UPRS Sklep II U 170/2024-8

I. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II. Odločitev o stroških za izdajo začasne odredbe se pridrži do izdaje končne odločbe.

Iz izpodbijanega sklepa

1Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: ZZZS) je z izpodbijanim sklepom sprejel ponudbe 12 različnih izvajalcev za opravljanje programov zdravstvenih storitev iz 56., 109., 111., 112., 127., 128. in 130. točke 98. člena Uredbe o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmogljivostih, potrebnih za njegovo izvajanje, in obsegu sredstev za leto 2024 (v nadaljevanju: Uredba). ZZZS je, med drugim, sprejel ponudbo izvajalca Zdravstvenega doma ... za dejavnost Zobozdravstvo za odrasle v obsegu programa 2,00 na lokaciji Območne enote (v nadaljevanju: OE) Maribor (1. točka izreka sklepa). Zavrnil pa je ponudbo tožeče stranke, in sicer za: 1. izvajanje dejavnosti Zobozdravstvo za odrasle v obsegu programa 2,00 na lokaciji OE Maribor in 2. dejavnost Splošne ambulante oziroma ambulante družinske medicine v obsegu programa 1,00 na lokaciji OE Maribor (2. točka izreka sklepa).

2Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je ZZZS 18. 3. 2024 izdal Sklep o razpisu za sklepanje pogodb za opravljanje programa zdravstvenih storitev št. 0071-5/2024-DI/3. Predmet razpisa po Uredbi so bile širitve, navedene v 98. členu Uredbe, in sicer v 43., 44., 45., 46., 47. in 109. točki 6,60 timov splošne ambulante oziroma ambulante družinske medicine, v 111. točki 4,00 timi otroškega in šolskega dispanzerja, v 112. točki 5,50 timov dispanzerja za ženske, v 56., 58., 59., 60. in 127. točki 21,50 timov zobozdravstva za odrasle, v 128. točki 2,30 timov zobozdravstva za mladino ter v 130. točki 2,50 timov mobilno paliativnega tima.

3Del navedenega programa je bil že oddan, za del programa pa je ZZZS podal soglasje za podelitev koncesije tako, da je na dan 24. 4. 2024 neoddanih še 6,06 timov splošne ambulante oziroma ambulante družinske medicine, 3,50 timi otroškega in šolskega dispanzerja, 4,50 timov dispanzerja za ženske, 19,50 timov zobozdravstva za odrasle, 2,30 timov zobozdravstva za mladino in 2,20 tima mobilno paliativnega tima.

4ZZZS je zavrnil ponudbo tožeče stranke, kot izvajalca, ker je ugotovil, da predložena ponudba ni skladna z razpisom po Uredbi, saj tožeča stranka ni predložila koncesijske dokumentacije, ki po obsegu programa zadostuje za prevzem dodatnih dveh timov programa zobozdravstva za odrasle. Ugotovil je tudi, da tožeča stranka na razpisu kandidira za program, ki ni naveden v 98. členu Uredbe, in sicer za 1,00 tim programa splošne ambulante oziroma ambulante družinske medicine (VZD 302 001) v OE Maribor. Za navedeni program v 98. členu Uredbe torej ni opredeljenih širitev.

Navedbe tožeče stranke

5Tožeča stranka vlaga tožbo zoper 2. točko zap. št. 1 in 2 sklepa (t. j. zoper odločitev o zavrnitvi njene ponudbe za opravljanje programa zdravstvenih storitev), v kateri navaja, da bi morala ZZZS, skladno z drugim odstavkom 44.f člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej), pogodbo o financiranju koncesijske dejavnosti skleniti neposredno s koncesionarjem in se posledično izvajalcu zdravstvenih storitev ni treba prijaviti na razpis. Tako predlaga, da sodišče v izpodbijanem delu sklep odpravi ter zadevo vrne istemu organu v ponovno odločanje, s stroškovno posledico.

