UPRS Sodba I U 732/2021-29

I. Tožbi se ugodi, 4. točka izreka izpodbijane odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti številka 1033-4/2013-38 z dne 31. 3. 2021 se odpravi in se zadeva v tem delu vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Izpodbijana odločba

1Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da se v Pokojninskem načrtu kolektivnega prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja z oznako ..., ki se preimenuje v Pokojninski načrt kolektivnega prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja z oznako ... z dne ... 2. 2021 (v nadaljevanju Pokojninski načrt) odobrijo spremembe 3., 4., 5., 6., 7., 8., 18., 21., 22., 26., 27. in 28. člena (1. točka izreka), preštevilčenje 29. člena, ki postane 32. člen, 30. člena, ki postane 34. člen, in 31. člena, ki postane 36. člen, ter spremembe 32. člena, tretjega odstavka 34. člena in 36. člena in novega četrtega odstavka 34. člena (2. točka izreka). Odobrila je tudi novi 29., 30., 31., 33., 35. in 37. člen Pokojninskega načrta (3. točka izreka). Odločila je še, da se ne odobri sprememba prvega odstavka 34. člena Pokojninskega načrta (4. točka izreka).

2Iz obrazložitve je razvidno, da tožnica vložila zahtevo za odobritev sprememb Pokojninskega načrta, ki je namenjen kolektivnemu prostovoljnemu pokojninskemu zavarovanju. Spremembe se nanašajo predvsem na uskladitev Pokojninskega načrta z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 75/19). V postopku je pridobila mnenje Agencije za zavarovalni nadzor številka 0150-51/2020-2 z dne 16. 9. 2020 in 0150‑51/2020‑4 z dne 8. 12. 2020 (v nadaljevanju mnenje Agencije).

3V nadaljevanju je tožena stranka citirala predlagano spremembo prvega odstavka 34. člena¹ Pokojninskega načrta in ugotovila, da odstopa od doslej veljavne določbe² Pokojninskega načrta, ki ureja to področje. Iz veljavne določbe Pokojninskega načrta izhaja, da član, ki je bil vključen v pokojninski načrt pred uskladitvijo z določili Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2), in za katerega je ta Pokojninski načrt določal tudi pravice in obveznosti v zvezi z izplačevanjem starostne pokojnine in predčasne dodatne starostne pokojnine, te pravice in obveznosti ohrani za sredstva, ki so posledica vplačil do uskladitve članovega pokojninskega načrta z določili ZPIZ-2. S predlagano spremembo te določbe Pokojninskega načrta želi tožnica v nasprotju s prvim odstavkom 416. člena ZPIZ-2 odstopiti od zaveze, da bo tem zavarovancem ohranila pravice in obveznosti v zvezi z izplačevanjem dodatne starostne pokojnine in predčasne dodatne starostne pokojnine.

4Po presoji tožene stranke iz prvega odstavka 416. člena ZPIZ-2 izhaja, da se spremenjen usklajen pokojninski načrt za pravice in obveznosti iz zavarovanja uporablja za vsa sredstva zavarovanca, ki jih je vplačal po spremembi, kar podrobneje ureja tudi 11. člena Pravilnika o podrobnejših pravilih in minimalnih zahtevah, ki jih zavarovalnica ali pokojninska družba upoštevata pri izračunu pokojninske rente (v nadaljevanju Pravilnik). Tožena stranka meni, da mora izvajalec pokojninskega načrta ohraniti vse pravice in obveznosti v zvezi z izplačevanjem pokojninskih rent, kot so bile določene s pokojninskim načrtom pred uskladitvijo z ZPIZ-2. Predlagana sprememba prvega odstavka 34. člena Pokojninskega načrta odpravlja obveznost ohranitve pravic in obveznosti v zvezi z izplačevanjem pokojninskih rent, zato je v nasprotju z ZPIZ-2. Po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS št. 109/06 - uradno prečiščeno besedilo, 114/06 - ZUTPG, 10/08 - ZVarDod, 98/09 - ZIUZGK, 38/10 - ZUKN, 61/10 - ZSVarPre, 79/10 - ZPKDPIZ, 94/10 - ZIU, 94/11 - odl. US, 105/11 - odl. US, 110/11 - ZDIU12, 40/12 - ZUJF, 96/12 - ZPIZ-2, 9/17 - odl. US in 171/21 - odl. US; v nadaljevanju ZPIZ-1) sta bili obdobji varčevanja in izplačevanja urejeni v enotnem pokojninskem načrtu, ki je že v začetni fazi vseboval tudi natančne pogoje za izračun pokojninske rente. Tožnica je pravice v zvezi z izplačevanjem dodatne starostne pokojnine in predčasne starostne pokojnine ohranila ob uskladitvi z ZPIZ-1 in ZPIZ-2. Po mnenju tožene stranke 416. člen ZPIZ-2 ne določa, da se z njim usklajeni pokojninski načrti uporabljajo za vsa do tedaj privarčevana sredstva in da se lahko privarčevana sredstva izplačujejo samo na podlagi ZPIZ‑2, temveč se spremenjen pokojninski načrt uporablja za vsa sredstva zavarovanca, ki jih je vplačal po spremembi. To pomeni, da je v določeni meri možen odstop od trenutno veljavnih določb ZPIZ-2 in Pravilnika v zvezi z izplačevanjem pokojninskih rent.

