UPRS Sklep I U 232/2024-13

I. Tožba se zavrže.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Dosedanji potek postopka

1Z izpodbijanim sklepom o ugotovitvi javne koristi prenove stavbe Slovensko narodno gledališče Drama Ljubljana je Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju toženka) sklenila, da se ugotovi, da je prenova stavbe Slovensko narodno gledališče Drama Ljubljana na nepremičnini parcela 28/1 v katastrski občini 1721 Gradišče I, na podlagi projektne dokumentacije DGD Slovensko narodno gledališče Drama Ljubljana št. projekta 277/19 in s tem povezana začasna uporaba sosednjih parcel: ... v izmeri 62 m², ... v izmeri 299 m², ... v delu do izmere 134 m² in ... v delu do izmere 35 m², vse k. o. Gradišče I, nujno potrebna in je v javno korist (v 1. točki) in da ta sklep začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (v 2. točki).

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

2Tožniki v tožbi navajajo, da so etažni lastniki posameznih delov v stavbi št. ... k. o. Gradišče I z naslovom ... in ... oziroma stavbi št. ... z naslovom ..., skupaj tudi kot "...". Kot splošni skupni del (pomožna nepremičnina) stavbama št. ... in ... pripadata vsakokratnim etažnim lastnikom tudi parceli ... v izmeri 62 m² in ... v izmeri 299 m², kot splošni skupni del stavbi št. ... dodatno pripadata vsakokratnim etažnim lastnikom tudi parceli ... zemljišče v izmeri 76 m² in ... zemljišče v izmeri 37 m². Parcele ..., ..., ... in ... so skupno pripadajoče zemljišče (tudi) etažnim lastnikom .... Izpodbijani sklep je po svoji vsebini posamični akt, s katerim se ureja konkretna razmerja, saj se nanaša na konkretne subjekte, to je etažne lastnike stavbe ..., izdan v obliki predpisa. O zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja, pa skladno s četrtim odstavkom 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odloča upravno sodišče v upravnem sporu. Tožniki dalje navajajo, da je namen izpodbijanega sklepa, da se bo na njegovi podlagi lahko začel postopek pred upravno enoto na podlagi Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3) po določbah o razlastitvi. V postopku pred upravno enoto se bo štelo, da je z izpodbijanim sklepom, čeprav je po mnenju tožnikov nezakonit, podana javna korist (203. člen ZUreP-3) in bo zoper tožnike in ostale etažne lastnike Nemške hiše dovoljena uvedba postopka razlastitve. Tožniki pa v postopku pred upravno enoto ne bodo mogli učinkovito napadati odločitve iz izpodbijanega sklepa, saj to po zakonu ni predvideno, zato je edino učinkovito pravno sredstvo zoper vsebino izpodbijanega sklepa predmetna tožba.