6Hkrati s tožbo tožeča stranka vlaga predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem pojasnjuje, da zadržanje izvršitve izpodbijanega sklepa ne bi v ničemer izboljšalo njenega pravnega položaja, temveč ji je treba do pravnomočnosti sodbe priznati pravico, da tožena stranka, kot je to razvidno iz priloženega seznama neoddanih programov v timih (razpis na podlagi 98. člena Uredbe) na dan 9. 5. 2024, neoddana 2 tima program Zobozdravstvo za odrasle, lokacija OE Maribor, ne odda drugemu izvajalcu oziroma koncesionarju do pravnomočnosti odločitve v tem upravnem sporu. Gre torej za zadržanje učinka izvršljive odločbe v širšem pomenu, saj gre za izpodbijanje akta, ki se ne izvršuje po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP) in torej odložitev izvršitve ni mogoča. Pri tem pojasnjuje, da izpodbijani sklep, glede razpisnega programa iz 3. točke sklepa iz 43. številke 98. člena Uredbe, nima razlogov oziroma tožena stranka ni navedla, komu je bil oddan. Program zobozdravstvo za odrasle v obsegu 2 (dveh) timov za OE Maribor pa je ostal neoddan oziroma jih tožena stranka ni oddala ponudnikom, ki so se prijavili na razpis.

7Tožeča stranka navaja, da bi dodelitev tima splošna ambulanta in omenjenih dveh timov programa zobozdravstvo za odrasle pomenila oviro za izvršitev pravnomočne sodne odločbe, če bi tožeča stranka v upravnem sporu uspela, kar predstavlja težko popravljivo škodo po 32. členu Zakonu o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Posledično bi namreč tožeča stranka morala odpustiti zdravnika družinske medicine in dva zobozdravnika ter dve zobozdravstveni asistentki in srednjo ter visoko medicinsko sestro. Navedeno bi pomenilo poseg v opravljanje njene dejavnosti, saj ne bi mogla vrniti najetih kreditov za ureditev poslovnih prostorov, kar bi lahko v končni fazi predstavljalo prenehanje majhnega podjetja. Težko popravljivo škodo pa predstavlja tudi groba kršitev vladavine prava in docela onemogočanje izvršitve, saj kljub morebitni pozitivni odločitvi o tožbenem zahtevku več ne bi mogla doseči namena sodnega varstva.

8Tožeča stranka predlaga, da sodišče izda začasno odredbo, s katero se toženi stranki prepoveduje oziroma se ne dovoli oddaja neoddanih programov splošna ambulanta, lokacija OE Maribor, v obsegu 1 tim, razpisanega na podlagi 43. točke 98. člena Uredbe, in zobozdravstvo za odrasle, lokacija OE Maribor, v obsegu 2 timov, razpisanega na podlagi 56. točke 98. člena Uredbe, drugemu izvajalcu, vse do pravnomočnosti odločitve v tem upravnem sporu. Predlaga tudi povrnitev stroškov v zvezi z izdajo začasne odredbe.

Navedbe tožene stranke

9Tožena stranka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe uvodoma izpostavlja, da je predlog glede pravne podlage nejasen, saj tožeča stranka najprej navaja, da začasno odredbo predlaga glede na to, da je izpodbijana odločba že izvršena in se lahko neugodne posledice preprečijo le z ureditvijo spornega pravnega razmerja, v nadaljevanju pa navaja, da je program za zobozdravstvo za odrasle v obsegu 2 timov za OE Maribor ostal neoddan, zato obstaja nevarnost, da naj bi tožena stranka navedena 2 tima oddala nekomu drugemu in zato predlaga zadržanje izvršitve izpodbijanega sklepa, kar po vsebini pomeni izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Meni, da ni pogojev za izdajo začasne odredbe po nobeni od zatrjevanih pravnih podlag.