5Tožena stranka zaključuje, da Pokojninski načrt vsebuje vse obvezne sestavine in da so v skladu z ZPIZ-2 vse predlagane spremembe Pokojninskega načrta, razen prvega odstavka 34. člena, v zvezi s katerim sledi mnenju Agencije.

Tožbene navedbe

6Zoper izpodbijano odločbo je tožnica vložila tožbo zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka. Predlaga, da sodišče 4. točko izreka izpodbijane odločbe spremeni tako, da se glasi: "V Pokojninskem načrtu kolektivnega prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja z oznako ..., ki se preimenuje v Pokojninski načrt kolektivnega prostovoljnega dodatnega zavarovanja z oznako ... z dne ... 2. 2021, se odobri sprememba prvega odstavka 34. člena". Podrejeno predlaga, naj se 4. točka izreka izpodbijane odločbe odpravi in v tem delu vrne v ponovno odločanje. Priglaša stroške postopka v upravnem sporu z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7Tožnica uvodoma navaja, da je obravnavano spremembo predlagala zaradi enakopravne obravnave vseh zavarovancev pri odmeri pokojninskih rent ne glede na to, ali so začeli delodajalci zanje vplačevati premije pred ali po odobritvi sprememb pokojninskih načrtov. S predlagano spremembo bi se pri odmeri pokojninskih rent za vse zavarovance, ki jim še ni bila odmerjena, upoštevala aktuarska načela iz drugega odstavka 340. člena, pri čemer prvi odstavek 416. člena ZPIZ-2, ki izračunavanja rent ne ureja, ni specialen v razmerju do 340. člena ZPIZ-2. Pojasnjuje, da obstoječa določba Pokojninskega načrta ne omogoča zagotavljanja najboljšega sorazmerja med višino odmerjenih rent in vplačanimi premijami, saj zahteva za nekatere od kategorij vplačanih premij nadaljnjo uporabo zastarele metodologije izračuna pokojninskih rent na podlagi faktorjev, ki so bili sestavni del pokojninskih načrtov. Ti faktorji za izračun rente zahtevajo upoštevanje določene vrednosti faktorja tržnih obrestnih mer, ki na trgu ne obstajajo, in pričakovane življenjske dobe, ki odstopa od dejanskega stanja po podatkih Statističnega urada, hkrati pa so diskriminatorni, saj se pokojninske rente odmerjajo v različnih zneskih glede na spol kljub enaki višini vplačanih sredstev. Z uporabo aktuarskih načel za izračun rente se bo po mnenju tožnice pri vseh zavarovancih ne glede na dan njihovega pristopa k pokojninskemu načrtu in začetek vplačil sredstev delodajalca za zavarovance (tudi za vplačila pred 1. 1. 2016) zagotovila pravična odmera pokojninske rente brez diskriminacije glede na spol, z upoštevanjem realne pričakovane življenjske dobe in realno dosegljive obrestne mere.

8V nadaljnjih tožbenih navedbah tožnica trdi, da se tožena stranka v izpodbijani odločbi ni konkretizirano opredelila do vseh tožničinih navedb in dokazov v zvezi z besedno, logično, zgodovinsko, sistematično in teleološko razlago 416. in 429. člena ZPIZ-2, obveznostjo lojalne razlage pravil EU, obveznostjo uporabe aktuarskih načel pri določanju vrednosti faktorjev za izračun rent, obveznostjo odprave diskriminacije in neenake obravnave zavezancev ter na učinkovanje spremembe brez retroaktivnega poseganja v pridobljene pravice. Zato po mnenju tožnice izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih in se je ne da preizkusiti, saj ni jasno, zakaj tožena stranka ni upoštevala teh tožničinih argumentov.

9Po mnenju tožnice je zmotna ugotovitev tožene stranke, da tožnica z obravnavanim predlogom spremembe Pokojninskega načrta ne bi zagotavljala ohranitev pravic in obveznosti v zvezi z izplačevanjem rent dodatne in predčasne starostne pokojnine za sredstva, ki so bila vplačana do uskladitve pokojninskega načrta z ZPIZ-2, saj se s predlagano spremembo ni poseglo v pridobljene pravice do izplačila tistih pokojninskih rent, ki so bile že odmerjene.