Tožniki dalje navajajo, da je izpodbijani sklep neustaven in nezakonit. Pravni učinki, ki izvirajo oziroma bodo lahko izvirali iz sklepa, so za tožnike po eni strani nejasni, pravno nepredvidljivi in kot taki nezakoniti, po drugi strani pa predstavljajo grob in prekomeren poseg v njihove pravice. Sklep je brez obrazložitve in ga ni mogoče preizkusiti, v vsebini kot je bil sprejet in objavljen, pa je pomanjkljiv, brez relevantnih podatkov in brez prilog. Glede na navedeno tožniki zgolj sklepajo, da naj bi bile njihove parcele začasno uporabljene za postavitev masivne betonske gradbiščne ograje za vzpostavitev gradbišča in za izgradnjo gradbene jame. ... je nadalje na podlagi Odloka o razglasitvi spomenikov naravne in kulturne dediščine na območju Občine Ljubljana Center med Aškerčevo, Tivolsko in Slovensko cesto opredeljena kot Arhitekturni spomenik, pri čemer pa varovanje arhitekturnega spomenika obsega tudi zemljišče, ki je navedeno v izpodbijanem sklepu. Tožniki dalje navajajo, da oni in ostali stanovalci dejansko živijo v ... in to predstavlja njihov življenjski prostor ter okolje, kjer preživijo največ svojega časa. Določena omejitev vpliva na dostop tožnikov in ostalih stanovalcev do ..., torej do vhoda, skupnih delov, kleti in svojih stanovanj, tako peš kot z osebnimi avtomobili. Skupno pripadajoče zemljišče v praksi v naravi predstavlja poleg dovozne poti tudi dvorišče in prostor za parkiranje osebnih vozil; z opredelitvijo predmetnih parcel kot dela gradbenega projekta, katerih uporaba naj bi bila nujno potrebna in v javnem interesu, se zaradi neposredne bližine stavbe ... z izpodbijanim sklepom neposredno posega v življenja preko 70 ljudi. S tako opredelitvijo območja gradbišča in glede na to, da naj bi po predvidevanjih tak poseg pomenil izključno uporabo zemljišča najmanj za čas 38 mesecev, bi se ves ta čas omejevalo in oviralo dostop tožnikom in ostalim stanovalcem do stavbe in svojih stanovanj ter jim v celoti onemogočalo edino in njuno potrebno dostavno in intervencijsko pot, kar pa pomeni prekomerno in nesorazmerno poseganje v lastninsko pravico tožnikov in je s tem kršena pravica tožnikov iz 33. člena Ustave. Tožniki dalje ugotavljajo, da zagotavljanje varnosti tožnikom in ostalim etažnim lastnikom v okviru razglasitve javne koristi ni bilo preverjano. Toženka pa je z izpodbijanim sklepom dodatno prekomerno in nesorazmerno posegla tudi v razpolagalno sposobnost tožnikov, saj bo na podlagi izpodbijanega sklepa pred upravno enoto uveden postopek po pravilih razlastitve, pri tem pa skladno z 210. členom ZUreP-3 velja, da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, brez soglasja razlastitvenega upravičenca ni dopusten promet z nepremičnino, ki je predmet razlastitve in je tak prani posel ničen.

Tožniki dalje navajajo, da gre pri izpodbijanem sklepu za neposreden, prekomeren in neustaven poseg v pravni položaj tožnikov. Izpodbijani sklep nima obrazložitve. Če obrazložitve ni ali je pomanjkljiva, so pravna sredstva, vključno s tožbo v upravnem sporu, lahko le navidezna. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba državnega organa, je zato določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru. Izpodbijani sklep je tako pomanjkljivo obrazložen, da tožniki odločitve ne morejo učinkovito izpodbijati. Ker sklep obrazložitve nima oziroma ne obstoji kakršnokoli drugo gradivo, ki bi tako odločitev utemeljevalo in obrazložilo, je odločitev arbitrarna, s tem pa je storjena absolutna bistvena kršitev pravil postopka ter je kršena pravica tožnikov iz 22. člena Ustave; s sklepom so kršeni tudi 14., 15. in 25. člen Ustave. Pri sprejemanju odločitve v obravnavani zadevi bi moral biti opravljen tudi test sorazmernosti, pa ga toženka po prepričanju tožnikov ni opravila. Po mnenju tožnikov gre za prekomeren poseg. Tožniki menijo, da pa bi Republika Slovenija gradbeni projekt lahko izvedla tudi na drug način, zlasti tako, da bi bili potrebni bistveno manjši posegi v njihovo zemljišče.

Tožniki predlagajo izvedbo več dokazov (med drugim zaslišanje strank v postopku, vpogled v javnopravne evidence, vpogled v priložene listine, vse v povezavi s svojimi navedbami in trditvami v tožbi) in sodišču predlagajo, da o stvari odloči po opravljeni glavni obravnavi, saj menijo, da je dejansko stanje za odločanje v zadevi sporno. Sodišču predlagajo, naj izpodbijani sklep odpravi. Zahtevajo tudi povrnitev stroškov postopka.