10Tožena stranka pojasnjuje, da se izpodbijani sklep nanaša na izbiro izvajalcev za opravljanje programov zdravstvenih storitev iz 56., 109., 111., 112., 127., 128. in 130. točke 98. člena Uredbe. Glede navedb tožeče stranke, ki se pri utemeljitvi predloga za izdajo začasne odredbe sklicuje na 43. točko 98. člena Uredbe, pojasnjuje, da je razpisan program družinske medicine v obsegu 1 tima v Občini Pesnica, tožeča stranka pa je oddala ponudbo za OE Maribor. Občina Pesnica resda leži na območju OE Maribor, vendar Uredba zelo jasno določa, kdaj se širitev programa nanaša na točno določenega izvajalca (npr. Zdravstveni dom ... ), točno določeno občino (npr. Občina Sv. Trojica), na katero OE (npr. OE Koper) ali na vse izvajalce (npr. vsi izvajalci pri ambulanti specializantov družinske medicine). Na ta način po stališču tožene stranke tožeča stranka izdaje začasne odredbe za dodelitev 1 tima splošne medicine sploh ne more zahtevati, če sicer po temelju sploh ne obstaja pravna podlaga, da bi lahko v tožbenem zahtevku zahtevala dodelitev nečesa, za kar v predpisih ni podlage.

11Tožena stranka nadalje pojasnjuje, da ne držijo navedbe tožeče stranke, da obstaja nevarnost, da bo tožena stranka oddala 2 neoddana tima za področje zobozdravstva za odrasle drugemu ponudniku. Pritrjuje, da je v 8. točki sklepa navedeno, da se rok podaljša do oddaje programa, vendar je drug možen način tudi ta, da Mestna občina Maribor (v nadaljevanju: MOM) sprejme koncesijski akt in podeli koncesijo za področje zobozdravstva za odrasle. Glede na to, da razpis dlje časa ni uspešen v tej smeri, da bi v celoti razdelil program zobozdravstvenega varstva za odrasle v MOM ponudnikom, ki izpolnjujejo pogoje (se pravi, proste kapacitete na podlagi podeljene koncesije), se je MOM odločila, da bo za 2 tima zobozdravstvenega varstva v MOM podelila novo koncesijo na podlagi 44.a in 44.f člena ZZDej.

12MOM je na podlagi ZZDej in informacije JZZ (ZD Maribor), da ne more zagotoviti prevzema 2 dodatnih timov programa zobozdravstva za odrasle, sprejela predlog Odloka o podelitvi koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe v osnovni zdravstveni dejavnosti na področju zobozdravstvenega varstva odraslih na območju Mestne občine Maribor, št. 0070-12/2024 z dne 23. 5. 2024 ter podala vlogo toženi stranki, ki je izdala soglasje k Odloku o podelitvi koncesije za 2 tima (torej preostala nerazporejena tima iz razpisa), saj so bila sredstva zaradi nerazporejenih programov zagotovljena. Z izdajo njenega soglasja sta bila ta 2 tima oddana, in sicer za koncesionarje, ki jih bo izbrala MOM na podlagi razpisa o koncesiji. S koncesionarjem (ji), ki bo(do) izbran(i) na razpisu MOM, bo tožena stranka sklenila pogodbo ob predložitvi ustrezne koncesijske dokumentacije (torej brez prijave na razpis, saj je za to širitev že podala soglasje MOM - 44.f člen ZZDej). Na ta razpis pa se tožeča stranka lahko prijavi, in če bo izpolnjevala vse zakonske in druge pogoje, bo lahko tudi izbrana. Dva tima zobozdravstvenega varstva v OE Maribor tako nista več predmet razpisa, kot izhaja iz Seznama neoddanih programov v timih na dan 29. 5. 2024.

13Tožena stranka še pojasnjuje, da je tožeča stranka njena dolgoletna partnerica, s katero ima tudi sklenjeno pogodbo o izvajanju zdravstvenih storitev. Pogodba opredeljuje obseg storitev, ki ga tožeča stranka, kot izvajalec, izvaja s strokovno zaposlenim kadrom. Zaradi tega, ker tožeča stranka na razpisu ni dobila dodatnih dveh timov programa zobozdravstva za odrasle, ji ne bo treba odpustiti nobenega delavca, ki dela na podlagi obstoječe veljavno sklenjene pogodbe med strankama. Če tožeča stranka misli, da bo morala odpustiti novo zaposlene delavce, ki jih je zaposlila, preden je bila izbrana na razpisu, pa je to tveganje, ki sodi v njeno sfero. Noben dober gospodar namreč ne zaposli delavca prej, preden mu lahko zagotovi delo oziroma je potreba po delavcu utemeljena. Ravno nasprotno, kot navaja tožeča stranka, če bi tožeča stranka uspela v upravnem sporu, bi to pomenilo, da ji ne bi bilo treba odpustiti novo zaposlenih delavcev (obstoječih pa tako ali tako ne, ki delajo po pogodbi).