10V zvezi z zmotno uporabo prvega odstavka 416. člena ZPIZ-2 tožnica navaja, da iz nobene metode razlage ne izhaja, da zakon predpisuje dvojni način izračunavanja pokojninskih rent tako, da se za vplačana sredstva do 1. 1. 2016 pri izračunu rente upoštevajo neustrezne vrednosti faktorjev iz prilog k pokojninskim načrtom, za vplačana sredstva po 1. 1. 2016 pa bi se vrednost faktorjev določala po aktuarskih načelih ob uveljavitvi pravice do pokojninske rente. Tožnica meni, da iz prvega odstavka 416. člena ZPIZ-2 izhaja prepoved, da bi se po poteku dveh let od uveljavitve ZPIZ-2 še naprej uporabljali pokojninski načrti, ki so veljali v času ZPIZ-1 in niso bili usklajeni z ZPIZ-2, za določanje vsebine pravic in obveznosti na podlagi sredstev, ki so bila vplačana v obdobju pred uskladitvijo pokojninskega načrta z ZPIZ-2. Pokojninski načrti so se morali uskladiti v roku dveh let, zato je zakon lahko samo v tem prehodnem obdobju dovolil nadaljnjo uporabo neusklajenih načrtov in odmero rent na njihovi podlagi. Z uporabo starega pokojninskega načrta za sredstva, vplačana pred uskladitvijo pokojninskega načrta z ZPIZ-2, bi se izničil koncept faz prostovoljnega pokojninskega zavarovanja (faza varčevanja in faza izplačevanja pokojninske rente) in bi se poseglo v tista pogodbena razmerja, ki so urejena v neodvisnem pokojninskem načrtu za izplačevanje rent, ki ga (lahko) samostojno sprejme druga pravna oseba, ki s tožnico in zavarovanci ni še v nobenem pravnem razmerju.

11V nadaljevanju se sklicuje na namen zakonodajalca, ki je razviden iz obrazložitve amandmaja, v skladu s katero lahko veljajo obstoječi dogovori le, dokler velja pokojninski načrt po ZPIZ-1, ko pa stopi v veljavo pokojninski načrt po ZPIZ-2, se morajo sredstva obravnavati po novem zakonu. Iz navedenega izhaja, da je 340. člen ZPIZ-2, ki ureja izračunavanje in izplačevanje pokojninskih rent, specialen v razmerju do prvega odstavka 416. člena ZPIZ-2. Ta namreč ne ureja obveznosti glede načina izračuna pokojninskih rent, temveč določa le obveznost uporabe spremenjenih pokojninskih načrtov po 1. 1. 2016. Z določbo 340. člena ZPIZ-2 je poseženo v vsebino in izvrševanje pokojninskih načrtov tako, da jih ni mogoče več izvajati, saj ima zavarovanec pravico samostojno izbrati izplačevalca pokojninske rente, pri katerem mora tožnica skleniti zavarovanje v zavarovančevem imenu in za njegov račun. V to pravico tožnica ne sme posegati ali jo kako drugače pogojevati. Tega pravila ZPIZ-1 ni poznal.

12Tožnica še navaja, da je zakonodajalec zaradi drugačnega načina izračunavanja rent posegel v razmerja med tožnico, zavarovanci in izplačevalci rent, pri čemer zavarovančeva izbirna pravica izplačevalca ni omejena le na sredstva, vplačana po uveljavitvi ZPIZ-2, zato ni več mogoča nadaljnja uporaba starih neusklajenih določb pokojninskih načrtov. Da je treba prenehati uporabljati neusklajene določbe pokojninskih načrtov, je razvidno tudi iz drugega odstavka 416. člena ZPIZ-2, 417. in 426. člena ZPIZ-2, ki določajo nadaljnjo uporabo nekaterih določb ZPIZ-1 v zvezi z dodatnim pokojninskim zavarovanjem kljub uveljavitvi ZPIZ-2. Z zmotno razlago prvega odstavka 416. člena ZPIZ-2 o obveznosti nadaljnje uporabe neusklajenih določb pokojninskih načrtov bi se izničila zapoved iz prve povedi tega člena, v skladu s katero je treba z določbami ZPIZ-2 uskladiti pokojninske načrte v celoti, in iz sedmega odstavka 222. člena ZPIZ-2, po katerem se spremembe pokojninskega načrta uporabljajo za vse zavarovance, tudi tiste, ki so bili vključeni v zavarovanje pred učinkovanjem sprememb. Stališče o dvojnem sistemu izračunavanja rent je zmotno, kar izhaja tudi iz drugega odstavka 223. člena ZPIZ-2 in drugega odstavka 224. člena ZPIZ-2 v zvezi z drugim odstavkom 340. člena ZPIZ-2. Po mnenju tožnice je z vidika sistematične razlage zakona mogoče razumeti pomen sporne določbe le tako, da se pokojninske rente izračunajo izključno na podlagi pokojninskih načrtov za izplačevanje rent, ki so sprejeti po ZPIZ-2 in izključno z upoštevanjem aktuarskih načel.