3Tožniki vlagajo tudi predlog za odložitev izvršitve izpodbijanega sklepa. Navajajo, da glede na to, da se v zadevah razlastitve odloča prednostno (206. člen ZUreP-3), lahko razlastitveni upravičenec na podlagi izpodbijanega sklepa doseže omejitev lastninske pravice, na tej podlagi pridobi gradbeno dovoljenje in začne izvajati gradnjo, še preden bo Upravno sodišče pravnomočno odločilo o predmetni tožbi. Zato tožniki predlagajo, da Upravno sodišče skladno z 32. členom ZUS-1 odloži izvršitev sklepa do izdaje pravnomočne odločbe v zadevi, saj bo sicer tožnikom nastala težko popravljiva škoda. Tožniki imajo številne pomisleke o sami izvedbi in predvsem o vplivih gradnje. Škoda je lahko tudi katastrofalna in nepopravljiva. Nameravana gradnja se močno približa objektu ..., ki je od obstoječega objekta Drame oddaljen sicer vsega 8 do 14 metrov. Največji problem je gradnja dodatnih podzemnih etaž prizidka, ki segajo preko nivoja podtalnice oziroma ta posega v območje tako imenovane viseče podtalnice. Gradnja v tem območju lahko rezultira v poseganju oziroma deformaciji sosednjih stavb. Sama gradnja s povzročanjem tresljajev med gradnjo predstavlja posebno nevarnost za ..., ki je stara preko 100 let in je po takratnih standardih bila zgrajena brez ustreznega temeljenja in sistemskih protipotresnih oziroma primernih konstrukcijskih rešitev. S tem v zvezi tožniki pravni standard težko popravljivo škode posebej utemeljujejo še z dejstvom, da je stavba ... plitko temeljena na nearmiranem betonu, pri čemer gre za opečnato stavbo brez horizontalnih vezi, zaradi česar je na vse zunanje vplive in spremembe toliko bolj občutljiva. V zvezi s povedanim je treba izpostaviti tudi, da se presoja vplivov na okolje ni izvedla, saj nepremičnine, ki so predmet izpodbijanega sklepa, niso bile zajete v vlogi nosilca posega v okolje. Kakšne bi lahko bile posledice izvedbe posega v prostor in gradnje na okoliške objekte, tudi na ..., ostaja povsem negotovo in rizično. Očitno je, da je ogroženost tožnikov in stanovalcev ... zaradi negativnih posledic gradnje lahko bistveno večja, kot če se gradnja zamakne za čas odločanja v predmetni zadevi, še posebej upoštevaje, da v ... ljudje stalno živijo, po drugi strani pa se gradbeni projekt Drama odvija že več kot 15 let ter da se dejavnost Drame seli in objekt ne bo več v uporabi za izvajanje kulturne dejavnosti do končanja del.

Tožniki sodišču predlagajo, naj odloži izvršitev izpodbijanega sklepa do pravnomočne odločbe v zadevi.

4Toženka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe navaja, da niso izpolnjene procesne predpostavke za odločanje o začasni odredbi, niti niso izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe po določbah 32. člena ZUS-1. Navajajo, da je po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča o predlogu za izdajo začasne odredbe mogoče odločati le, če tožba izpolnjuje procesne predpostavke za meritorno obravnavo v upravnem sporu; tako npr. sklepi I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016 z dne 2. 3. 2016. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno vsebinsko obravnavati niti predloga za izdajo začasne odredbe. Zavržena tožba predstavlja procesno oviro za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi in njeno morebitno izdajo; tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 131/2017 z dne 21. 6. 2017. V obravnavani zadevi pa po prepričanju toženke tožba v upravnem sporu ni dopustna; tako namreč izhaja iz upravnosodne prakse Vrhovnega sodišča, npr. sklep I Up 139/2021 z dne 14. 12. 2022. V navedeni zadevi sta bila predmet presoje sklepa, s katerima je občinski svet potrdil razlastitveni elaborat in ugotovil obstoj javnega interesa za uvedbo razlastitvenega postopka. (Tudi) po presoji Vrhovnega sodišča ni šlo za upravna akta v smislu 2. člena ZUS-1, ker ni šlo za odločitev o pravici obveznosti ali pravne koristi, ampak sta bila sklepa podlaga za predlog za uvedbo razlastitvenega postopka, v katerem šele se odloča o utemeljenosti predloga. Do posega v lastninsko pravico in do spremembe pravnega položaja lahko pride šele, ko pristojni organ v postopku na podlagi 192. do 205. člena ZUreP-2 (kot tedaj veljavnega zakona, op. sodišča) odloči o razlastitvi zemljišča. V tem postopku pa razlastitveni zavezanec lahko uveljavlja tako ugovore glede izkazane javne koristi in nujnosti ter sorazmernosti razlastitve kot tudi ugovore nezakonitosti prostorskega akta in tudi sklepa, s katerim je javna korist ugotovljena. Enako stališče je zavzelo Vrhovno sodišče tudi v sklepu I Up 85/2022 z dne 24. 5. 2023.

