UPRS Sodba II U 73/2023-58

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Agencije za zavarovalni nadzor št. 40109-25/2022-15 z dne 25. 1. 2023 odpravi ter se vrne v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki plačati stroške postopka v znesku 385,00 EUR z DDV, torej 469,70 EUR, v roku 15 dni od prejema sodbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila.

Potek upravnega postopka

1Tožniku je bila s strani Agencije za zavarovalni nadzor izdana izpodbijana odločba o odvzemu dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja iz razloga po 9. točki osmega odstavka 561. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1), ki ga je tožnik pridobil z odločbo Agencije št. 40110-0583/2013-4 z dne 9. 4. 2013, in sicer, ker bi naj huje kršil dobre poslovne običaje pri opravljanju poslov zavarovalnega zastopanja v odnosu do zavarovalcev iz razlogov, kot izhajajo iz izreka izpodbijane odločbe, na način, da je zlorabil oziroma sodeloval pri zlorabi šifre zavarovalnega zastopnika notranje prodajne mreže A. A. in ponarejanju njegovega podpisa v 12 primerih zavarovalcev B. B., C. C., Č. Č., D. D., E. E., F. F., G. G., da je oškodoval zavarovalce za izstopne stroške predujma v skupni višini 438,00 EUR, da je zlorabil zaupanje zavarovalk G. G. in H. H. pri sklenitvi nove zavarovalne pogodbe ter na prikrit način pridobil njun podpis za vložitev zahtevka za predujem, da je ponaredil oziroma sodeloval pri ponarejanju podpisa zavarovalca Č. Č., da je zlorabil zaupanje zavarovalke I. I. ter ponaredil ali sodeloval pri ponarejanju njenih podpisov na dokumentih, kot izhaja iz izreka točke 1. (podtočke 1., 2., 3., 4. in 5. izreka izpodbijane odločbe).

2Agencija za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju toženka) je tako z odločbo št. 40109-25/2022-15 z dne 25. 1. 2023 ugotovila, da je podan razlog iz 9. točke osmega odstavka 561. člena ZZavar-1 za odvzem dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja tožniku kot zavarovalnemu zastopniku, ki ga je pridobil z odločbo toženke, in sicer zaradi hujših kršitev dobrih poslovnih običajev pri opravljanju poslov zavarovalnega zastopanja v odnosu do zavarovalcev. Tožniku je bila tako izdana izpodbijana odločba zaradi hujših kršitev dobrih poslovnih običajev pri opravljanju poslov zavarovalnega zastopanja v odnosu do zavarovalcev s tem, ko je:

- zlorabil oziroma sodeloval pri zlorabi šifre zavarovalnega zastopnika notranje prodajne mreže Zavarovalnice X., d.d. ... A. A. in pri ponarejanju njegovega podpisa v dvanajstih primerih zavarovalcev na zahtevkih, ki jih navaja, ter zavedel zavarovalce glede vlaganja zahtevkov za predujem zaradi sklepanja novih zavarovalnih polic preko njegove prodajne poti in s tem pridobitve novih zastopniških provizij;

- na podlagi navedenih spornih zahtevkov za predujem in sklenitev novih zavarovalnih polic po izplačilu predujma oškodoval zavarovalce za izstopne stroške predujma v skupni višini 438,30 EUR ter za dodatne vstopne stroške ob sklepanju novih zavarovalnih polic v skupni višini 438,20 EUR;

- zlorabil zaupanje zavarovalk G. G. in H. H. pri sklenitvi nove zavarovalne pogodbe ter na prikrit način pridobil njun podpis za vložitev zahtevka za predujem, saj pred sklenitvijo nove zavarovalne pogodbe zavarovalki nista bili nedvoumno seznanjeni o načinu prenosa sredstev iz stare na novo zavarovalno pogodbo oziroma po prekinitvi stare zavarovalne pogodbe na podlagi zahtevka za predujem, saj zahtevek za izplačilo predujma ni bil zahtevan z njune strani;

- ponaredil oziroma sodeloval pri ponarejanju podpisa zavarovalca Č. Č. na dokumentu Zahtevek za izplačilo predujma z dne 20. 12. 2021 ter podpisa na ponudbah za sklenitev naložbenega življenjskega zavarovanja ... št. 8705191 in 8705197 z dne 27. 12. 2021 ter jih kot verodostojne dokumente dostavil oziroma sodeloval pri njihovi dostavi na Zavarovalnico X., d.d., ... (1. točka izreka).

3Tožniku je bilo zraven odvzema dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja (2. točka izreka) izrečeno tudi pavšalno nadomestilo stroškov za opravljanje nadzora v višini 294,00 EUR, v primeru zamude pa tudi zakonske zamudne obresti od zapadlosti do plačila nadomestila (3. točka izreka).

Tožbene navedbe

4Zoper izpodbijano odločitev tožnik vlaga tožbo zaradi napačno uporabljenega materialnega prava, nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in kršitev določb postopka ter sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu v ponovni postopek, hkrati pa tudi predlaga, da mu sodišče prisodi stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5Tožnik v tožbi pojasnjuje razlikovanje med pojmom poslovni in dobri poslovni običaj, pri čemer očitana ravnanja, ki izhajajo iz izpodbijane odločbe, zavrača, saj meni, da jih ni mogoče subsumirati kot kršitev dobrih poslovnih običajev, zaradi česar toženi stranki očita, da se ni opredelila do njegovih navedb v postopku, in da mu v postopku ni bila zagotovljena pravica do izjave.

6V posledici tako očita nekonkretizirano navajanje kršitev, saj po njegovem mnenju ni jasno kaj naj bi ponaredil ali zgolj sodeloval pri ponarejanju podpisov. Sklicuje pa se tudi na načelo zakonitosti v kazenskem pravu in na odločbo Ustavnega sodišča Up 332/98 z dne 18. 4. 2002, ki velja tudi na področju prekrškovnega prava. Tako meni, da pomanjkljiva konkretiziranost navedb vodi v kršitev pravice do izjave in s tem do kršitev 22. člena Ustave RS, v posledici pa mu je kršen tudi privilegij zoper samoobtožbo in podana kršitev pravice do zaslišanja.

7Tožnik še dodatno izpostavlja, da so listine, navedene na strani 8 tožbe, pridobljene s kršitvijo ustavno zagotovljenih pravic njega kot zavarovalnega zastopnika, saj ni bil poučen o pravici do molka kot sestavnem delu privilegija zoper samoobtožbo (kar je Ustavno sodišče pojasnilo že v odločbi Up-1293/08). Meni, da se navedene ustavne garancije raztezajo tudi na vse postopke, v katerih se pod krinko inšpekcijskega ali nadzornega postopka de facto izvaja kazenska preiskava, saj gre za dejavnost uradnih oseb, ki je usmerjena v zbiranje podatkov za kasnejši kazenski postopek. Zgoraj navedeno ustavnopravno jamstvo se mora namreč uporabljati tudi v nekazenskih postopkih, saj v nasprotnem pomeni, da so na tak način pridobljeni dokazi nezakonito pridobljeni, zaradi zmanjšanja ustavnopravnih jamstev ob njihovi pridobitvi.

8Tako predlaga izločitev dokazov (stran 9 tožbe), saj po njegovem stališču sodišče ne sme opreti sodne odločbe, skladno z določili 18. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP), na dokaze, ki so bili pridobljeni s kršitvijo ustavno zagotovljenih in določenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kot tudi ne na dokaze, ki so bili pridobljeni na podlagi takih nedovoljenih postopkov.

9V nadaljevanju tožbenih navedb se tožnik sklicuje tudi na 9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in na načelo zaslišanja stranke v upravnem postopku. Po stališču tožnika namreč dokazni standard "utemeljen sum" ni zadosten, saj je potrebno ugotoviti resnično dejansko stanje, in sicer z gotovostjo.

10Tožnik meni, da se toženka ni konkretno opredelila do njegovih navedb v okviru izjasnitev podane pisne izjave in jih zato ponavlja v predmetnem tožbenem postopku, pri čemer zavrača očitek oškodovanja strank in posebej izpostavlja, da v postopku pred Zavarovalnico X. ni imel možnosti sodelovanja, v zvezi s čimer uveljavlja kršitev pravice do enakega varstva iz 22. člena Ustave RS in se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča (Up-2/02), načelo enakega varstva pravic strankam v postopku pred sodišči in državnimi organi, kakor tudi na pravico do zaslišanja stranke, ki jo je stranki treba dati pred izdajo odločbe. Tako izpostavlja, da utemeljen sum niti v upravnih postopkih ni zadosten razlog za odločitev, saj je treba tudi v vsaki upravni zadevi ugotoviti resnično dejansko stanje in na tako ugotovljeno stanje uporabiti materialne predpise. Upravni organ odločanja mora tako z najvišjo stopnjo prepričanja, torej z gotovostjo, ugotoviti, da ni nobenega dvoma v resničnost tega, kar ugotavlja, zaradi česar meni, da odvzem dovoljenja tožniku v predmetnem primeru ni utemeljen že iz razloga pomanjkanja ugotovitve dejanskega stanja na ravni stopnje gotovosti.

11Tožnik še izpostavlja, da se izpodbijana odločba tudi v ničemer ne opredeli do njegovih navedb, podanih v okviru izjasnitve zoper odločbo o začetku postopka za odvzem dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja in zato v okviru predmetnega postopka ponavlja predmetne navedbe in dokazne predloge ter izpostavlja, da je Zavarovalnica X., d.d. najela detektive in predstavnike zavarovalnice pošiljala praktično vsem klientom tožnika in uspela izsiliti izjave le pri nekaj njih, kar izhaja tudi iz zadeve J. J. in K. K. ter L. L. in M. M.

12V zvezi z očitkom vstopnih in izstopnih stroškov tožnik izpostavlja, da stranka vedno plača izstopne stroške v vsakem primeru, zaradi česar glede tega stranke niso oškodovane, saj bi zavarovalnica izstopne stroške zaračunala, kadarkoli bi stranka dobila denar izplačan.

13Glede stranke N. N. - januar 2022; tožnik navaja, da je bila sklenjena polica leta 2021 na način, da je bila iz večih polic narejena ena polica in je bila tako s pomočjo predujmov prenesena iz vseh polic na eno, pri čemer pa je po obisku zavarovalne zastopnice hčerinske družbe Zavarovalnice X., d.d. stranka zahtevala razdrtje pogodbe in je sklenila novo polico, vsled česar pa je komisija Zavarovalnice X., d.d. ugotovila, da je zavarovalni zastopnik naredil dober posel za stranko, kar sta na sestanku potrdila O. O. in P. P. Pri pri vseh strankah, ki so navedene v odločbi o začetku postopka za odvzem dovoljenja, gre za podobne primere, pri čemer pa še posebej pojasnjuje konkretno v zvezi s stranko G. G. in z njenim nezadovoljstvom glede stanja sredstev, zaradi česar ji je kot zavarovalni zastopnik svetoval v najboljši meri, kar velja tudi za vse stranke, ki so predmet očitanih dejanj.