13V tožbi v zvezi z zmotno uporabo materialnega prava tožnica še trdi, da se prvi odstavek 416. člena ZPIZ-2 ne nanaša na izračun rent, saj ta pravica iz zavarovanja ni nastala in ni nastalo zavarovanje, iz katerega bi ta pravica izhajala. Pravica do izračuna in izplačila rente nastane šele z izpolnitvijo zakonskih pogojev iz 219. člena ZPIZ-2 in ne z vplačilom sredstev. Poleg tega je pravica do izračunavanja in izplačevanja pokojninske rente predmet ločenega zavarovanja za izplačevanje pokojninskih rent, ki je neodvisen od pravnega razmerja med tožnico in zavarovancem ter se sklene šele ob izpolnitvi pogojev za upokojitev. Pravica do izračuna rente na podlagi faktorjev iz prilog ni pridobljena pravica, v zvezi s tem pa se sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča v zadevah U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016, U-I-100/15-17 z dne 14. 9. 2017 in U‑I‑303/18-38.

14V zvezi z uporabo faktorjev iz prilog neuskajenih pokojninskih načrtov navaja, da je zaradi neupravičene diskriminacije med ženskim in moškim spolom v nasprotju tudi z 14. in 22. členom Ustave, 157. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2006 o uresničevanju načela enakih možnosti ter enakega obravnavanja moških in žensk pri zaposlovanju in poklicnem delu (v nadaljevanju Direktiva 2006), Zakonom o enakih možnosti žensk in moških ter 2. členom Zakona o varstvu pred diskriminacijo. Vrednosti faktorjev iz prilog so po tožničinih trditvah bolj ugodne za moške kot za ženske, saj se zavarovancem zaradi krajše pričakovane življenjske dobe odmeri višja pokojninska renta kot zavarovankam. S tem v zvezi se sklicuje na sodbi sodišča EU v zadevah C‑200/91 z dne 28. 9. 1991 in C-50/99 z dne 25. 5. 2020 ter na ustavno odločbo v zadevi U-I-300/04-25 z dne 2. 3. 2006. V zvezi z neustreznostjo faktorjev iz prilog pa se sklicuje na priloženo strokovno mnenje neodvisnega aktuarja A. Pričakovane pravice zavarovancev do izplačila rente so lahko zagotovljene le v okviru zajamčenega donosa do vplačanih premij, ki se upošteva pri izračunu odkupne vrednosti premoženja. Drugi faktorji, ki vplivajo na izračun pokojninske rente, pa se morajo upoštevati skladno z aktuarskimi pravili po enotni metodologiji za vse zavarovance.

15Iz zaključnega dela tožbe je razvidno, da je tožena stranka v drugih upravnih postopkih sprejela drugačno stališče s tem, ko je dovolila spremembo vrednosti faktorjev za izračune rent in njihovo nadomestitev z aktuarskimi načeli. Tožnico bi morala tožena stranka obravnavati enako kot ostale izvajalce zavarovanj in ji odobriti obravnavane spremembe pokojninskih načrtov z odpravo določb o uporabi faktorjev za izračun rent tudi za sredstva, ki so bila vplačana pred uskladitvijo. V nasprotnem primeru se z oblastnimi akti protipravno omejuje konkurenco, kar ni dovoljeno v skladu s 64. členom Zakona o preprečevanju konkurence.

Odgovor na tožbo

16V odgovoru na tožbo tožena stranka v zvezi z uporabo materialnega prava navaja, da se na podlagi prvega odstavka 416. člena ZPIZ-2 uporabljajo določila spremenjenega pokojninskega načrta od uskladitve dalje za sredstva starih in novih zavarovancev, ki so bila vplačana po uskladitvi pokojninskih načrtov z ZPIZ‑2. Na podlagi argumenta po nasprotnem razlogovanju pa se za sredstva zavarovancev in delodajalca, ki so bila vplačana pred uskladitvijo pokojninskih načrtov z ZPIZ-2, uporabljajo določila starega pokojninskega načrta glede pravic, med katere sodi tudi uporaba faktorjev, če so bili določeni.

17Po mnenju tožene stranke 340. člen ZPIZ-2 ne more izključevati uporabe pokojninskega načrta, ki ohranja pravice in obveznosti po prvotnem pokojninskem načrtu za sredstva, vplačana pred uskladitvijo, ali 416. člena ZPIZ‑2, ki kogentno določa pravila v zvezi s pravicami in obveznostmi zavarovanca za sredstva, vplačana po pokojninskem načrtu pred uskladitvijo z ZPIZ-2. Ne strinja se s stališčem tožnice, da je 340. člen ZPIZ-2 posegel v vsebino in izvrševanje pokojninskih načrtov do te mere, da jih ni mogoče več izvajati, saj so se že izračuni rent v skladu z drugim odstavkom 352. člena ZPIZ-1 opravljali na podlagi aktuarskih načel in ZPIZ-2 na tem področju ni vpeljal aktuarske stroke.