V predmetni zadevi gre, kakor v prej prikazanem primeru, ki ga je obravnavalo Vrhovno sodišče, tudi za sklep o ugotovitvi javne koristi, ki učinkuje samo v dejanskem pogledu, ni pa upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj ne vsebuje odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožečih strank, ampak bo na njegovi podlagi toženka kot razlastitvena upravičenka šele lahko predlagala uvedbo razlastitvenega postopka oziroma postopka omejitve lastninske pravice. Izpodbijani sklep sicer konkretno opredeljuje nepremičnine, na katere se nanaša ugotovitev o izkazanosti javne koristi, vendar pa to samo po sebi še ne vpliva na lastninska upravičenja tožnikov, zlasti ne na način, ki bi imel za posledico omejitev lastninske pravice. Do posega v lastninsko pravico in do spremembe pravnega položaja tožnikov bo lahko prišlo šele, ko/če bo pristojni organ v postopku na podlagi določb ZUreP-3 odločil o razlastitvi oziroma o omejitvi lastninske pravice na skupnem pripadajočem zemljišču tožnikov. V morebitnem postopku razlastitve pa bodo tožniki lahko uveljavljali tako ugovore glede izkazane javne koristi in nujnosti ter sorazmernosti razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice kot tudi ugovore nezakonitosti sklepa, s katerim je bila javna korist ugotovljena.

Toženka dalje navaja, da izpodbijani sklep tudi ni akt v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1. Za tak akt gre le tedaj, ko akt izpolnjuje pogoje za upravni akt, je pa izdan v obliki predpisa; tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 139/2021 z dne 14. 12. 2022. V konkretnem primeru izpodbijani sklep o ugotovitvi javne koristi nima takega učinka, saj je le podlaga za morebitni razlastitveni postopek oziroma postopek omejitve lastninske pravice.

Glede na navedeno toženka meni, da je treba tožbo zavreči na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, saj izpodbijani sklep ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Posledično je treba kot nedovoljenega zavreči tudi predlog za izdajo začasne odredbe, saj niso izpolnjene procesne predpostavke za njegovo vsebinsko obravnavo.

Toženka še dodaja, da izpodbijani sklep o ugotovitvi javne koristi ni akt, ki se izvršuje po ZUP, saj gre za akt, ki za dejansko realizacijo ne potrebuje posebne izvršitve in torej odložitev izvršitve ni mogoča. V obravnavanem primeru pa so tožniki v predlogu za izdajo začasne odredbe postavili zahtevek, s katerim so predlagali, da se "odloži izvršitev" izpodbijanega sklepa do pravnomočne odločitve v tej zadevi. Navedeno pomeni, da tožniki v predlogu za izdajo začasne odredbe niso predlagali ureditvene začasne odredbe. V skladu z 2. točko izpodbijanega sklepa pa je le-ta začel veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, to je 22. 12. 2023, kar pomeni, da se je izpodbijani sklep že "izvršil" oziroma realiziral in zato njegove izvršitve oziroma realizacije ni več mogoče zadržati oziroma odložiti z izdajo odložitvene začasne odredbe. Toženka izrecno opozarja, da tako postavljenemu zahtevku po naravi stvari ni mogoče ugoditi. Pri tem se sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča I Up 173/2015 z dne 26. 8. 2015. Glede na navedeno zahtevku tožnikov za izdajo začasne odredbe pravnoformalno ni mogoče ugoditi, saj je napačno postavljen. Toženka se sklicuje še na sklep Vrhovnega sodišča I Up 71/2017 z dne 10. 5. 2017.