14Tožnik se v svojih navedbah sklicuje tudi na produkt Zavarovalnice X., d.d., ... o naložbenih zavarovanjih in tisočih novih polic ter na njihovo prakso za predčasno prekinitev in sklenitev novih polic in kršitve, ki bi jih naj Zavarovalnica X. zagrešila z ostalimi zavarovanci in produkti, ki jih je ponujala.

15Tožnik opozarja še na osebi Q. Q. in R. R., ki prav tako sklepata zavarovanje za Zavarovalnico X., pri čemer je povsod digitalno podpisan S. S., ki je zakoniti zastopnik družbe Đ., d.o.o., kar je razvidno iz priloženih elektronskih sporočil ter zavarovalnih polic, iz česar tožnik izpeljuje, da iz navedenega sledi, da je Zavarovalnica X., d.d. pri lastnem poslovanju uporabila šifre zunanjega izvajalca prodajne mreže, navkljub temu pa zavarovalnemu zastopniku, torej tožniku, za istovrstna ravnanja očita kršitve dobrih poslovnih običajev.

16Tožnik tudi meni, da glede na to, da je kot zaposleni pri hčerinski družbi Zavarovalnice X., in sicer X., d.o.o., kjer je deloval tudi kot mentor, v času zaposlitve bilo mentorstvo dobro opravljeno (kar dokazuje, da večina ljudi, katerim je opravljal mentoriranje, opravlja delo zavarovalnega zastopnika), je torej svoje delo dobro opravljal. V nadaljevanju tožbenih navedb na strani 12 tožnik navaja še tri primere, s katerimi se je seznanil tekom dolgoletnega terenskega zastopanja in bi naj šlo za druge zavarovalne zastopnike, kar bi naj Zavarovalnica X., d.d. pometla pod preprogo. Kljub temu, da je zavarovalnica z navedenimi primeri bila seznanjena in je zavarovanje razveljavila, strankam pa vrnila vplačani denar, za zavarovalnega zastopnika, ni zahtevala odvzema dovoljenja in ta zastopnik še vedno opravlja dela za zavarovalnico.

17Glede očitkov, ki se nanašajo na stranke G. G., H. H. in Č. Č., tožnik izpostavlja, da so bile izjave pridobljene za potrebe sprožitve postopka za odvzem dovoljenja zavarovalnega zastopnika, pri čemer se te stranke niso same obrnile na Zavarovalnico X., d.d., temveč jih je pridobil detektiv, s čimer pa ni izkazano, da so bile predmetne izjave pridobljene skladno s pooblastili Zakona o detektivski dejavnosti (v nadaljevanju ZDD-1), kar velja tudi za primer I. I., v primeru katere tožnik prav tako zanika očitke iz izpodbijane odločbe.

18Tožnik še izpostavlja, da je tudi sicer pri Zavarovalnici X., d.d. ustaljena praksa podpisovanje bianco obrazcev za finančne spremembe, predujme in podobno, kar se izvaja še danes in je dejansko prijava zavarovalnice zoper tožnika samo poskus preprečitve tožnikovega dela za druge zavarovalnice, ne pa očitane nepravilnosti.

19Tožnik je s tožbo podal tudi predlog za izdajo začasne odredbe, ki pa je bil s sklepom II U 73/2023-11 z dne 30. 3. 2023 zavrnjen, kakor tudi pritožba tožnika zoper sklep o zavrnitvi predloga za izdajo začasne odredbe, in sicer s sklepom Vrhovnega sodišča RS V Up 3/2023 z dne 9. 5. 2023.

Navedbe tožene stranke

20Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbenega zahtevka kot neutemeljenega in povrnitev stroškov postopka z zakonsko zamudnimi obrestmi od zapadlosti v primeru zamude do plačila.

21Toženka izpostavlja, da je dne 20. 7. 2022 od Zavarovalnice X., d.d. prejela predlog za odvzem dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja tožniku, ker naj bi pri opravljanju poslov zavarovalnega zastopanja huje kršil dobre poslovne običaje. Vsled navedenega je tožniku izdala odločbo o začetku postopka za odvzem dovoljenja št. 40109-25/2022-11 z dne 24. 11. 2022 in tožnika pozvala, da se v 15 dneh od vročitve izjavi o razlogih za začetek postopka.

22Tožnik je na podlagi 469. člena ZZavar-1 v roku podal izjavo o razlogih za odvzem dovoljenja, pri čemer pa je predlagal, da toženka z odločbo ustavi postopek, saj da očitana dejanja, ravnanja in okoliščine, zaradi katerih je toženka izdala odločbo o začetku postopka, nima znakov razloga za odvzem dovoljenja.

23V nadaljevanju odgovora na tožbo toženka pojasnjuje, v kakšnih primerih odvzame dovoljenje za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja, ki so zakonsko določeni v 9. točki osmega odstavka 561. člena ZZavar-1 in v dokazne namene predlaga, da se vpogleda v listine, kot izhaja iz odgovora na tožbo na strani 3 (list. št. 49) in navaja, kakšna je naloga zavarovalnega zastopnika, kaj pomeni pojem poslovni običaji in dobri poslovni običaji (list. št. odgovora 4 in 5), pri čemer pa izpostavlja, da je bilo v vseh navedenih zavarovalnih policah za 14 primerov ugotovljeno, da je bil na vseh 14 zahtevkih podpis A. A., ki pa je bil ponarejen, kar je v razgovoru za zavarovalnico 13. 5. 2022 potrdil sam A. A., saj je povedal, da podpisi na policah niso njegovi, pri čemer pa je oseba tudi pojasnila, da še nikoli ni slišala za družbo Y., d.o.o.

24Tožena stranka še izpostavlja, da očitki izhajajo tudi iz razgovorov, ki so bili opravljeni z G. G., H. H., Č. Č. (kar vse podrobneje navaja v odgovoru na tožbo), kakor tudi iz razgovora s tožnikom, opravljenega 25. 5. 2022 in 16. 6. 2022, ter razgovora z I. I. in posebej specificira, v katerih primerih je tožnik zlorabil oziroma sodeloval pri zlorabi šifre zavarovalnega zastopnika A. A. in ponarejanju njegovega podpisa (list. št. 10 odgovora na tožbo).

25Glede nekonkretiziranosti tožnikovega ravnanja toženka odgovarja, da tožnik v tožbi ne pojasni, zakaj naj bi bila odločba o začetku postopka nekonkretizirana in zgolj pavšalno navaja, da iz odločbe ni jasno, katera konkretna ravnanja se tožniku očitajo. V zvezi s tožnikovimi navedbami in dolžnosti izločitve dokazov zaradi določb ZKP pa izpostavlja, da tožnik očitno spregleda, da v primeru postopka odvzema dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja ne gre za postopek, ki se vodi po določbah ZKP in takšno izvajanje tudi ni v pristojnosti toženke, ampak gre za postopek odvzema dovoljenja, za katerega se uporabljajo določbe ZZavar-1, ki v 468. členu jasno določa, kaj mora vsebovati odločba o začetku postopka za odvzem dovoljenja, in sicer 1. določen opis dejanja, ravnanj ali okoliščin, ki so razlog za začetek postopka, 2. navedbo listin in drugih dokazov, na podlagi katerih je tožena stranka zaključila, da obstaja utemeljen sum iz prvega odstavka tega člena in 3. obrazložitev odločbe o začetku postopka, kar je tožena stranka po lastnem stališču v celoti izpolnila in tudi opredelila ter konkretizirala ravnanja, ki se tožniku očitajo, zaradi česar meni, da je iz odločbe razviden tako opis dejanja, ravnanja in okoliščin, kakor tudi, da je že iz izreka odločbe razvidno ravnanje, ki se tožniku očita, skupaj z imeni zavarovalcev, ki jih je tožnik zavedel. Prav tako so v odločbi tudi natančno izračunane višine stroškov, za katere je tožnik oškodoval zavarovalce in s čimer so navedena tudi imena zavarovalk, pri katerih je tožnik na prikrit način pridobil njun podpis za vložitev zahtevka za predujem. Navedeno je tudi, da je ponaredil oziroma sodeloval pri ponarejanju podpisa zavarovalca Č. Č. in I. I., pri čemer pa so vsa ravnanja natančno opredeljena tudi v obrazložitvi.

26V zvezi s privilegijem zoper samoobtožbo in nedovoljeno pridobljenimi dokazi glede na 18. člen ZKP, toženka tožniku odgovarja, da se za postopek odločanja tožene stranke uporabljajo določbe ZZavar-1 skladno s 24. členom navedenega zakona, določila ZUP pa zgolj subsidiarno, če tako določa ZZavar-1, pri čemer je pravica do zaslišanja stranke urejena v 435. členu ZZavar-1, ki določa, da tožena stranka odloča brez naroka, in da se ustna obravnava razpiše zgolj izjemoma, in sicer med drugim v primeru, če je potrebno za razjasnitev ali ugotovitev odločilnih dejstev zaslišati stranko. Toženka tako meni, da je bilo iz razloga, ker je bilo dejansko stanje v predmetnem postopku razjasnjeno in odločilna dejstva tudi ugotovljena, nepotrebno neposredno zaslišanje tožnika, saj je bil predhodno izveden obsežni dokazni postopek s strani Zavarovalnice X., d.d., iz katerega so jasno razvidne tožnikove kršitve. Pri tem pa ne drži, da tožnik ni imel možnosti sodelovanja v postopku oziroma da v postopek ni bil vključen, saj je tožnik bil seznanjen z odločbo o začetku postopka skladno z določili 468. in 469. ZZavar-1, s katerimi je bil tudi poučen, da se lahko kot stranka izjavi o razlogih za odvzem dovoljenja in navaja dejstva, iz katerih izhaja, da odvzem ni utemeljen, ter predlaga dokaze, s katerimi dokazuje obstoj zatrjevanih dejstev, kar je tožnik tudi storil. Tožnik je bil z navedeno odločbo o začetku postopka tudi pozvan k sodelovanju in mu je bila na ta način dana možnost izjave ter branjenja svojih pravic, s čimer mu je bilo zagotovljeno varstvo njegovih ustavnopravnih pravic.