18Uporabe 416. člena ZPIZ-2 z metodami razlage zakonske norme ni mogoče omejiti le na varčevalni del posla. Tožena stranka trdi, da je z 225. členom ZPIZ-2 upoštevana prepoved retroaktivne veljavnosti pravnih norm, saj je z vidika varstva pridobljenih pravic nedopustno, da bi spremembe učinkovale za nazaj tudi za že vplačana sredstva. V nasprotnem primeru bo tožnica določbe ZPIZ-2 uporabila za razmerja sklenjena pred uveljavitvijo ZPIZ-2 retroaktivno in v nasprotju s 416. členom ZPIZ-2.

19V nadaljevanju tožena stranka navaja, da je sedmi odstavek 222. člena ZPIZ-2 splošen in ne posega v prvi odstavek 416. člena ZPIZ-2, ki je specialnejši. Tožnica je sedmi odstavek 222. člena ZPIZ-2 zmotno razlagala in razširila, saj je uporaba usklajenega pokojninskega načrta vezana na vplačana sredstva in ne na posameznega zavarovanca in trenutek njegovega pristopa k pokojninskemu načrtu. Po mnenju tožene stranke je s prvim odstavkom 416. člena ZPIZ-2 izključena uporaba usklajenih pokojninskih načrtov za vsa sredstva, vplačana pred uskladitvijo pokojninskih načrtov z ZPIZ-2, kar je tudi v skladu z ustavno prepovedjo povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave. Če bi zakonodajalec imel utemeljene razloge za poseg v pravna razmerja ex tunc, bi to moral izrecno določiti. Svoje stališče utemeljuje tudi s sklicevanjem na 11. člen Pravilnika. Trdi, da se mora za stare zavarovance do uskladitve pokojninskih načrtov z ZPIZ-2 uporabiti 340. člen ZPIZ-2 v zvezi s 416. členom ZPIZ-2, po katerem se uporabljajo stari pokojninski načrti za vsa sredstva zavarovanca, ki jih je vplačal do uskladitve. Izjemo za stara sredstva ZPIZ-2 določa v 417. členu, saj je ZPIZ-2 pravico do izplačila odkupne vrednosti iz ZPIZ-1 črtal in je sedaj zavarovanci nimajo.

20V zvezi z diskriminacijo tožena stranka trdi, da se Poglavje 1 Direktive 2006 v skladu s prvim odstavkom c točke 8. člena ne uporablja za zavarovalne pogodbe, v katerih delodajalec ni pogodbena stranka, zato ta člen ni uporabljiv za individualni pokojninski načrt, v katerega se posameznik vključi samostojno in ga financira z lastnimi sredstvi. Ob sklicevanju na 72., 73. in 85. točko obrazložitve sodbe SEU C-200/91 tožena stranka trdi, da z uporabo različnih faktorjev ni podana diskriminacija v skladu s 157. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije, saj so faktorji, ki so določeni v prvotnem pokojninskem načrtu, zavarovalno tehnični dejavnik. Tožena stranka se sklicuje na 32. in 33. točko obrazložitve sodbe SEU C-200/91 in navaja, da ni mogoče odpravljanje diskriminacije na način, ki ga predlaga tožnica.

21Iz nadaljnjih navedb tožene stranke glede neobstoja retroaktivnosti izhaja, da se je Ustavno sodišče v odločbah, na katere se sklicuje tožnica, opredelilo do obveznega pokojninskega zavarovanja in ne do prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja, zato niso uporabljive za obravnavano zadevo. Tožena stranka trdi, da odgovornosti in finančnih posledic trženja za tožnico neprimernih zavarovalnih ali pokojninskih produktov ex post v nobenem primeru ni dopustno prevaliti na zavarovance. Tveganje za trženje neprimernih produktov je dolžna nositi tožnica, ki je primerjavi z zavarovancem močnejša stranka. Tožena stranka se opredeli tudi glede porazdelitve tveganj in pomena aktuarskih načel in nasprotuje argumentaciji tožnice.

22V zvezi z očitki glede neenake obravnave subjektov pri izdaji odločb o odobritvi sprememb pokojninskih načrtov, se po trditvah tožene stranke tožnica razlikuje od ostalih subjektov, ki so zagotovilo o ohranitvi pravic opustili pred uskladitvijo z ZPIZ-2, po tem, da je tožnica v vseh postopkih sprememb zagotavljala, da spremembe ne bodo posegale za nazaj. Zato se spremembe pokojninskih načrtov bistveno razlikujejo. Predlaga zavrnitev tožbe.