Toženka v nadaljevanju navaja, da tožniki po njeni oceni tudi niso izkazali vsebinskih zakonskih pogojev za izdajo začasne odredbe. Zatrjevana težko popravljiva škoda, ki naj bi nastala na ... oziroma tožnikom, namreč neposredno ne izhaja iz izpodbijanega sklepa, saj se je z njim le ugotovila javna korist za prenovo stavbe Drama Ljubljana. Z navedbami v predlogu za izdajo začasne odredbe tožniki tako ne vzpostavljajo neposredne zveze med izpodbijanim sklepom in posledicami, ki jih želijo preprečiti. Z navedbami o domnevni nezakonitosti izpodbijanega sklepa pa po ustaljeni upravnosodni praksi tudi ni mogoče utemeljevati nastanka težko popravljive škode, saj je vprašanje zakonitosti akta stvar odločitve o glavni stvari v upravnem sporu. Toženka še dodaja, da je Vrhovno sodišče v svoji nedavni praksi že večkrat poudarilo, da izdaja začasnih odredb ni namenjena splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih je določil zakon, temveč posegu v izvrševanje (ali učinkovanje) izpodbijanega akta ob presoji konkretnih značilnosti posameznega primera (32. člen ZUS-1). Izdaja začasne odredbe tako ni in ne sme biti namenjena uvajanju splošne suspenzivnosti tožbe v upravnem sporu; tako sklepa v zadevah I Up 348/2016 in I Up 247/2017.

Toženka sodišču predlaga, da predlog za izdajo začasne odredbe kot nedovoljen zavrže oziroma podrejeno, da ga v celoti zavrne, da tožbo zavrže na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in da tožnikom naloži vse stroške tega postopka.

5Tožniki v odgovoru na odgovor toženke na predlog za izdajo začasne odredbe nasprotujejo vsem trditvam in navedbam toženke. Tožniki vztrajajo pri tem, da je tožba pravočasna, da izkazujejo pravni interes za tožbo in da je tožba dopustna in da je dopusten tudi predlog za izdajo začasne odredbe ter da je izpodbijani sklep v nasprotju z zakonodajo. Vztrajajo, da izpodbijani sklep predstavlja hud poseg v pravice, pravne koristi in pravni položaj tožnikov. Navajajo, da izpodbijani sklep predstavlja upravno oblastno odločbo, ki povsem na konkretni ravni posega v lastninska upravičenja tožnikov. Pri tem se sklicujejo na 105. člen Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ) in 494. člen Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) ter navajajo, da ima izpodbijani sklep civilnopravno, torej obligacijskopravno in stvarnopravno, konkretno učinek, ki ga OZ v 494. členu definira kot "omejitev javnopravne narave". Izpodbijani sklep konkretno posega v premoženjski položaj tožnikov, in sicer na naslednje načine: znižuje jim vrednost njihovih nepremičnin v pravnem prometu, nalaga jim obveznosti, da potencialne kupce nepremičnin opozorijo na posebne omejitve javnopravne narave, nalaga jim posebne obveznosti, če bi se odločili nepremičnine obremeniti. Dejansko pa se bo omejitev lastninskih upravičenj tožnikov po dokončni izvedbi razlastitvenega postopka oziroma postopka za omejitev lastninske pravice in ki ne predstavlja zgolj hipotetične situacije temveč bodoče gotovo dejstvo, še zaostrila in poglobila. Tožniki dalje navajajo, da menijo, da so zadostili pogoju izkaza težko popravljive škode. Tožniki navajajo, da mora vsak razlastitveni upravičenec v postopku pred pristojnim organom izkazati in dokazati obstoj javne koristi, glede katere zakon postavlja domnevo, ZUreP-3 v 204. členu, to zakonsko domnevo pa je namreč v predvidenem razlastitvenem postopku težko ali nemogoče izpodbiti, tožniki za kaj takšnega nimajo nobenih možnosti. To je dodaten argument za dopustnost tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe. Tožniki dalje opozarjajo, da izpodbijani sklep zavajajoče kot javno korist definira prenovo Drame, čeprav je prenova laičen izraz, kar pomeni, da izpodbijani sklep kot javno korist definira nejasne in nedefinirane posege. Tožniki dalje navajajo, da je tožnik A. A. prejel v podpis pogodbo, v kateri pa je naveden natančen razlog za začasno uporabo nepremičnin, ki ni zgolj prenova, temveč da gre za potrebe ureditve gradbišča in za izkop gradbene jame, z vsemi potrebnimi začasnimi ukrepi in ureditvami. Tožniki dalje navajajo, da gre toženka v projekt prenove Drama brez elementarnih in nujnih študij in preverjanja, vse na riziko tožnikov, zato ti lahko utemeljeno trdijo, da je škoda lahko težko popravljiva ali celo nepopravljiva. Opozarjajo, da rešitve za ... v primeru, da pride do negativnega vpliva na stabilnost zgradbe, niso niti raziskane niti predvidene. Vztrajajo na že povedanem in očitajo, da toženka ni napravila analize o tem, kakšen vpliv bo gradnja imela na transmisivnost vode na trem področju. Toženka kot investitor ni izvedla in ni pripravljena izvesti, glede na izogibanje presoji vplivov na okolje, potrebnih študij o vplivih nameravanih posegov v okolje na sosednje objekte, vsakršen tako obsežen poseg v prostor je popoln riziko na škodo tožnikov, ki jim grozi nastanek težko popravljive ali nepopravljive škode. V dokazne namene prilagajo obsežno dokumentacijo. Tožniki vztrajajo pri svojem predlogu, da sodišče odloči, da se odloži izvršitev izpodbijanega sklepa do izdaje pravnomočne odločbe o zadevi.