27Glede utemeljenega suma in navedb tožnika, da toženka ni ugotovila resničnega dejanskega stanja z najvišjo stopnjo prepričanja, ampak je zgolj podan utemeljen sum, ali je tožnik kršil dobre poslovne običaje, toženka odgovarja, da iz 468. člena ZZavar-1 izhaja, da se v predmetnem postopku postopek lahko začne že, če izhaja utemeljen sum, da je podan kateri izmed razlogov za odvzem dovoljenja, določen z ZZavar-1, ki je v tem postopku tisti dokazni standard, ki mora biti izpolnjen, da se lahko postopek odvzema dovoljenja začne. Toženka pa izpostavlja, da z odločbo o začetku postopka še tožniku ni odvzeto dovoljenje, ampak se zgolj začne ugotovitveni postopek, ki tožniku omogoča sodelovanje in predložitev dokazov oziroma zagotavlja tudi kontradiktornost postopka.

28Glede tožnikovih navedb o izsiljenih izjavah klientov, ki bi jih naj pridobil detektiv, toženka odgovarja, da so tovrstne tožnikove navedbe pavšalne, saj tožnik za svoje navedbe ni predložil nobenih dokazov, pri čemer pa nasprotno iz izvedenega dokaznega postopka izhaja, da so bile očitane kršitve utemeljene in dokazane pri večjem številu strank. Toženka v zvezi z navedbami o sklenitvi in prekinitvi tisoče drugih naložbenih zavarovanj in drugih agencij (kot je Ž. in Ć., d.o.o.) prav tako navaja, da gre za preveč posplošene in pavšalizirane navedbe brez predloženih dokazov, zaradi česar se do njih ne more opredeliti.

Izvedba glavne obravnave

29Sodišče je v predmetni zadevi izvedlo glavno obravnavo v skladu z določili prvega odstavka 51. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in 22. ter 23. členom Ustave RS, do katere ima tožnik pravico, saj se stranki šele pred sodiščem srečata v enakopravnem položaju. Izvedba glavne obravnave zagotavlja namreč pravico do učinkovitega sodnega varstva pravic, med katerimi je tudi pravica do poštenega postopka, kar ustreza 6. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (v nadaljevanju: EKČP) in 47. členu Listine EU o temeljnih pravicah.

30Ne glede na določbe ZZavar-1, ki v 448. členu določa, da sodišče odloča brez glavne obravnave, je tukajšnje sodišče glede na dejstvo, da je tožnik ves čas postopka zatrjeval, da mu je bila kršena pravica do izjave in ob upoštevanju, da Agencija ni izvedla ustne obravnave, na kateri bi tožniku dala možnost pravice do izjave in soočenja z nasprotnimi argumenti in dokazi, v tem postopku izvedlo glavno obravnavo. Iz prakse Ustavnega sodišča¹ in Vrhovnega sodišča² namreč izhaja, da ima glavna obravnava v smislu izvedbe ustne obravnave tudi pred Upravnim sodiščem poudarjen pomen, pri tem pa je treba upoštevati, da je sojenje na glavni obravnavi pred neodvisnim sodiščem samostojna človekova pravica, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave RS. Namen glavne obravnave, pri presoji zakonitosti upravnega akta je v tem, da se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo za presojo, ali je dejansko stanje sploh bilo ugotovljeno oziroma ali je bilo ugotovljeno pravilno in popolno, ali so v odločbi ugotovljena dejstva skladna s spisi, ali je iz njih napravljen pravilen sklep, ali so bila kršena bistvena pravila upravnega postopka in ali je bil materialnopravni predpis uporabljen oziroma ali je bil uporabljen pravilno. Stranki morajo biti tako zagotovljene pravice navajati dejstva in dokaze ter mora biti dana možnost, da se izjavi o navedbah in dokazih nasprotne stranke in o izvedenih dokazih, ter pravica, da je ob izvajanju dokazov navzoča. Navzočnost strank pri izvajanju dokazov pa je mogoče zagotoviti tako, da jih sodišče povabi na glavno obravnavo, kar je sodišče v predmetnem postopku tudi storilo³.

31Tožnik je v tožbi izpostavil pravna in dejanska vprašanja v zvezi s presojo utemeljenosti odločitve tožene stranke, istočasno pa je ves čas postopka zatrjeval tudi kršitev pravice do izjave in nekonkretiziranost obrazložitve izpodbijane odločbe, pri čemer je tekom postopka predlagal tudi izvedbo večih dokazov, ki jih tožena stranka ni izvedla.

32Sodišče se je tako zaradi zagotovitve pravic poštenega postopka odločilo, da v predmetni zadevi razpiše glavno obravnavo.

Glede opravičila tožnika zaradi odsotnosti na naroku za glavno obravnavo

33Sodišče je v predmetni zadevi večkrat razpisalo narok za glavno obravnavo, in sicer za dne 13. 3. 2024, 12. 4. 2024, 10. 5. 2024 in 5. 6. 2024.

34Zaradi različnih navedb in prošenj tožnika je sodišče kar trikrat preložilo narok za izvedbo glavne obravnave, pri čemer je zadnjo obravnavo dne 5. 6. 2024 izpeljalo brez prisotnosti tožnika, saj je štelo, da tožnikova opravičila niso ustrezna, in da tudi niso upravičena iz razlogov, ki sledijo v nadaljevanju.

35V zvezi s predlogom pooblaščenca tožnika za preložitev naroka in predloženimi listinami sodišče izpostavlja, da je tožnik vse od razpisa prvega naroka za glavno obravnavo, ki je bil razpisan za 13. 3. 2024, in ostalih narokov, razpisanih za 12. 4. 2024, 10. 5. 2024 in za zadnji narok, podajal neustrezna opravičila.

36V zvezi z narokom za dne 13. 3. 2024, je tožnik sodišču v vlogi z dne 7. 3. 2024 (l. št. 96) navedel, da je v bolniškem staležu, vendar da zaradi stavke zdravnikov ne more priti do svojega osebnega zdravnika in tako ne more predložiti "izpolnjenega Zdravniškega potrdila o upravičeni odsotnosti z naroka glavne obravnave ali drugega procesnega dejanja pred sodiščem," saj da s strani zdravstvenega doma ni prejel nobenega odgovora, niti na klice, niti na elektronska sporočila.

37Sodišče je obravnavo preklicalo in tožnika pozvalo, naj predloži bolniški list za predmetno obdobje, ko bi naj bil v bolniškem staležu, vendar ga tožnik ni predložil, zaradi česar je sodišče opravilo uradne poizvedbe pri osebni zdravnici tožnika asist. dr. Š. Š. dr. med., ki je sodišču 29. 3. 2024 (l. št. 108) odgovorila, da je bilo tožniku 7. 3. 2024 po elektronski poti pisno odgovorjeno, da kontaktira ambulanto osebne zdravnice, ki vrača tudi neodgovorjene telefonske klice, prav tako pa, da lahko pacienti pridejo v stik z zdravnico tudi osebno ali preko portala ..., ki ga tožnik kot pacient zna uporabljati, saj ga je nazadnje uporabil dne 28. 8. 2023.

38V zvezi z narokom, razpisanim za dne 12. 4. 2024, je pooblaščenec tožnika sodišču 3. 4. 2024 posredoval prošnjo za preklic naroka zaradi očesne operacije tožnika pri okulistu ..., ki bi naj potekala 10. 4. 2024, in istočasno navedel, da je zaradi bolezni še vedno v bolniškem staležu. Predlogu za preložitev obravnave je priložil kartonček okulista ..., medtem ko bolniške odsotnosti ni izkazal z nobeno listino, ne ob predlogu za preklic in tudi ne kasneje, kakor tudi ne z ustreznim obrazcem zdravnika.

39Kljub navedenemu, je sodišče preklicalo narok za glavno obravnavo in določilo novi narok za glavno obravnavo za dne 10. 5. 2024 (ki ga je tožnik prejel 10. 4. 2024), za katerega je pooblaščenec tožnika 6. 5. 2024 podal ponovni predlog za preložitev, in sicer zaradi operacije še drugega očesa.

40Za nobenega izmed zgoraj navedenih datumov tožnik ni predložil ne Zdravniškega potrdila o upravičeni odsotnosti z naroka glavne obravnave (obrazec ZP)⁴, kakor tudi ne potrdila o upravičeni odsotnosti z dela.

41Sodišče je razpisalo novi narok za dan 5. 6. 2024, za katerega je tožnik prav tako podal predlog za preložitev, ker bi se naj poškodoval, za kar je predložil tudi ambulantni izvid in potrdilo o upravičeni odsotnosti z dela s strani nadomestnega zdravnika iz T., d.o.o. PE ...

42Sodišče zaradi večkratnih predlogov tožnika za preložitev naroka glavne obravnave, iz razlogov, ki niso bili izkazani na ustreznem Zdravniškem potrdilu o upravičeni odsotnosti z naroka glavne obravnave, šteje, da odsotnosti tožnikove niso bile upravičene, in da tožnik na način, kot je naveden zgoraj, v tem postopku zlorablja svoje procesne pravice, zaradi česar sodišče naroka za glavno obravnavo za dne 5. 6. 2024 ni preklicalo, saj je štelo, da predložene listine ne izkazujejo nemožnosti tožnikovega pristopa na sodišče. Iz zadnjega ambulantnega izvida, ki ga je tožnik predložil, namreč zgolj izhaja, da mu je bilo svetovano izogibanje težjemu fizičnemu delu, športnim aktivnostim in daljšemu sedenju, čemur tožnik ob priliki prisotnosti na glavni obravnavi ne bi bil izpostavljen. Prav tako pa tožnik tudi za zadnji določen narok ni predložil "Zdravniškega potrdila o upravičeni odsotnosti z naroka glavne obravnave ali drugega procesnega dejanja pred sodiščem", ki ga sicer, skladno z določili 80a. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, izda osebni zdravnik na ustreznem obrazcu in je namenjen prav izkazovanju upravičene odsotnosti z naroka za glavno obravnavo.

43Tožnik je zraven navedenih opravičil tudi telefonsko poskušal doseči preklic glavne obravnave (uradni zaznamek z dne 4. 6. 2024 in 5. 6. 2024), in še dodatno pošiljal elektronska sporočila 4. 6. 2024 ob 15.12 uri in 5. 6. 2024 ob 8.42 uri, pri čemer pa nobeno od opravičil ni ustrezno in tudi ne izkazuje opravičljivih razlogov za tožnikovo odsotnost z naroka. Zgolj izdaja potrdila o začasni odsotnosti z dela namreč še ne pomeni, da je oseba tudi nezmožna pristopiti na sodišče.

44Sodišče tako izpostavlja, da je Zdravniško potrdilo o upravičeni odsotnosti z naroka glavne obravnave ali drugega procesnega dejanja pred sodiščem, edino ustrezno opravičilo za izostanek z naroka glavne obravnave, saj je zdravnik tisti, ki oceni, ali je posameznik, glede na svoje zdravstveno stanje, nezmožen pristopiti na sodišče, pa še potem je zgolj sodišče tisto, ki presoja ustreznost navedenega razloga.