Pripravljalne vloge strank

23Tožnica v obsežni prvi pripravljalni vlogi navaja, da je treba prvi odstavek 416. člena ZPIZ-2 razlagati tako, da zahteva obvezno uporabo določb spremenjenih pokojninskih načrtov za sredstva, vplačana po njihovi spremembi, medtem ko je za sredstva, vplačana pred spremembo, uporaba določb spremenjenih načrtov lahko prepuščena odločitvi pripravljavca pokojninskega načrta pod pogojem, da so usklajeni z ZPIZ-2. Odmera in izplačevanje rent na podlagi starih (enotnih) pokojninskih načrtov bi bila v nasprotju s temeljnim konceptom ZPIZ-2 o prosti izbiri izplačevalca rent in vzpostavitvi konkurenčnega trga izplačevanja rent, ki je uzakonjen v drugem in tretjem odstavku 340. člena, drugem odstavku 224. člena in 225. členu ZPIZ-2. V zvezi z 11. členom Pravilnika trdi, da ureja obveznost izvajalca pokojninskega načrta za čas do uskladitve njegovih pokojninskih načrtov z ZPIZ-2 in se nanaša enako kot zakon le na prehodno obdobje, ko so veljali neusklajeni pokojninski načrti.

24V drugi pripravljalni vlogi navaja, da je Agencija za zavarovalni nadzor v zadevi 0601-4/2022-26 z dne 28. 11. 2022 sprejela nasprotno stališče kot v obravnavani zadevi, v skladu s katerim morajo veljati spremenjeni pokojninski načrti za izplačevanje pokojninskih rent, ki so usklajeni z ZPIZ-2, enako za vsa sredstva in za vse zavarovance, čigar sredstva se upravlja v kritnem skladu ne glede na datum vplačila. Opozarja še na dopuščeno revizijsko vprašanje Vrhovnega sodišča RS v zadevi X DoR 6/2022 z dne 18. 10. 2022, ki se nanaša na razlago prvega odstavka 416. člena ZPIZ-2.

Presoja tožbe

25Tožba je utemeljena.

K I. točki izreka:

26Predmet tega upravnega spora je zakonitost odločitve tožene stranke iz 4. točke izreka o zavrnitvi tožničine zahteve, s katero je predlagala odobritev spremembe prvega odstavka 34. člena Pokojninskega načrta.

27Iz izpodbijane odločbe izhaja ugotovitev tožene stranke, da je predlagana sprememba prvega odstavka 34. člena Pokojninskega načrta v obravnavani zadevi v nasprotju s prvim odstavkom 416. člena ZPIZ-2, saj tožnica s predlagano spremembo ne ohranja pravic in obveznosti v zvezi z izplačevanjem pokojninskih rent. Ugotovila je še, da je tožnica ohranila pravice in obveznosti v zvezi z izplačevanjem dodatne starostne pokojnine in predčasne dodatne starostne pokojnine tudi ob uskladitvah pokojninskega načrta z ZPIZ-1 in ZPIZ-2.

28V skladu s prvim odstavkom 416. člena ZPIZ-2 so dolžni upravljavci pokojninskih skladov v roku dveh let po uveljavitvi ZPIZ-2 uskladiti pokojninske načrte in pravila upravljanja z določbami ZPIZ-2 in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi. Po spremembi pokojninskega načrta se za pravice in obveznosti iz zavarovanja za vsa sredstva zavarovanca, ki jih je vplačal po spremembi, uporabljajo določila spremenjenega pokojninskega načrta.

29Na podlagi citiranega člena ZPIZ-2 je tožena stranka sprejela stališče, da se spremenjen pokojninski načrt uporablja za vsa sredstva zavarovanca, ki jih je vplačal po spremembi, za sredstva, ki so bila vplačana pred uskladitvijo pokojninskega načrta, pa se uporabljajo pokojninski načrti, ki so veljali do uskladitve. Zato je po presoji tožene stranke v določeni meri možen odstop v zvezi z izplačevanjem pokojninskih rent od trenutno veljavnega ZPIZ-2 in Pravilnika, ki ju mora tožnica upoštevati pri izračunu pokojninske rente.

30Tožnica utemeljeno opozarja, da se tožena stranka ni opredelila do vseh navedb in dokazov, ki jih je tožnica podala v upravnem postopku, in sicer v zvezi z razlago prvega odstavka 416. člena ZPIZ-2, obveznostjo lojalne razlage pravil EU, obveznostjo uporabe aktuarskih načel pri določanju vrednosti faktorjev za izračun rent, obveznostjo odprave diskriminacije, neenake obravnave zavarovancev in učinkovanja spremembe brez retroaktivnega poseganja v pridobljene pravice, saj iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, zakaj tožena stranka teh tožničinih argumentov ni upoštevala.