Odločanje po sodnici posameznici

6V zadevi je odločeno po sodnici posameznici na podlagi prvega odstavka 13. člena ZUS-1.

K I. in II. točki izreka:

7Tožniki v tem upravnem sporu izpodbijajo sklep, izdan na podlagi drugega odstavka 204. člena ZUreP-3, s katerim je ugotovljeno, da je prenova stavbe Drama Ljubljana in s tem povezana začasna uporaba (tam navedenih) sosednjih parcel, ki so skupno pripadajoče zemljišče (med drugim) tožnikov kot etažnih lastnikov sosednje stavbe ..., nujno potrebna in v javno korist. Hkrati vlagajo predlog za izdajo začasne odredbe, in sicer sodišču predlagajo, naj odloži izvršitev izpodbijanega sklepa do izdaje pravnomočne odločbe o zadevi.

8Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

9Iz navedenih zakonskih določb izhaja, da je predpostavka za odločanje o začasni odredbi vložena tožba, s katero se zahteva sodno varstvo v upravnem sporu. Poleg tega pa mora biti izpolnjen še nadaljnji pogoj, da so za vsebinsko obravnavanje tožbe izpolnjene procesne predpostavke. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, predloga za izdajo začasne odredbe ni dopustno vsebinsko obravnavati.¹ Glede na to mora sodišče pred odločanjem o predlogu za izdajo začasne odredbe ugotoviti, ali so izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko obravnavanje tožbe.

10Procesne predpostavke za dopustnost tožbe so določene v 1. do 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1; če niso podane, je tožbo treba zavreči. Na navedene procesne predpostavke mora sodišče, kot določa določba drugega odstavka 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka. Po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je razlog za zavrženje tožbe ugotovitev, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

11Po 2. členu ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu le, če tako določa zakon (prvi odstavek). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek). Navedeno pomeni, da v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta. Izpodbija se lahko le tista upravna odločba, ki vsebuje vsebinsko odločitev o tožnikovi materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi. Od upravnih aktov, ki pomenijo procesno odločitev, so predmet presoje le tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1). Po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 odloča sodišče (tudi) o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Vendar pa v skladu z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča zakonski pogoj, da določba predpisa ureja posamična razmerja, pomeni, da mora imeti naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, torej da gre za javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe².

12Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je izdan na podlagi drugega odstavka 204. člena ZUreP-3. Ta določa, da se šteje, da je javna korist za nepremičnine, kadar gre za razlastitev za namene, določene v prvem odstavku 203. člena tega zakona³, izkazana tudi, če vlada ali občinski svet glede na svojo pristojnost načrtovanja za konkretno nepremičnino sprejme sklep, s katerim se ugotovi, da je gradnja na teh nepremičninah nujno potrebna in v javno korist, in če (med drugim) se pri pripravi projektne dokumentacije za gradnjo objektov iz prvega odstavka 203. člena tega zakona na podlagi prostorskih izvedbenih aktov iz prve alineje prvega odstavka tega (204.) člena⁴ izkaže, da je zaradi zagotavljanja funkcionalnih in tehničnih lastnosti objektov potreben poseg tudi na nepremičninah, ki niso zajete v teh prostorskih aktih.

13Z izpodbijanim sklepom je po že navedenem ugotovljeno, da je prenova stavbe Drama Ljubljana in s tem povezana začasna uporaba (tam navedenih) sosednjih parcel, ki so skupno pripadajoče zemljišče (med drugim) tožnikov kot etažnih lastnikov sosednje stavbe ..., nujno potrebna in v javno korist. Glede na navedeno in citirane določbe 204. člena ZUreP-3 (pa) z izpodbijanim sklepom ni vsebinsko določeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnikov, tako da bi bilo z učinki odločitve poseženo v njihov pravni položaj. To pa pomeni, da izpodbijani sklep, ne glede na to, da gre za javnopravni, enostranski oblastveni akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije in ki se nanaša na konkretne nepremičnine, ni posamični upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki bi ga bilo dopustno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu.

14Namreč, po izdaji sklepa, kot je izpodbijani, razlastitveni upravičenec šele začne postopek na podlagi 220. člena ZUreP-3, ki določa, da se za namene iz (med drugim) 203. člena tega zakona lastninska pravica na nepremičnini lahko omeji s pravico uporabe za določen čas (začasna uporaba). Ker se za ustanovitev pravice začasne uporabe uporabljajo določbe tega zakona, ki veljajo za služnost v javno korist, se postopek vodi po 221. členu ZUreP-3, na podlagi zahteve upravičenca, ki ji mora biti priložen (med drugim) sklep vlade, če je javna korist ugotovljena v skladu z drugim odstavkom 204. člena tega zakona. Glede vprašanj, ki jih 221. člen ZUreP-3 ne ureja, pa se uporablja določbe tega zakona o razlastitvi (deveti odstavek tega člena), torej določbe 209. člena ZUreP-3 in nadaljnjih. Šele v postopku za ustanovitev pravice začasne uporabe bo tako lahko prišlo do posega v pravni položaj tožnikov in njihova lastninska upravičenja z vidika pravice do uporabe, uživanja in razpolaganja⁵. V tem postopku pa bodo tožniki lahko uveljavljali tudi ugovore glede izkazane javne koristi ter ugovore zakonitosti sklepa, s katerim je bila javna korist ugotovljena⁶ ter v nadaljevanju po potrebi uveljavljali sodno varstvo v upravnem sporu. Tako ne drži, kar trdijo tožniki, da je edino učinkovito pravno sredstvo zoper izpodbijani sklep predmetna tožba ter da odločitve iz izpodbijanega sklepa z drugim pravnim sredstvom ne bodo mogli izpodbijati.

15Tudi kolikor tožniki trdijo, da je izpodbijani sklep nezakonit in neustaven (ker je brez obrazložitve in ga ni mogoče preizkusiti, pa tudi ne učinkovito izpodbijati s pravnimi sredstvi; ker je v vsebini, kot je bil objavljen, pomanjkljiv, brez relevantnih podatkov in prilog, tako da tožniki niso seznanjeni s tem, za kakšen namen bodo njihova zemljišča uporabljena; ker nedopustno posega v njihovo lastninsko pravico ...), s tem ne morejo uspeti, kajti tožbe, ki ni dopustna ter jo je po določbah 36. člena treba zavreči, kot to velja za predmetno, sodišče ne more vsebinsko reševati ter presojati zakonitosti in ustavnosti izpodbijanega akta.