45Na podlagi navedenega je sodišče odločilo, da razlogi, ki jih je za vse naroke za pristop na glavno obravnavo navedel tožnik, niso bili opravičljivi, saj tudi niso bili izkazani z ustreznimi dokazili in zgoraj navedenim zdravniškim potrdilom, in tako tožnikove odsotnosti z naroka za glavno obravnavo ni štelo za opravičljivo. Tožnik ima v predmetni zadevi tudi pooblaščenca, ki ga je lahko zastopal kot prava vešča stranka, zaradi česar tudi ni bilo poseženo v pravice tožnika kot stranke.

46Sodišče strankama pojasnjuje, da je pristop na sodišče tožnikova pravica, ni pa to njegova dolžnost. Iz zgoraj navedenih razlogov je tako sodišče štelo, da tožnik ni podal ustreznega zdravniškega potrdila o upravičeni odsotnosti z naroka glavne obravnave pred sodiščem oziroma v nasprotju s Pravilnikom o obrazcu zdravniškega potrdila o upravičeni odsotnosti z naroka glavne obravnave ali drugega procesnega dejanja, zaradi česar je sodišče predmetno obravnavo kljub vsemu izvedlo.

Dokazni postopek

47V dokazne namene je sodišče vpogledalo v odločbo številka 40109-25/2022-15 z dne 25. 1. 2023, v odločbo o začetku postopka za odvzem dovoljenja št. 40109-25/2022-10 z dne 24. 11. 2022, v predlog Zavarovalnice za odvzem dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja U. U. z dne 15. 7. 2022, v poročilo o raziskavi Zavarovalnice z dne 30. 6. 2022 s prilogami, opr. št. 2022000401 in sicer: seznam spornih polic in predujmov, zapisnik razgovora z A. A. z dne 13. 5. 2022, povzetek tonskega zapisa razgovora z V. V. in U. U. z dne 25. 5. 2022, v povzetek tonskega zapisa razgovora z Z. Z. z dne 1. 6. 2022, v izjavo G. G. z dne 6. 6. 2022, v izjavo H. H. z dne 6. 6. 2022, v izjavo Č. Č. z dne 7. 6. 2022, v povzetek tonskega zapisa razgovora z U. U. z dne 16. 6. 2022, v izjavo I. I. z dne 16. 6. 2022 in v zapis razgovora z A. A. z dne 30. 6. 2022, v odločbo Agencije št. 40110-0583/2013-4 z dne 9. 4. 2013, v dopolnitev predloga z dne 28. 9. 2022 s popravljeno prilogo oziroma prilogami, v izjavo H. H. z dne 6. 6. 2022, v kopije zahtevkov za izplačilo predujma, ki so bili priloženi zapisniku razgovora z A. A. v popravljen seznam spornih polic in predujmov in v kopije dokumentacije iz USB ključka ter dopolnitev predloga z dne 19. 10. 2022 z dodatnimi pojasnili glede poteka opravljene preiskave in pregledom polic in stroškov, predloženo sodbo Upravnega sodišča RS II U 228/2023 in odločbo o odvzemu dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja zastopnika V. V. št. 40109-25/2022-14 z dne 11. 1. 2023 ter v vse preostale listine, ki se nahajajo v sodnem in upravnem spisu.

48Sodišče je zavrnilo predloge za izvedbo dokazov tožnika za izločitev dokazov po 18. členu ZKP, saj tukajšnje sodišče glede vodenja postopka v postopku upravnega spora uporablja določila ZUS-1 in skladno z določilom 22. člena ZUS-1, ZPP, v kolikor vprašanja postopka niso urejena v ZUS-1.

49Sodišče je v postopku tudi zavrnilo izvedbo predlaganih dokazov, elektronsko sporočilo z zavarovalnimi policami (5x - za zavarovalce Z. Z., W. W., X. X., Y. Y., U. U.), številka police ..., dokazilo o okužbi, listne, ki se nanašajo na zadevo J. J. in K. K. ter L. L. in M. M., protokol sistematične obdelave kapitaliziranih zavarovanj, zgodovina prepisa, zahvalni klic (2x), izpis šolnin, izpis kreditnih obveznosti, poroštvena izjava, pogodba za klasični limit na poslovnem računu, kot nepotrebne, saj predmetni dokazni predlogi niso neposredno povezani s predmetnim postopkom, v katerem sodišče ni samo odločilo o zadevi, saj je ugotovilo, da bo izpodbijano odločbo odpravilo zaradi procesnih kršitev v postopku pred organom odločanja in tako utemeljenost ali razčiščevanje dejanskega stanja ni bilo predmet presoje pred sodiščem.

Datum izdaje sodbe

50Sodišče je v predmetni zadevi na glavni obravnavi snemalo navedbe strank. Obe stranki sta prejeli prepis posnetka glavne obravnave dne 12. 6. 2024, pri čemer sta imeli, skladno z določilom četrtega odstavka 125.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, 5 (pet) dni časa za ugovor, kar je do dne 17. 6. 2024, ki ga stranki nista podali. Sodišče je tako predmetno sodbo izdalo prvi dan po dokončnosti prepisa zvočnega posnetka, to je 18. 6. 2024.

K točki I izreka:

Sodna presoja

51Tožba je utemeljena.

52V predmetni zadevi je med strankama sporno, ali je toženka z izpodbijano odločbo pravilno in zakonito ugotovila, da je pri tožniku kot zavarovalnem zastopniku podan razlog iz 9. točke osmega odstavka 561. člena ZZavar-1 za odvzem dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja, zaradi hujših kršitev dobrih poslovnih običajev pri opravljanju poslov zavarovalnega zastopanja v odnosu do zavarovalcev, in mu posledično odvzela dovoljenje za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja, ki ga je pridobil z odločbo Agencije (toženke).

53Na podlagi prvega odstavka 441. člena ZZavar-1 je zoper odločbe Agencije dovoljeno začeti postopek sodnega varstva, v katerem sodišče preizkuša zakonitost odločbe Agencije o izreku ukrepa (v danem primeru ukrepa odvzema dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja), tako glede pravilne uporabe procesnega in materialnega prava, kot tudi glede pravilno ugotovljenega dejanskega stanja.⁵ V skladu z določbo 447. člena ZZavar-1 sodišče preizkusi odločbo Agencije v mejah tožbenega zahtevka in v mejah razlogov, navedenih v tožbi, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na bistvene kršitve določb postopka iz zakona, ki ureja upravni spor (kršitve iz drugega odstavka 237. člena ZUP, na katere napotuje tretji odstavek 27. člena ZUS-1).

54Na podlagi 446. člena ZZavar-1 v postopku sodnega varstva tožnik ne more navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov. V skladu z drugim odstavkom 427. člena ZZavar-1 pa se v primeru, če v ZZavar-1 ni drugače določeno, v postopku odločanja uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek (torej določbe ZUP).

Glede pristojnosti toženke za izdajo akta

55Toženka kot Agencija za zavarovalni nadzor⁶, na podlagi prvega odstavka 563. člena ZZavar-1, opravlja tudi nadzor nad zavarovalnimi zastopniki oziroma posredniki in zavarovalnimi zastopniškimi oziroma posredniškimi družbami. Na podlagi drugega odstavka tega člena se za nadzor nad zavarovalnimi zastopniki in zavarovalnimi posredniki smiselno uporabljajo določbe ZZavar-1, ki veljajo za nadzor nad zavarovalnicami. V osmem odstavku 561. člena ZZavar-1 so taksativno navedeni primeri, v katerih Agencija odvzame dovoljenje za opravljanje dejavnosti zavarovalnega zastopanja. Med drugim Agencija odvzame dovoljenje za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja ali zavarovalnega posredovanja tudi v primeru 9. točke osmega odstavka 561. člena ZZavar-1 (kot je bilo v konkretnem primeru), če zavarovalni zastopnik ali zavarovalni posrednik huje krši dobre poslovne običaje pri opravljanju poslov zavarovalnega zastopanja ali zavarovalnega posredovanja.

56V predmetnem postopku tako niso utemeljene tožnikove navedbe, da toženka ne bi smela izdati Odločbe o začetku postopka zgolj na podlagi utemeljenega suma, saj je ZZavar-1 tisti, ki daje toženki kot Agenciji za spremljanje in opravljanje nadzora na področju zavarovalništva pravico in dolžnost, da postopek začne, izda odločbo in o tem obvesti stranko, že, če so podani zgolj razlogi za sum⁷, česar v tej fazi postopka ne gre enačiti s kazenskim postopkom in gotovostjo.

Glede preizkusa zakonitosti izvedenega postopka

57Tukajšnje sodišče je pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe najprej preizkusilo, ali je bil postopek odločanja pred Agencijo izveden v skladu s posebnimi določbami ZZavar-1 oziroma v skladu z določbami ZUP (drugi odstavek 427. člena ZZavar-1).

58Skladno s 427. členom ZZavar-1 je v X. poglavju določen postopek odločanja Agencije za zavarovalni nadzor (toženke) v posamičnih zadevah, kot je predmetna zadeva in je Agencija edini organ, ki je pristojna za tovrstno odločanje, pri čemer odloča v senatu o vseh posamičnih zadevah, o katerih je treba odločiti z odločbo, razen če zakon za posamezen primer določa pristojnost predsednika senata in tudi o ugovorih proti odredbam predsednika senata⁸.

59Z ZZavar-1 je določen dvofazni postopek za odvzem dovoljenja, pri čemer je v 442. členu točno določeno, da proti odločbi, s katero Agencija nadzor začne postopek za odvzem dovoljenja, ni posebnega postopka sodnega varstva, saj se navedeno odločbo lahko izpodbija šele s tožbo v postopku sodnega varstva proti odločbi o odvzemu dovoljenja.

60Zaradi navedenega, je treba še toliko bolj spoštovati pravila postopka in pravico do izjave stranke, saj je treba med izdajo odločbe za začetek postopka za odvzem dovoljenja in izdajo odločbe o odvzemu dovoljenja na zakonit načini izpeljati dokazni ugotovitveni postopek, ki potrdi ali ovrže sume, na podlagi katerih je bil postopek sploh uveden.

61Predmetni postopek je potekal dvofazno, kot določa ZZavar-1. V prvi fazi je toženka odločila, da se zoper tožnika uvede postopek, ker je iz razpoložljivih podatkov (prejete prijave in predloga s strani Zavarovalnice X. z dokazi) izhajal utemeljen sum kršitev določb ZZavar-1, ki predstavljajo razlog za odvzem dovoljenja (prvi odstavek 468. člen ZZavar-1) in je tako tožniku kot subjektu nadzora 24. 11. 2022 izdala odločbo o začetku postopka za odvzem dovoljenja 40109-25/2022-11. V skladu s četrtim odstavkom 468. člena ZZavar-1 je toženka v tej odločbi tudi določila rok, v katerem je tožnika pozvala na podajo izjave o razlogih Agencije za začetek postopka in poziv za predložitev morebitnih dokazov.