14Tožena stranka izpostavlja, da tožeča stranka navedb o težko popravljivi škodi ni podkrepila z nobenimi dokazi, pri tem pa se sklicuje tudi na bonitetno oceno, iz katere izhaja, da je tožeča stranka poslovno leto 2023 končala s 641.716,82 EUR bilančnega dobička in so zato neutemeljene navedbe, da bo šla v stečaj zaradi dveh odpuščanj, ki sta lahko celo zakoniti, saj obstaja poslovni razlog po Zakonu o delovnih razmerjih (ZDR-1). Meni tudi, da bi izdaja začasne odredbe, za katero ni pogojev in bi bila izdana na zalogo, ogrozila javni interes.

15Tožena stranka je obenem podala tudi odgovor na tožbo, v katerem predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Glede procesnih predpostavk za izdajo začasne odredbe

16Procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe je obstoj vložene tožbe (32. člen ZUS-1 v zvezi s 1. in 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1)¹, kar pomeni, da če tožba in s tem upravni spor nista dopustna oziroma dovoljena, tudi ni dopustno vsebinsko obravnavati predloga za izdajo začasne odredbe.²

17Odločitev o sprejemu ponudbe po javnem razpisu iz 64. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju: ZZVZZ) pomeni enostransko odločanje, pri čemer tožena stranka, ki je pravna oseba javnega prava, odloča o uresničevanju javnega interesa glede dodeljevanja javnih sredstev. Ker zagotavljanje javnih sredstev za izvajanje javne zdravstvene službe nedvomno sodi v okvir servisne funkcije uprave, gre torej za posamični akt, ki ustreza definiciji iz 2. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče RS je tako v sklepu I Up 55/2021 z dne 17. 11. 2021 zavzelo stališče, da bi moralo biti tožeči stranki zoper odločitev o njeni ponudbi po navedenem javnem razpisu zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.

18Po prvem odstavku 28. člena ZUS-1 je treba tožbo v upravnem sporu vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil postopek končan. V predmetni zadevi je bil izpodbijani sklep tožeči stranki vročen 15. 5. 2024, tožba pa je bila vložena 23. 5. 2024 in je torej pravočasna.

19Skladno s prvim odstavkom 65. člena ZZVZZ sicer lahko zdravstveni zavod oziroma drug zavod ali organizacija, ki opravlja zdravstveno dejavnost, oziroma zasebni zdravstveni delavec, ki ni bil izbran, zahteva, da o izbiri odloča arbitraža iz drugega odstavka 63. člena tega zakona. V primeru, da prijavljeni na razpis ni bil izbran, je tako neizbranemu ponudniku zagotovljena možnost, da zahteva odločitev na podlagi ZZVZZ ustanovljene arbitraže, torej gre za pravico stranke in možnost hitre ter mirne rešitve spora brez sodišča in zunaj sodnega sistema.

20Delovanje arbitraže v primeru odločanja o zahtevi ponudnika, ki na javnem razpisu ni bil izbran, je predpisano v 103. členu Uredbe, vendar pa po oceni sodišča navedena ureditev ni zadosti določna, da bi zadostila ustavnim zahtevam po zagotovitvi učinkovitega pravnega sredstva v smislu 25. člena Ustave RS³. Iz 103. člena Uredbe namreč ne izhaja niti opredelitev, kakšna je pravna narava in vsebina sporazuma oziroma odločitve, sprejete po izvedenem postopku arbitraže, zato po presoji sodišča ne gre za pravno sredstvo, ki bi bilo po učinkovitosti, pravnem varstvu ter njegovih učinkih primerljivo pritožbi.⁴ Sodišče tako meni, da so izpolnjene vse procesne predpostavke za obravnavo tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe.