31Med strankama so sporne predlagane spremembe glede pravic in obveznosti v zvezi z izplačilom v času trajanja dodatnega pokojninskega zavarovanja, ki glede na predlagano spremembo Pokojninskega načrta po tožničinem mnenju "še niso pridobljene". Sodišče ugotavlja, da tožena stranka ni ugotavljala, ali so v tem obdobju pravice v zvezi z izplačilom že pridobljene ali gre za le pravico v pričakovanju. Prav tako ni ugotavljala, ali so v navedenem obdobju že nastale obveznost v zvezi z izplačilom. V zvezi s tem pa tožena stranka ni konkretizirano navedla, spremembe katerih in čigavih pravic in obveznosti naj bi bile po njenem stališču v nasprotju s prvim odstavkom 416. členom ZPIZ-2, pri čemer je ugotovitev tožene stranke, da predlagana sprememba pokojninskega načrta ne zagotavlja ohranitve pravic in obveznosti v zvezi z izplačevanjem rent, pomanjkljivo obrazložena, saj ni jasno, zakaj se s predlagano spremembo ne ohranja pravic in obveznosti. Tožnica v upravnem postopku in v tožbi izraža svoje stališče, da prvi odstavek 416. člena ZPIZ-2 ne ureja izračunavanja rent, do tega stališča pa se tožena stranka ni konkretno opredelila, saj ni pojasnila, zakaj naj bi bilo zmotno. Če je pravilno tožničino stališče, da 416. člen ZPIZ-2 ne ureja izplačevanja rent, o ohranitvi pravic in obveznosti v zvezi z izplačilom ni mogoče govoriti. Sodišče še dodaja, da je od dejstva, ali gre za pravice v pričakovanju ali pridobljene pravice, lahko odvisna razlaga spornega zakonskega določila in opredelitev do tožničinih navedb v zvezi z retroaktivnim poseganjem v pravice, v zvezi s katerimi tožena stranka ni konkretizirano obrazložila, zakaj teh navedb ni upoštevala.

32V nadaljevanju sodišče ugotavlja, da tožena stranka prav tako ni konkretizirano zavrnila tožničinega stališča, da se lahko od uveljavitve ZPIZ-2 na podlagi prehodne določbe 416. člen ZPIZ‑2 uporabljajo pokojninski načrti, ki so veljali v času ZPIZ-1 in niso bili usklajeni z ZPIZ-2, le do njihove uskladitve z ZPIZ-2. To stališče je tožnica sprejela na podlagi zgodovinske in sistematične razlage, v zvezi s tem pa predložila tudi dokaze, kar iz izpodbijane odločbe ni razvidno, zato ni jasno, zakaj tožena stranka teh tožničinih stališč in dokazov ni upoštevala. Iz izpodbijane odločbe pa tudi ni razvidno, zakaj je zmotno tožničino stališče, da 416. člen ZPIZ-2 ureja obveznost uporabe spremenjenih pokojninskih načrtov. Glede na svoje stališče v zvezi z razlago 416. člena ZPIZ‑2 bi se morala tožena stranka po presoji sodišča konkretizirano opredeliti tudi do zatrjevane diskriminacije v zvezi z odmero rent, ki je po tožničinih navedbah posledica uporabe Faktorjev iz prilog, ki so bili sestavni del Pokojninskih načrtov pred uskladitvijo z ZPIZ-2, za sredstva, ki so bila vplačana pred uskladitvijo pokojninskih načrtov (ter v zvezi s tem izvesti predlagane dokaze), in do obveznosti uporabe aktuarskih načel ter pojasniti, zakaj ni utemeljen tožničin ugovor glede neenakopravnega obravnavanja njene predlagane spremembe z ostalimi izvajalci zavarovanj.

33Ob takem stanju stvari izpodbijana odločitev ni obrazložena na način, da bi jo bilo mogoče preizkusiti, saj nima sestavin, ki so predpisane z 214. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Na podlagi 214. člena ZUP mora obrazložitev upravne odločbe namreč obsegati navedbo o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira določba in razloge, ki jih glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, kakor tudi razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku.

34Če je obrazložitev upravne odločbe takšna, da te vsebine nima, stranki ni dana možnost za učinkovito pravno varstvo. Po presoji sodišča bi se morala tožena stranka konkretizirano opredeliti do tožničinih stališč glede razlage 416. člena ZPIZ-2 in s tem povezanih predloženih dokazov, ugotoviti, ali so pravice v zvezi z izračunavanjem rent že pridobljene pravice, glede na sprejeto razlago 416. člena ZPIZ-2 tožene stranke pa bi se morala opredeliti tudi do zatrjevane diskriminacije in ugotoviti ali je v obravnavani zadevi podana, uporabe aktuarskih načel in ugotoviti, ali je bila tožnica v obravnavani zadevi ne enako obravnavana v razmerju do ostalih izvajalcev zavarovanj. V tem pogledu niso upoštevna niti dodatna pojasnila tožene stranke v odgovoru na tožbo glede pomanjkljive opredelitve do tožničinih materialnopravnih stališč v zvezi z razlago 416. člena ZPIZ‑2 in pomanjkljivo ugotovljenimi dejstvi v zvezi s pridobljenimi pravicami in zatrjevano diskriminacijo³, saj je v obravnavani zadevi predmet spora le zakonitost izpodbijane odločbe, pomanjkljivosti njene obrazložitve pa ni mogoče popravljati z navedbami v odgovoru na tožbo.⁴