62Tožnik je sledil pozivu toženke in v postopku podal pisno izjavo, ki jo je toženka prejela 27. 12. 2022. V izjavi je izdani odločbi o začetku postopka očital nekonkretiziranost očitanih kršitev in posledično kršitev njegove pravice do izjave, saj ni jasno, katero konkretno dejanje mu je očitano (ponarejanje/ sodelovanje pri ponarejanju). V svojih navedbah je predlagal tudi izločitev dokazov zaradi kršitev določil 18. člena ZKP in kršitev 9. člena ZUP in načela zaslišanja stranke zaradi odsotnosti tožnikovega zaslišanja kot stranke postopka ter posledično kršitev 8. člena ZUP (načela materialne resnice) in pravice udeleževati se postopka iz 143. člena ZUP. Pri navedenem je tožnik posebej izpostavil, da niti v postopku pred Zavarovalnico X. ni imel možnosti sodelovati pri pridobivanju dokazov in zaslišanju prič, zaradi česar je bila v postopku storjena kršitev enakega varstva pravic stranke iz 22. člena Ustave RS.

63V podani pisni izjavi je tožnik tako izpostavil napačno ugotovljeno dejansko stanje in predložil dodatne dokaze ter predlagal svoje zaslišanje pred Agencijo (str. 10 izjave) kot organom odločanja.

64Toženka predlaganih dokazov ni izvedla, spornega dejanskega stanja ni razčistila in tudi ni zaslišala tožnika, kakor tudi ni opravila ustne obravnave oziroma je napačno štela, da dejanskega stanja ne rabi raziskovati, ker je že Zavarovalnica X., d.d.⁹, izvedla obsežen dokazni postopek.

65Sodišče na tem mestu posebej izpostavlja, da je toženka kot Agencija za zavarovalni nadzor na območju RS tisti organ odločanja, na katerega je država prenesla pooblastila za odločanje, zaradi česar nikakor ne more šteti, da dejanskega stanja ne rabi ugotoviti sama, ker ga je predhodno že ugotavljala Zavarovalnica X., d.d.¹⁰ Zavarovalnica X., d.d. je namreč delniška družba, ki ni organ odločanja in tudi nima zakonskih pooblastil za odločanje, temveč ima zgolj pravico do podaje predloga za odvzem licence za zavarovalno zastopanje, kot je tudi storila. Ugotovitve prijaviteljice so tako zgolj upravičena podlaga za utemeljen sum in za začetek postopka za odvzem dovoljenja s strani Agencije kot pristojnega organa in posledično izdajo odločbe o začetku postopka za odvzem dovoljenja, v katerem pa mora toženka kot edini pristojni organ odločanja šele ugotoviti, ali navedbe iz predloga za odvzem in izjave prič ter predlagani dokazi držijo.

66Sodišče na tem mestu pripominja, da je, v skladu s preiskovalnim načelom in temeljnim načelom materialne resnice določil ZUP, uradna oseba oziroma organ odločanja (Agencija), ki vodi postopek, odgovorna za zbiranje dejstev in dokazov, potrebnih za odločitev o predmetu postopka. Gre za katerakoli dejstva, od katerih so kasneje odvisni meritorna odločitev ali tudi formalni sklepi¹¹. Uradno osebo oziroma organ odločanja lahko in morajo zanimati ne samo dejstva, ki jih navajajo stranke in drugi udeleženci, temveč vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev po materialnem zakonu. Zato uradna oseba ali organ odločanja tudi ni vezana na predloge strank glede izvedbe dokazil, temveč lahko sama po uradni dolžnosti odreja, kaj in kako (s katerimi dokazili) je treba dokazovati, tako v postopkih z eno stranko (aktivno ali pasivno) kot tudi v postopkih z udeležbo dveh ali več strank z nasprotnimi interesi, saj tudi kontradiktornost postopka ne posega v pooblastilo uradne osebe kot gospodarja postopka.

67V konkretnem primeru toženka pred izdajo izpodbijane odločbe prav v ničemer ni ugotavljala dejanskega stanja, ki je bilo za tožnika sporno, temveč je v izpodbijani odločbi zgolj povzela ugotovitve detektiva, ki je za Zavarovalnico X., d.d. zbiral dokaze, ki jih je le ta potrebovala za podajo predloga za začetek postopka za odvzem dovoljenja tožniku kot zavarovalnemu zastopniku, zaradi česar je storila bistveno kršitev pravil postopka in določil ZUP, saj za razjasnitev med strankama spornega dejanskega stanja ni izvedla ustne obravnave.

68Po prejemu pisne izjave subjekta nadzora je dolžnost Agencije kot organa nadzora, da postopek izvede skladno z določili ZZavar-1 in določili ZUP, še posebej v delu natančne ugotovitve dejanskega stanja (materialno resnico), kar pomeni, da je toženka dolžna izvesti ustno obravnavo, skladno z določili 1. točke drugega odstavka 435. člena ZZavar-1, saj je bilo v konkretnem primeru treba zaslišati stranko in tudi priče (ter jih po potrebi soočiti), ki bi potrdile predhodno podane izjave pred Zavarovalnico X., d. d., glede na dejstvo, da je tožnik kot stranka postopka ugovarjal navedbam in ugotovljenemu dejanskemu stanju, ki ga je toženka navedla v odločbi o začetku postopka odvzema, saj je tudi toženka kot agencija in torej kot organ odločanja, na katerega so s strani države prenesena pooblastila za odločanje, zavezana k izvedbi poštenega postopka.

69Sodišče na tem mestu pripominja, da v konkretnem primeru ni dovolj, da senat Agencije kot organ odločanja zgolj "ugotavlja, da so bila že v predhodnem postopku (ki ne šteje kot posebni (upravni) ugotovitveni postopek) dejstva obsežno ugotovljena", temveč mora dati stranki postopka možnost, da se neposredno pred organom odločanja, o dejstvih in dokazih izjavi in tudi, da lahko predloži svoje, nasprotne dokaze. Skladno z določili 138. člena ZUP, je namreč treba pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembna in je tako treba stranki omogočiti, da uveljavi in zavaruje svoje pravice in pravne koristi, česar toženka kot organ odločanja v konkretnem primeru (kljub dejstvu, da je stranko pozvala na pravico do izjave), ni izpolnila, saj je bilo ravno po predložitvi izjave jasno, da dejansko stanje ni razjasnjeno, v posledici pa tudi ni bila ustrezno obrazložena izpodbijana odločba, zaradi česar je bila tožniku tudi iz tega razloga kršena pravica do izjave.

70Posamični akti in dejanja državnih organov in nosilcev javnih pooblastil morajo, skladno s 153. členom Ustave RS, temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu, pri čemer to varstvo ni nič drugačno v upravnih postopkih ali njim po naravi stvari enakih postopkih, saj ima v tovrstnih postopkih, ravno zaradi vnaprejšnje nadrejenosti javnega interesa in tako organa odločanja v razmerju do posamične stranke, še večji pomen in je še bolj pomembna. Upravni postopek ali njemu po naravi stvari enak postopek organa, na katerega so s strani države prenesena pooblastila za odločanje, je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta uravnotežena. Enako varstvo pravic je tudi na upravnem področju del obrambnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen EKČP)¹². Vodenje poštenega postopka s strani upravnega organa oziroma organa, na katerega so prenesena pooblastila s strani države, pa ne pomeni zgolj zavzetja stališča stranke glede dejanskih vidikov zadeve, temveč tudi glede pravnih vidikov¹³. Prav tako pa dejstvo, da postopek poteka pred Agencijo, na katero so prenesena pooblastila za odločanje, ne pomeni, da lahko poteka brez ustavnih garancij.

71Sodišče na tem mestu še dodatno izpostavlja, da tudi iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (RS), ki zagotavlja enako varstvo pravic posameznika tudi pred državnimi organi¹⁴ ali nosilci javnih pooblastil, med drugim izhaja pravica stranke do izjavljanja v postopku, kar je bistvo poštenega postopka in velja za vsak postopek, voden pred državnim organom ali drugim organom odločanja na katerega so strani države prenesena pooblastila za odločanje. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno pa lahko poda samo, kolikor ima pravico do izjave tudi na način, da se lahko neposredno pred organom izjavi o obremenilnih dokazih, da se lahko sooči z obremenilnimi pričami in razlogi organa za postopanje.

72V skladu z določbo 469. člena ZZavar-1 lahko subjekt nadzora v izjavi o razlogih za odvzem dovoljenja navaja dejstva, iz katerih izhaja, da odvzem dovoljenja ni utemeljen in predlaga dokaze, s katerimi utemeljuje obstoj zatrjevanih dejstev. Tožnik je po presoji sodišča pravočasno podal pisno izjavo glede očitkov toženke in tudi pravočasno predlagal izvedbo dokazov, torej še pred izdajo izpodbijane odločbe in že v podani pisni izjavi, na katero je bil s strani toženke pozvan, toženka pa njegovim predlogom neupravičeno ni sledila, saj je napačno štela, da je dejansko stanje že dovolj razjasnjeno, ker bi naj bilo ugotovljeno v okviru postopka pred Zavarovalnico X., d.d.

73Agencija je tako izpodbijano odločbo izdala brez izvedbe ustne obravnave ter ugotovila, da obstajajo zakonsko določeni pogoji za odvzem dovoljenja (po 9. točki osmega odstavka 561. člena ZZavar-1) in tožniku izrekla ukrep odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti zavarovalnega zastopanja.

74Ker tožnik v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe ni imel možnosti, da v tožbi zatrjevane kršitve uveljavlja že v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, lahko te ugovore uveljavlja v upravnem sporu, v katerem se tožeča in tožena stranka pred sodiščem kot neodvisnim in nepristranskim organom oblasti prvič srečata v enakopravnem položaju, še posebej ob upoštevanju dejstva, da gre za enostopenjski postopek. Če te možnosti tožnik ne bi imel, bi bilo poseženo v njegovo pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave RS) ter v pravico do poštenega sojenja (6. člen EKČP).