16Tožniki navajajo tudi, da jim že izpodbijani sklep sam po sebi nedopustno posega v njihove lastninska upravičenja (znižuje vrednost njihovih nepremičnin v pravnem prometu, nalaga jim obveznosti v zvezi z obremenitvijo nepremičnin …). Tudi ta ugovor ne more biti podlaga za vsebinsko obravnavanje tožbe, kajti le upravni akt, s katerim je vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba njenega pravnega položaja, je lahko predmet vsebinske presoje v upravnem sporu; vpliv odločitve samo v dejanskem pogledu ne zadostuje⁷.

17Na drugačno odločitev sodišča tudi ne morejo vplivati tožniki z zatrjevanjem, da z ugovori zoper zakonsko domnevo o obstoju javne koristi iz 204. člena ZUreP-3 pred upravnim organom, ki je del izvršilne veje oblasti tako kot izdajatelj sklepa, nimajo možnosti za uspeh ter da je drugače, če odloča neodvisno sodišče. Tudi upravni organi (namreč) odločajo na podlagi ustave in zakonov, proti njihovim odločitvam pa je zagotovljeno sodno varstvo (120. člen Ustave).

18Ne glede na to, da je sodišče dolžno na obstoj procesnih predpostavk za dopustnost tožbe paziti po uradni dolžnosti in ne da bi svojo odločitev opiralo na navedbe toženke, dodaja, da tudi toženka zastopa stališče, da izpodbijani sklep ni upravni akt, zoper katerega bi bila tožba v upravnem sporu dopustna.

Odločitev o tožbi

19Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Odločitev o predlogu za izdajo začasne odredbe

20Sodišče je v 9. točki obrazložitve že podalo svoje stališče, da če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, predloga za izdajo začasne odredbe ni dopustno vsebinsko obravnavati.⁸

21Sodišče je tožbo zoper izpodbijani sklep zavrglo (I. točka izreka tega sklepa). Glede na navedeno je odpadla procesna predpostavka za vsebinsko odločanje o predlogu tožnikov za začasno zadržanje izpodbijanega sklepa po 32. členu ZUS-1.

22Glede na navedeno je sodišče predlog tožnikov za izdajo začasne odredbe - za odložitev izvršitve izpodbijanega sklepa do pravnomočne odločbe v zadevi - zavrglo (smiselno 4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

K III. točki izreka

23Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, če sodišče tožbo (med drugim) zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Tako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 131/2017 z dne 21. 6. 2017.
² Tako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 139/2021 z dne 14. 12. 2022
³ Gre za naslednje namene, določene v prvem odstavku 203. člena ZUreP-3: - za gradnjo in prevzem objektov in omrežij gospodarske javne infrastrukture ter grajenega javnega dobra, - za gradnjo in prevzem objektov za potrebe obrambe države, državnih rezerv, varnosti državljanov in njihovega premoženja ter varstva pred naravnimi in drugimi nesreče, - za gradnjo in prevzem objektov družbene infrastrukture, - za gradnjo javnih najemnih stanovanj;
⁴ Prostorski izvedbeni akti iz prve alineje prvega odstavka 204. člena ZUreP-3 so: DPN, državni prostorski ureditveni načrt, OPN, OPPN /ali prostorski izvedbeni akt …/, če so ti akti pripravljeni tako natančno, da je te nepremičnine mogoče grafično prikazati v katastru nepremičnin;
⁵ V tem smislu tudi sklep Ustavnega sodišča Up-804/20-4 z dne 21. 9. 2020
⁶ V tem smislu tudi Vrhovno sodišče v sklepih I Up 139/2021 z dne 14. 12. 2022, I Up 85/2022 z dne 24. 5. 2023 in I Up 257/2021 z dne 1. 6. 2021 ter sodbi X Ips 57/2021 z dne 8. 12. 2021
⁷ Tako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 139/2021 z dne 14. 1. 2022
⁸ Tako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 131/2017 z dne 21. 6. 2017.