35Ob takih okoliščinah, ko v obrazložitvi izpodbijane odločbe dejansko stanje ni bilo v zadostni meri ugotovljeno (2. točka 214. člena ZUP), izpodbijana odločba nima konkretnih razlogov za odločitev (3. točka 214. člena ZUP), ne vsebuje razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev (5. točka 214. člena ZUP) in nima razlogov, zaradi katerih ni bilo ugodeno tožničinemu zahtevku (6. točka 214. člena ZUP). Zato ni možen preizkus zakonitosti izpodbijane odločbe in je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

36Sodišče je v skladu z 2. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (tretji odstavek istega člena), v katerem je vezana na pravna stališča sodišča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku se bo morala tožena stranka konkretizirano opredeliti do tožničinih stališč v zvezi z razlago 416. člena ZPIZ-2 in ugotoviti, ali so pravice in obveznosti v zvezi z izplačevanjem pokojninske rente pridobljene ali v pričakovanju, ter določno navesti, katere pravice in obveznosti so to. Če bo v ponovljene postopku ponovno sprejela enako stališče v zvezi z razlago 416. člena ZPIZ-2 in z ustrezno obrazložitvijo zavrnila v zvezi s tem povezana tožničina stališča, pa se bo morala opredeliti tudi do zatrjevane diskriminacije in s tem v zvezi ugotavljati dejansko stanje. V tem okviru bo morala skladno s prvim odstavkom 139. člena ZUP ugotavljati dejansko stanje in izvajati dokaze o vseh dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, tudi o tistih, ki v postopku še niso navedena. V takšnih okoliščinah se sodišče ni opredeljevalo do ostalih tožbenih navedb.

37V sporu polne jurisdikcije sodišče ni odločalo, saj podatki postopka glede na podano bistveno kršitev določb postopka za to ne dajejo zanesljive podlage, pri čemer tožnica ne utemeljuje, zakaj bi ji nov postopek pri pristojnem organu prizadel težko popravljivo škodo (prva točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1).

38Sodišče je v obravnavanem postopku, ki se je začel pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1C), odločilo po sodniku posamezniku na podlagi drugega odstavka 25. člena ZUS-1C v zvezi s 13. členom ZUS-1, saj v postopku še ni bil razpisan pripravljalni narok ali prvi narok za glavno obravnavo, zadeva pa ni bila predložena na sejo do uveljavitve ZUS-1C. Odločitev je sprejeta brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo treba očitno že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov tožbi ugoditi in odločbo odpraviti, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

K II. točki izreka:

39Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Prisojeni znesek plača tožena stranka.

40Ker je bila zadeva rešena po sodniku brez glavne obravnave, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Z zahtevanim 22 % DDV (v višini 62,70 EUR) so skupni stroški postopka 347,70 EUR.

41Obresti od zneska stroškov tega upravnega spora je sodišče tožnici prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v sodno določenem roku za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) v zvezi z 378. členom OZ⁵). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

¹ Prvi odstavek 34. člena Pokojninskega načrta se glasi: "Ta pokojninski načrt velja za vsa sredstva, ki so bila vplačana po njegovi uskladitvi z ZPIZ-2, to je po 1. 1. 2016. Za sredstva, ki so bila vplačana pred 1. 1. 2016, člani ohranijo samo tiste pravice in obveznosti iz zavarovanja, ki so bile do tega datuma pridobljene, med katere se šteje tudi že pridobljena pravica do izplačevanja dodatne pokojnine. V ostalem veljajo določbe tega pokojninskega načrta, kar velja tudi za določbe o načinu odmere pokojninske rente, če pravica do njihovega izplačila v času do uveljavitve tega pokojninskega načrta ni bila pridobljena. "
² Doslej veljavna določba se glasi: "Član, ki je bil vključen v pokojninski načrt PDPZ zavarovalnice pred uskladitvijo z določili ZPIZ-2, in za katerega je ta pokojninski načrt določal tudi pravice in obveznosti v zvezi z izplačevanjem dodatne starostne pokojnine in predčasne dodatne starostne pokojnine, te pravice in obveznosti ohrani, vendar le za sredstva, ki so posledica vplačil do uskladitve članovega pokojninskega načrta z določili ZPIZ-2. Za sredstva, ki so posledica vplačil do uskladitve pokojninskega načrta z določili ZPIZ-2 dalje, veljajo določila tega pokojninskega načrta in pokojninskega načrta za izplačevanje."
³ Povzetek navedb tožene stranke je razviden iz 10. do 13. točke obrazložitve te sodbe.
⁴ Smiselno enako tudi E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 570, drugi odstavek.
⁵ Enako tudi načelno pravno mnenje sprejeto na občni seji Vrhovnega sodišča z dne 13. 12. 2006 (Pravna mnenja 1/2006, str.7 ).