75Sodišče pritrjuje navedbam toženke, da so zadeve, v katerih odloča toženka kot Agencija, specifične in se po svoji naravi razlikujejo od drugih upravnih zadev, v katerih odločajo pristojni organi z uporabo določb ZUP. Gre namreč za zadeve v postopkih nadzora, ki ga opravlja Agencija, v katerih Agencija lahko izreče ukrepe nadzora, ki so predpisani z ZZavar-1. Postopek nadzora je glede na določbe ZZavar-1 po svoji pravni naravi poseben postopek. Kljub navedenemu in dejstvu, da so v ZZavar-1 določena vprašanja postopka urejena drugače kot v ZUP, pa morajo biti tudi v postopkih po ZZavar-1 stranki (subjektu nadzora) zagotovljena vsa ustavna procesna jamstva, med drugim tudi možnost, da dejansko stanje ugotovi Agencija sama, torej neposredno, da se lahko subjekt nadzora o ugotovitvah Agencije neposredno izjavi in jim učinkovito oporeka, kakor tudi, da dokazuje nasprotno.

76Zoper odločbo o začetku postopka za odvzem dovoljenja namreč ni posebnega postopka sodnega varstva, temveč se lahko navedbe stranke upoštevajo šele pri vloženi tožbi zoper izdano odločbo¹⁵, zaradi česar so tožnikove navedbe v tožbi dopustne, saj je ponovno navedel razloge, kot že predhodno v pisni izjavi.

77Po presoji sodišča je tako utemeljen tožbeni očitek glede kršitve pravil postopka pred izdajo izpodbijane odločbe. Kot pravilno opozarja tožnik, je toženka pred izdajo odločbe, kot organ odločanja, dolžna, na podlagi 9. člena ZUP, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (načelo zaslišanja stranke), dati pa ji mora tudi možnost, da se sooči s pričami in dokazi, ki jih namerava organ odločanja upoštevati pri odločitvi, saj je le na ta način zagotovljena kontradiktornost postopka, pri čemer organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (tretji odstavek 9. člena ZUP). Kolikor namreč dejansko stanje ni razjasnjeno in natančno ugotovljeno, je posledično tudi pomanjkljiva obrazložitev, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva.

78Namen ustne obravnave je, da se na podlagi ustnega, neposrednega in javnega obravnavanja zadeve zbere gradivo, ki je podlaga za odločitev, strankam pa se omogoči varstvo pravic ter udejanji načelo zaslišanja stranke, kot ga določa 9. člen ZUP. Na ustni obravnavi se morajo pretresti in razjasniti vsa dejstva, ki so pomembna za odločitev, stranki pa mora uradna oseba ali organ, ki vodi postopek, dati možnost, da se izjavi o vseh relevantnih dejstvih, s čimer se ji omogoči učinkovita obramba pravic, kar je še posebej pomembno v postopkih, v katerih stranke uveljavljajo nasprotujoče si interese. Stranka ima tako pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa in nasprotnih strank ter drugih udeležencev v postopku. Na ustni obravnavi se tako najučinkoviteje uresničujeta načelo materialne resnice (8. člen ZUP) ter načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP), ki sta izpeljana iz pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS).¹⁶

79Na podlagi zgoraj navedenega je tako na tem mestu pritrditi tožniku, da je v nadaljevanju postopka, torej po izdaji odločbe o začetku postopka za odvzem dovoljenja, dolžnost toženke kot organa odločanja, da ugotovi resnično dejansko stanje in stranki zagotovi vse pravice poštenega postopka in tudi kontradiktornost postopka, če je to potrebno.

80Tako je napačno stališče toženke, da tožniku ni bila kršena pravica do izjave, ker jo je lahko podal pisno. Že po ustaljeni sodni praksi¹⁷ velja, da pravica do izjave in posledično do poštenega postopka ni zagotovljena zgolj ob možnosti pisnega podajanja izjave, temveč predstavlja tudi pravico do kontradiktornosti, v kolikor stranka predlaga izvedbo dokazov in zaslišanje prič, kar je tožnik v svoji pisni izjavi predlagal.

81Glede na določilo prvega odstavka 9. člena ZUP mora organ, preden izda odločbo v zadevi, dati stranki možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Navedeno pa ne pomeni, da je s trenutkom, ko npr. upravni organ pošlje stranki poziv na izjavo, ki jo stranka praviloma poda pisno, zadoščeno tudi pravici do zaslišanja stranke. Načelo zaslišanja stranke namreč zagotavlja kontradiktornost postopka, kar pomeni, da se ima stranka pravico seznaniti in soočiti z vsemi dejstvi in dokazi, pa tudi ugotovitvami upravnega organa ter imeti možnost učinkovito varovati svoj položaj. Vsebina načela zaslišanja stranke in prič ima v upravnem postopku namen, da se posamezniku kot stranki zagotavlja položaj subjekta in ne zgolj objekta odločanja tega postopka, saj to načelo "vsebuje jedro njegovih procesnih pravic".¹⁸ Pravica zaslišanja stranke namreč izhaja iz 22. člena Ustave RS in predstavlja enako varstvo pravic posameznika in pravico posameznika biti slišan.

82Iz 469. člena ZZavar-1 izhaja, da subjekt nadzora lahko navaja dejstva, iz katerih izhaja, da odvzem dovoljenja ni utemeljen, in predlaga dokaze, s katerimi dokazuje obstoj zatrjevanih dejstev. Kljub določilu tretjega odstavka 469. člena ZZavar-1, ki določa, da po izteku roka za izjavo o razlogih za odvzem dovoljenja, subjekt nima pravice navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov, navedeno določilo ne pomeni, da se pa dokazi, ki jih je obravnavani navedel v pisni izjavi, ne smejo razčiščevati v okviru ugotovitve resničnega dejanskega stanja in materialne resnice pred organom odločanja. Pristojnost organa pa je, da po izvedenih dokazih odloči o utemeljenosti strankinih navedb in merodajnosti predloženih dokazov glede na vse ostale izvedene dokaze in listine. Tako je napačna navedba toženke, da ne rabi izvesti ustne obravnave, ker se ta izvede zgolj izjemoma. V konkretnem primeru je bilo namreč med strankama sporno dejansko stanje, ki ga je tožnik izpostavljal že v podani pisni izjavi, kar pomeni, da bi toženka morala izvesti ustno obravnavo in navedena dejstva razčistiti v okviru dokaznega postopka. 435. člen ZZavar-1 v drugem odstavku namreč jasno določa, da Agencija lahko razpiše ustno obravnavo, če je treba za razjasnitev ali ugotovitev odločilnih dejstev zaslišati stranko, priče ali izvedence. Tožnik je kot stranka v postopku navedel, da so bile izjave prič pridobljene brez njegove vednosti, da so bile izsiljene, in da so tudi neresnične, na kar toženka v izpodbijani odločbi ni konkretizirano odgovorila, niti ni predhodno opravila soočenja tožnika kot stranke s pričami, ki bi ga naj z izjavami bremenile.

Glede obrazložitve odločbe

83V zvezi s tožnikovimi navedbami glede pomanjkljive in nekonkretizirane obrazložitve izpodbijane odločbe in tudi že odločbe o začetku postopka za odvzem dovoljenja, sodišče pripominja, da kolikor je odločba pomanjkljiva in v njej niso navedeni ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, ki je pomembna za zakonito in pravilno odločitev, dokazi, ki utemeljujejo obstoj takih dejstev in preudarki, ki so upravni organ ali organ odločanja vodili k sprejeti odločitvi, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva in so tako lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru¹⁹.

84Iz obrazložitve upravnega akta morajo biti torej v posledici izvedenega postopka navedene okoliščine, razlogi in pravna podlaga za odločitev organa, konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta, stranka postopka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli. Prav tako morajo biti te okoliščine navedene na način, da jih ob (morebitni) vložitvi pravnega sredstva lahko preveri tudi sodišče.

85Odločba Agencije (toženke), ki je edina pristojna sprejeti odločitev o odvzemu dovoljenja zavarovalnemu zastopniku, mora biti tako v posledici zgoraj navedenega izdana v skladu z določili 439. in 472. člena ZZavar-1 v zvezi z 214. členom ZUP. Tako ni dopustno, da se organ odločanja v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje zgolj na ugotovitve prijaviteljice - Zavarovalnice X., d.d. in zgolj povzema izjave prič (to je dopustno v prvi fazi postopka, torej v odločbi o začetku postopka za odvzem dovoljenja), ki jih sam ni nikoli zaslišal, še manj pa stranki postopka omogočil soočenje z obremenilnimi pričami, zaradi česar gre tudi v tem delu postopka za kršitev pravil postopka in določil ZUP. Ne samo, da se tožnik kot stranka postopka ni imel možnosti neposredno soočiti s pričami in dokazi, pridobljenimi izven postopka odločanja organa, temveč se posledično (ker v odločbi niso navedeni razlogi organa) tudi ni mogel ustrezno opredeliti ob vložitvi pravnega sredstva. V navedenih dejanjih organa odločanja - toženke in v izdani izpodbijani odločbi, je tako šlo za takšne pomanjkljivosti in kršitve postopka, da sodišče navedenega tudi ni moglo sanirati v postopku upravnega spora. V predmetni zadevi gre namreč za strokovno presojo domnevnih kršitev zavarovalniških pravil in delovanja ter kršitve dobrih poslovnih običajev tožnika kot zavarovalnega zastopnika ter ugotavljanja njegovih domnevnih hujših kršitev, ki so ravno zaradi specifičnosti področja, ki je obravnavano, zaupane senatu Agencije. Zraven tega je zgolj iz ustrezne obrazložitve razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve organa, ki odloča o zadevi.

86Vse navedeno pomeni, da bi morala biti izpodbijana odločba, v skladu z zgoraj navedenimi določili zakonov²⁰, ob pravilno ugotovljenem dejanskem stanju ustrezno obrazložena, z vsemi materialno pravnimi podlagami in ob upoštevanju in navedbi vseh dokazov, ki so organ vodili k sprejeti odločitvi, in hkrati dovolj individualizirana in konkretizirana, da se da preizkusiti, saj je le tako posledično stranki postopka kot subjektu nadzora omogočena vložitev učinkovitega pravnega sredstva. Polna, torej individualno konkretizirana obrazložitev, je nujna sestavina odločbe/sklepa, sicer ta temelji na bistveni postopkovni napaki (saj odločbe ni mogoče preizkusiti, kot določa 7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP)²¹.

87Tožnik je v pisni izjavi o razlogih toženke za začetek postopka za odvzem dovoljenja navajal konkretna dejstva in dokaze, do katerih pa se po presoji sodišča toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni konkretno opredelila.

88Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku namreč očitala, da je s svojim ravnanjem huje kršil dobre poslovne običaje, pri čemer jih v obrazložitvi konkretno ni navedla, na način, da bi jih lahko preizkusilo sodišče. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se je toženka sicer sklicevala na Zavarovalni kodeks, ki opredeljuje dobre poslovne običaje v poslovanju z zavarovalci in je zavezujoč za vse zavarovalnice, ki so ga sprejele (med drugim tudi Zavarovalnica X.) in s tem tudi za zavarovalne zastopnike, vendar konkretno ni navedla, katere dobre poslovne običaje naj bi tožnik kršil. Po presoji sodišča je utemeljen tožbeni očitek, da izpodbijana odločba ni obrazložena v zadostni meri in je zato ni mogoče preizkusiti, saj predhodno niti ni bilo pravilno oziroma zakonito ugotovljeno dejansko stanje, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Posledično je bila kršena tožnikova pravica do izjave in načelo kontradiktornosti postopka, zaradi česar je na tem mestu pritrditi navedbam tožnika.

89V konkretnem primeru bi torej moralo iz izpodbijane odločbe izhajati, katere so tiste pravno relevantne in konkretizirane okoliščine, na podlagi katerih dokazov, (ki jih je sam izvedel), ki jih organ šteje kot pravnorelevantne za sprejeto odločitev in imajo podlago tudi v materialnem zakonu.

Glede kršitve pravice do izjave

90Načelo zaslišanja stranke in pravico do izjavljanja v postopku odločanja organa pa ne predstavlja samo pravice do izjavljanja v postopku samem, neposredno pred organom odločanja ali ob pozivu organa na podajo pisne izjave, temveč daje stranki tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa, nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Bistvo tega načela torej ni zgolj v navzočnosti stranke v postopku izdajanja odločbe, pač pa predvsem v možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za odločitev organa odločanja, torej o razlogih organa za odločitev, da lahko kot stranka postopka uveljavlja vse svoje pravice oziroma brani svoje koristi, ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega ter dokaznega postopka.²² Pri navedenem je treba posebej izpostaviti, da ima stranka v postopku med drugim (zraven zaslišanja pred organom, izjavljanja v zvezi z dokazi in listinami ...) tudi le ob ustrezno obrazloženi odločbi, ki mu je izdana, možnost braniti se, zavarovati in uveljaviti svoje pravice določene z zakonom in tudi zavarovati koristi, kar je bistveno pri izvedbi upravnega ali njemu sorodnega postopka, ki mora tako kot drugi postopki prav tako teči po pravilih poštenega postopka. Zgolj navedba dokazov in dejstev, ki so bili pridobljeni izven prisojnosti organa odločanja, brez razlogov in konkretizacije očitkov dejanja, ki so posamezniku očitani, ni mogoče trditi, da ustreza pravilom poštenega postopka in ustrezni pravici do obrambe posameznika, ki se v takem postopku znajde.

91Tožnik je ves čas postopka izpostavljal, da mu v postopku ni bila zagotovljena pravica do izjave, pri čemer je tekom postopka, ko je podal pisno izjavo, tudi predlagal izvedbo različnih dokazov. V posledici tako tožnik očita nekonkretizirano navajanje kršitev, saj po njegovem mnenju ni jasno kaj naj bi ponaredil ali zgolj sodeloval pri ponarejanju podpisov.

92Sodišče na tem mestu pritrjuje tožniku, da mu je bila v postopku kršena pravica do izjave, saj je tožniku bila sicer dana možnost, da se pisno izjavi o očitkih Agencije, kar pa ne zagotavlja popolne pravice do izjave oziroma poštenega postopka, saj je tožniku bilo onemogočeno, da svoja stališča predstavlja pred toženo stranko, ki je odločila brez naroka. Pritrditi je sicer toženi stranki, da skladno s 435. členom ZZavar-1 Agencija odloča brez naroka, vendar velja tudi določilo, da ne glede na navedeno določbo Agencija lahko razpiše ustno obravnavo, če je treba za razjasnitev ali ugotovitev odločilnih dejstev zaslišati stranko, priče ali izvedence. V predmetnem postopku je tožnik že v svoji pisni izjavi podal dokaze in tudi predloge za zaslišanje in dokazovanje svojih navedb, kar pomeni, da je bilo dejansko stanje med strankama sporno in tako ni mogoče pritrditi stališču toženke, da razpis za ustno obravnavo ni bil potreben. Ne glede na določbo petega odstavka 434. člena ZZavar-1 , ki določa, da po poteku roka za izjavo stranka nima pravice navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov, pa navedeno ne pomeni, da stranka v okviru dokazov, ki jih je predložila in navajala, nima pravice pred Agencijo predmetne dokaze soočiti in se izjaviti tako o svojih dokazih, kakor tudi o stališču Agencije, torej tako dejanskih, kakor tudi o pravnih vprašanjih.

93Glede na to, da je Agencija organ, na katerega je bilo preneseno pooblastilo za odločanje, je Agencija tudi edini organ, ki lahko izvede posebni ugotovitveni postopek. Agencija je sicer pravilno postopek izvedla na način, da je najprej, potem ko je prejela prijavo Zavarovalnice X., d. d., izdala odločbo o začetku postopka, ki ga je tožniku kot stranki vročila, vendar bi morala od tu naprej skladno z določili ZUP-a izvesti posebni ugotovitveni postopek (145. člen ZUP), ki se vodi z namenom ugotovitve dejstev in okoliščin, ki so pomembna za razjasnitev zadeve ali zato, da se strankam da možnost, da prijavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. V predmetnem postopku pa tožniku kot stranki postopka te možnosti niso bile dane v popolnosti, saj je imel možnost podati zgolj pisno izjavo, medtem ko mu ni bila dana pravica do podaje ustne izjave in do soočenja z obremenilnimi pričami in tudi ne izvedba predlaganih dokazov, zaradi česar je prišlo do kršitve pravil postopka po določilih ZUP in ZZavar-1. Skladno s 146. členom ZUP ima namreč stranka pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka in za dosego namena, ki ga ima upravni postopek (ali njemu soroden postopek, ki poteka po določilih ZUP) ter hkrati dajati tudi potrebne podatke in braniti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi. S tem, ko je bila tožniku sicer dana možnost pisne podaje izjave, ni pa bila dana možnost izvajanja dokazov na ustni obravnavi pred senatom Agencije, je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka. Stranka postopka sme namreč v postopku ustne obravnave navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve in hkrati izpodbijati pravilnost navedb in stališč organa, ki se ne ujemajo z njenimi navedbami vse do izdaje odločbe, kakor tudi ima pravico dopolnjevati in pojasnjevati svoje trditve, ki jih je predhodno podala v pisni izjavi. Glede na določilo 427. člena ZZavar-1 Agencija predstavlja organ odločanja, na katerega so bila prenesena pooblastila, in ki je dolžan ravnati skladno s pravili postopka in mora tako stranki skladno s tretjim odstavkom 146. člena ZUP²³ omogočiti, da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena in ugotovljena v ugotovitvenem postopku, ter da se izreče o predlogih in ponujenih dokazih, da sodeluje pri izvedbi dokazov, ter da postavlja vprašanja strankam, pričam in morebitnim izvedencem, kakor tudi, da se seznani z uspehom dokazovanja in se o tem izreče neposredno pred organom odločanja. Skladno z določilom 146. člena ZUP se kot dokaz lahko uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru, zlasti pa listine, priče, izjave strank, morebitne izvedence ali ogled. Na organu odločanja pa je nato, da v okviru predloženih dokazov opravi skupno dokazno oceno in navede razloge za svojo odločitev v izdani odločbi, kar v predmetnem primeru ni bilo storjeno.

Glede tožnikovega predloga za izločitev dokazov

94Glede tožnikovih navedb o nepravilno zbranih dokazih s strani detektiva, sodišče pripominja, da ima detektiv po Zakonu o detektivski dejavnosti (ZDD-1) pravico zbirati dokaze, skladno z določilom 2. člena²⁴ in 28. člena ZDD-1 in ima tako pravico in zakonsko podlago za pridobivanje informacij neposredno od osebe na katero se podatki nanašajo, kakor tudi od drugih oseb, ki s podatki razpolagajo, in če so jih pripravljene dati prostovoljno ter iz javno dostopnih virov. Vendar navedeno ne pomeni, da se nato na tak način pridobljeni dokazi ne preverijo tudi pred organom odločanja, na način, da se stranko z dokazi seznani in se jih tudi izvede na ustni obravnavi, na kateri je organ odločanja stranko dolžan poučiti o vseh njenih pravicah vključno s pravico, da lahko med drugim odkloni odgovor na posamezno vprašanje, če bi s tem sebe ali svoje bližnje spravila v hudo sramoto, znatno materialno škodo ali kazenski pregon (1. točka prvega odstavka 183. člen ZUP²⁵). Navedene določbe so v ZUP sicer določene za priče, vendar ni utemeljenega razloga, da se tovrstni pravni pouk v luči izvedbe poštenega postopka ne bi dal tudi stranki pred zaslišanjem pred organom odločanja²⁶, ravno iz razloga, ker se njegova izjava lahko kasneje uporabi v prekrškovnih ali kazenskih postopkih. Za razliko od prekrškovnega in kazenskega postopka pa mora stranka v postopku zaslišanja ali izvedbe ustne obravnave pred organom odločanja v upravnem ali njemu sorodnem postopku (ki teče po določilih ZUP) vseeno govoriti resnico. Tako sodišče v postopku upravnega spora ne izloča dokazov po določilih ZKP, kot je to zahteval tožnik, temveč je naloga sodišča presoja zakonitosti izvedenega postopka pred organom odločanja, tudi v luči načina pridobitve in izvedbe dokazov, za katere pa je sodišče ugotovilo, da jih tožena stranka ni pravilno izvedla, saj pred izdajo izpodbijane odločbe ni izvedla ustreznega dokaznega postopka in se tako tudi ni ustrezno in konkretizirano opredelila do navedb tožnika in dokazov, ki jih je podal že v svoji pisni izjavi zoper začetek postopka za odvzem dovoljenja.

95Pri navedenem pa sodišče izpostavlja, da je tožena stranka pravilno postopala do trenutka, ko je na podlagi prejete prijave in predloga za odvzem dovoljenja s strani Zavarovalnice X., d.d. z odločbo o začetku postopka začela postopek za odvzem dovoljenja. 468. člen ZZavar-1 namreč določa, da Agencija začne postopek za odvzem dovoljenja, ki ga je izdala, če iz podatkov s katerimi razpolaga, izhaja utemeljen sum, da je podan kateri izmed razlogov za odvzem, dovoljenja, določen z zakonom. Standard utemeljenega suma²⁷ ni enak standardu dokazanosti očitanega dejanja. Pri utemeljenem sumu gre za pravni standard, ki mora biti podan, in ki izkazuje zadostno verjetnost za začetek nekega postopka, v konkretnem primeru za začetek postopka za odvzem dovoljenja.

