javnega značaja) bodisi odstopiti del zahteve za dostop do informacij javnega značaja temu drugemu organu, bodisi ga povabiti k udeležbi v postopku v skladu s 143. členom Zakona o splošnem upravnem postopku.

25Z namenom zaščite postopka ali varstva osebnih podatkov se lahko podatki (dokumenti) označijo z ustrezno stopnjo zaupnosti, kar lahko med drugim urejajo področni predpisi. Tako na primer Zakon o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) ureja varovanje podatkov in posebej določa, da mora biti vsak podatek oziroma dokument, ki vsebuje podatke, ki so davčna tajnost, vidno označen kot tak (17. člen ZDavP-2) ter v primeru razkritja takih podatkov drugim organom, te zavezuje k enakim ukrepom in postopkom za varovanje podatkov (30. člen ZDavP-2).

26Odgovor na dopuščeno vprašanje je torej, da vsak organ, pred katerim se vodi upravni postopek, lahko oziroma mora sam opraviti presojo, ali bo razkritje podatka škodovalo izvedbi upravnega postopka, ki ga vodi sam in v skladu s tem ravnati tako pri posredovanju podatkov drugim organom kot pri odločanju o dostopu do informacij javnega značaja.

Presoja v konkretni zadevi

27Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve toženke in Upravnega sodišča, povezane z dopuščenim pravnim vprašanjem, na katere je Vrhovno sodišče vezano (tretji odstavek 370. člena ZPP in 85. člen ZUS-1).

28V obravnavani zadevi je TIRS prosilcu (družbi B., d. o. o.) omogočil delni dostop (prekriti osebni podatki, podpisi prisotnih oseb, številke računov) do zahtevanih podatkov, s katerimi je razpolagal v svojem postopku. TIRS je namreč pri revidentu vodil inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določil Zakona o varstvu potrošnikov pred nepoštenimi praksami in Zakona o varstvu potrošnikov v zvezi s splošnimi pogoji za izvajanje elektronskih komunikacijskih storitev za potrošnike in posebnimi pogoji za izvajanje elektronskih komunikacijskih storitev za pakete ... in ... Pri odločitvi o (delnem) dostopu do zahtevanih informacij po ZDIJZ se TIRS kot zavezanec ni skliceval na izjemo iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

29Glede na zgoraj obrazloženo je po presoji Vrhovnega sodišča pravilno stališče v izpodbijani sodbi (23. točka), da je ta izjema namenjena varstvu nadaljnje izvedbe (torej mora biti postopek še v teku) upravnega postopka, zato lahko škodo, ki bi nastala z razkritjem dokumentov oceni le organ, ki postopek vodi, ne pa v postopku udeležena stranka. Na organu je dokazno breme, da kot verjetno izkaže ogroženost nadaljnje izvedbe postopka. Če organ oceni, da nadaljnje izvedba postopka z razkritjem zahtevanih dokumentov ne bo ogrožena, se na to izjemo ne sklicuje.

30Posledično je pravilno tudi nadaljnje stališče v izpodbijani sodbi, da ni mogoče zahtevati od toženke, da vsebinsko presoja obstoj te izjeme, če se organ, ki vodi postopek, na njo ni skliceval, ker je očitno ocenil, da škoda za izvedbo postopka ni izkazana.

31Glede revizijskih navedb v smeri odločanja o tem ali bo razkritje podatka škodovalo izvedbi upravnega postopka, ki ga vodi drug organ, pa Vrhovno sodišče ugotavlja, da revident tega v postopku pred Upravnim sodiščem ni uveljavljal. Upravno sodišče se zato do tega vprašanja ni opredeljevalo, revident pa v reviziji uveljavlja le ugovor zmotne uporabe materialnega prava, ne pa bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, torej ne očita, da se sodišče ni opredelilo do vseh ugovorov oziroma da sodba nima razlogov o odločilnih dejstvih.

32Glede na obrazloženo je izpodbijana sodba v okviru opravljene revizijske presoje pravilna in zakonita. Zato je Vrhovno sodišče revizijo na podlagi 92. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

K II. točki izreka

33Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Glasovanje

34Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.