96Ko pa je odločba o začetku postopka za odvzem dovoljenja izdana, pa mora nadaljevanje postopka potekati na način, da se subjektu nadzora tak utemeljen sum dokaže ali ovrže, skladno z zakonom in pravnim standardom za dokaz in krivdo očitanega, kar zahteva višji pravni standard. Nenazadnje iz 471. člena ZZavar-1 izhaja, da Agencija z odločbo postopek za odvzem dovoljenja ustavi, če ni dokazano, da je subjekt nadzora storil dejanje. Ker toženka ni izvedla ustreznega dokaznega postopka, temveč je tudi v odločbi o odvzemu upoštevala zgolj ugotovitve prijaviteljice, je zagrešila bistveno kršitev določb postopka.

Sklepno

97Na podlagi zgoraj navedenih razlogov je sodišče odločilo drugače kot izhaja iz sodbe I U 228/2023, saj meni, da bi v nasprotnem primeru odločalo o strokovnih vprašanjih in domnevnih kršitvah zavarovalniških pravil, ki bi jih konkretiziralo na indivudializiran primer tožnika in s tem navedlo razloge, ki so organ vodili k sprejeti odločitvi (konkretizirane navedbe kako in katere dobre poslovne običaje je tožnik huje kršil), kar pa je zaradi specifičnosti področja z zakonom posebej zaupano toženki in bi na ta način poseglo v izvrševanje "upravne" funkcije organa odločanja, kar sodišče sicer lahko stori, vendar zgolj izjemoma.

98Sodišče na tem mestu pripominja, da tudi, skladno z ustaljeno sodno prakso tukajšnjega sodišča in prakso Vrhovnega sodišča, pravica do izjave v postopku ne predstavlja samo pravice do predočenja izjave priče ali možnosti podajanja pisne izjave, temveč pomeni tudi pravico stranke do neposrednega soočenja stranke tako s pričami in ugotovljenimi dokazi ali dejstvi pred samim organom odločanja, s čimer se zagotavlja kontradiktornost v postopku in s tem izvedba poštenega postopka, ki ga v postopku mora zagotavljati in upoštevati tudi organ odločanja v okviru zagotavljanja načela materialne resnice (8. člen ZUP). V zvezi z navedbo tožene stranke, da ugotovitvenega postopka ni izvedla, ker je obširni ugotovitveni postopek izvedla že Zavarovalnica X., sodišče izpostavlja, da Zavarovalnica X. ni organ odločanja, temveč gre za delniško družbo, ki deluje na področju zavarovalništva in ima skladno z določili ZZavar-1 pravico naznanitve (kot je to tudi storila) in predložitve dokazov, vendar mora nato Agencija za zavarovalni nadzor, skladno s svojimi pooblastili, določili ZZavar-1 in določili ZUP, izvesti dokazni postopek na način, da so obravnavani osebi zagotovljene vse pravice, ki ji sicer gredo po ustavi RS in zakonu, kar pa v predmetnem primeru ni bilo storjeno.

99Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da je bila v predmetnem postopku storjena bistvena kršitev določb postopka, ki je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena ZUS-1). Zato je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, izpodbijani upravni akt odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek.

100V ponovnem postopku bo morala toženka razpisati ustno obravnavo za ugotovitev relevantnega dejanskega stanja in na njej stranko v postopku seznaniti s svojimi ugotovitvami, predložiti zbrane dokaze in soočiti tožnika z obremenilnimi pričami ter se izreči o dokazih, predloženih s tožnikove strani, v kolikor gre za relevantne dokaze, ki so povezani s predmetnim postopkom, in tako tožniku s tem omogočiti, da se še pred izdajo odločbe seznani z vsemi dejstvi in okoliščinami, ki so v obravnavani zadevi pomembne za odločitev (peti odstavek 64. člena ZUS-1), v posledici pa izdati odločbo s konkretizirano odločitvijo.

K točki II izreka:

101Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik, na podlagi drugega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Zadeva je bila rešena na glavni obravnavi, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 385,00 EUR (tretji odstavek 3. člena Pravilnika). Ker je odvetnik tožnika zavezanec za plačilo DDV, se mu prizna tudi ta, tako da znašajo skupni stroški povračila 469,70 EUR.

102Zakonske zamudne obresti od priznanih stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 290. člena Obligacijskega zakonika - OZ). Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).

103Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena tožniku po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

¹ Odločba Ustavnega sodišča RS Up 360/16-22 z dne 18. 6. 2020.
² Sodba Vrhovnega sodišča RS V Up 1/2024 z dne 9. 4. 2024.
³ Več o tem glej sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. V Up 1/2024 z dne 9. 4. 2024, odločbo Ustavnega sodišča RS opr. št. Up-360/2016-22 z dne 18. 6. 2020.
⁴ Po Pravilniku o obrazcu zdravniškega potrdila o upravičeni odsotnosti z naroka glavne obravnave ali drugega procesnega dejanja.
⁵ Glej sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 43/2019 z dne 18. 5. 2020.
⁶ Agencija je bila ustanovljena na podlagi Zakona o zavarovalništvu, s katerim je Vlada RS imenovala nadzorni svet in direktorja ter tako na Agencijo prenesla pooblastila za odločanje.
⁷ 468. člen ZZavar-1 določa: 1) Agencija za zavarovalni nadzor začne postopek za odvzem dovoljenja, ki ga je izdala, če iz podatkov, s katerimi razpolaga, izhaja utemeljen sum, da je podan kateri od razlogov za odvzem dovoljenja, določen z zakonom. 2) O začetku postopka za odvzem dovoljenja odloči Agencija za zavarovalni nadzor z odločbo (v nadaljnjem besedilu: odločba o začetku postopka za odvzem dovoljenja).
⁸ 429. člen ZZavar-1.
⁹ Gre za gospodarsko družbo, ki nima zakonskega pooblastila za odločanje v upravnem ali drugem po naravi podobnem postopku.
¹⁰ Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja: "Senat Agencije ugotavlja, da je bilo dejansko stanje razjasnjeno in odločilna dejstva ugotovljena, zato potrebe po neposrednem zaslišanju zavarovalnega zastopnika ni bilo. Kot je bilo obrazloženo v odločbi o začetku postopka, je bil Agenciji predlog za odvzem dovoljenja za opravljanje zavarovalnega zastopanja podan s strani zavarovalnice X., d.d., ki je opravila obsežen dokazni postopek, iz katerega so jasno razvidne kršitve zavarovalnega zastopnika; agencija zato ni imela razloga, da dokazom ne bi sledila.", str. 4. in 5.
¹¹ Več o tem: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, str. 90.
¹² Tako sodna praksa Vrhovnega sodišča RS X Ips 1/2020 z dne 2. 9. 2020, tč. 8. obrazložitve.
¹³ Enako izhaja iz Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, Kerševan, E. in Androjna, V., GV založba 2017, str. 88 in 89.
¹⁴ Agencija za zavarovalni nadzor je bila ustanovljena po sklepu Vlade RS.
¹⁵ V 442. členu ZZavar-1 (pravica do sodnega varstva) je določeno: Proti odločbi, s katero Agencija za zavarovalni nadzor začne postopek za odvzem dovoljenja, ni posebnega postopka sodnega varstva. Odločba iz prejšnjega stavka se lahko izpodbija s tožbo v postopku sodnega varstva proti odločbi o odvzemu dovoljenja.
¹⁶ O tem več v Komentarju Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, Nika Hudej in ostali, str. 166-170.
¹⁷ Glede navedenega sodišče ugotavlja, da je bila tožeči stranki v postopku nadzora sicer dana možnost podati pisno izjavo, vendar pa navedeno ne pomeni postavljanja vprašanj osebam, zaslišanim v dokazne namene in opredelitev do dokazov neposredno pred organom odločanja. Takšno stališče je v sklepu opr. št. X Ips 45/2019 z dne 3. 6. 2020 v podobni zadevi zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS.
¹⁸ Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Kerševan, E. in Androjna, V. GV založba 2017, str. 88.
¹⁹ Sodba Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004.
²⁰ Obrazložitev odločbe obsega:1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto;3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;4. navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba;5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
²¹ Enako izhaja iz Komentarja ZUP, UL Ljubljana 2020, 2. knjiga, str. 444.
²² Komentar ZUP, 2004, stran 86.
²³ 427. člena ZZavar-1:1)Agencija za zavarovalni nadzor odloča o posamičnih zadevah, za katere je pristojna po tem ali drugem zakonu, po postopku, določenem v tem poglavju, razen če zakon za posamezno vrsto postopka določa drugače. 2)Če ni v tem zakonu drugače določeno, se za postopek odločanja Agencije za zavarovalni nadzor uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek.
²⁴ V 2. členu ZDD-1 je določeno: 1) Detektivska dejavnost je zbiranje, obdelava, posredovanje podatkov in informacij ter svetovanje na področju preprečevanja kaznivih ravnanj, ki ga za naročnikove potrebe opravlja po tem zakonu detektiv, ki ima izdano licenco in izpolnjuje pogoje v skladu s tem zakonom.2) Detektivska dejavnost je regulirana gospodarska dejavnost, namenjena naročnikom detektivskih storitev, ki jo Republika Slovenija regulira zaradi varovanja javnega reda, javne varnosti, osebne varnosti in dostojanstva naročnikov, tretjih oseb in detektiva, ki neposredno opravlja dejavnost.
²⁵ 183. člen ZUP določa: 1)Priča sme odreči pričanje: 1. na posamezna vprašanja, če bi z odgovorom na vprašanje spravila v hudo sramoto, občutno premoženjsko škodo ali pa v kazenski pregon sebe, svojega krvnega sorodnika v ravni vrsti ali v stranski vrsti do vštetega tretjega kolena, svojega zakonca, osebo, s katero živi v izvenzakonski skupnosti, ali sorodnika po svaštvu do vštetega drugega kolena, četudi je zakonska zveza že prenehala, ali pa svojega skrbnika ali oskrbovanca, posvojitelja ali posvojenca;
²⁶ Podobno izhaja iz Komentar ZUP, UL RS Ljubljana 2020, 2. knjiga, str. 327.
²⁷ Gre za institut dokaznih standardov. Zakon o kazenskem postopku določa štiri takšne standarde, in sicer razloge za sum, utemeljene razloge za sum, utemeljen sum ter subjektivno gotovost oziroma prepričanje o resničnosti ugotovljenih dejstev - ki na eni strani služijo gospodarnosti poteka samega postopka, po drugi strani pa predvsem zagotavljanju, da se v človekove pravice subjekta zadevnega postopka posega sorazmerno z ugotovljeno verjetnostjo, da je storil očitano dejanje. ZZavar-1 pa za utemeljen začetek postopka Agencije določa utemeljen sum (468. člen ZZavar-1). Utemeljen sum mora izhajati iz konkretnih dejstev, okoliščin, podatkov, listin in drugih dokazov, ki jih je Agencija dobila skupaj s predlogom za odvzem dovoljenja.