K I. točki izreka:

21Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

22Izdajo začasne odredbe v upravnem sporu ureja 32. člen ZUS-1. Sodišče na tožnikov predlog izvršitev izpodbijanega akta odloži do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče, skladno z načelom sorazmernosti, upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS-1, t. i. odložitvena začasna odredba).

23Zraven odložitve izvršitve izpodbijanega akta do pravnomočne odločbe, lahko tožnik predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja, glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1, t. i. ureditvena začasna odredba).

24V obravnavani zadevi je tožeča stranka smiselno predlagala izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1, saj je že sama pojasnila, da zadržanje izpodbijanega sklepa ne bi v ničemer izboljšalo njenega pravnega položaja.

25Ureditvena začasna odredba je sredstvo za preprečitev nastanka škodljivih posledic spornega pravnega razmerja, t. j. razmerja, ki je predmet spora med tožečo in toženo stranko, ki ga obravnava sodišče. Z njo je zato mogoče začasno urediti tista vprašanja in razmerja, o katerih lahko sodišče na podlagi vložene tožbe odloči. Zahteva, da se stanje uredi glede na sporno pravno razmerje, tudi pomeni, da mora med njim in posledicami, ki naj se z začasno ureditvijo stanja preprečijo, obstajati neposredna zveza.⁵

26Predmet presoje v obravnavani zadevi je pravilnost in zakonitost sklepa o zavrnitvi ponudbe tožeče stranke za izvajanje dejavnosti Zobozdravstvo za odrasle v obsegu programa 2,00 na lokaciji OE Maribor in Splošne ambulante oziroma ambulante družinske medicine v obsegu programa 1,00 na lokaciji OE Maribor. Tožena stranka je v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe pojasnila, da bosta 2 neoddana tima zobozdravstvenega varstva v MOM predmet novega razpisa, na katerega se lahko prijavi tudi tožeča stranka, zato sodišče meni, da bi s prepovedjo oddaje navedenega programa izven predmetnega javnega razpisa preseglo ureditev vprašanja, o katerem lahko sodišče na podlagi vložene tožbe odloči. V kolikor bi namreč sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep razveljavilo, to ne bi imelo vpliva na odločitev, sprejeto v razpisu na drugi pravni podlagi.

27Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča (X Ips 726/2008 z dne 2. 9. 2010) tudi izhaja, da je pridobitev koncesije negotovo dejstvo, odvisno od izpolnjevanja predpisanih pogojev in kot taka pričakovana pravica. Vrhovno sodišče RS je zato v navedenem primeru zatrjevano finančno izgubo in morebitno odpuščanje delavcev umestilo v kontekst tveganja poslovne odločitve. Z nepridobitvijo take pravice torej ni mogoče izkazati zelo hudih posledic za prijavitelja. Poleg tega pa se v obravnavani zadevi obravnava širitev programov, opredeljenih v 98. členu Uredbe, kar pomeni, da ne gre za poseg v že obstoječo dejavnost tožeče stranke.

28Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, mora zaradi narave postopka in kratkih rokov za odločanje že v samem predlogu konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožeči stranki je tako trditveno kot dokazno breme. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso, gre za takšno škodo, če je ta resna in tožeči stranki neposredno preti (začasno), odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja.⁶

29Sodišče ocenjuje, da tožeča stranka ni izkazala težko popravljive škode, ki je pogoj za izdajo začasne odredbe, saj ni predložila nobenih dokazil o zaposlitvah novih kadrov niti o svojem finančnem stanju. Po drugi strani pa je tožena stranka predložila bonitetno oceno tožeče stranke, iz katere je razvidno, da (glede na izkazane visoke prihodke in dobiček v letu 2023) niti ne gre za tako majhno podjetje, ki bi mu v primeru neizdaje začasne odredbe grozil stečaj, kot je to skušala prikazati tožeča stranka. Nenazadnje pa je treba pritrditi tudi navedbam tožene stranke, da bi bilo zadržanje izvajanja programov v okviru javnega zdravstva nedvomno tudi v nasprotju z javnim interesom.

30Sodišče še pojasnjuje, da bo vprašanje pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa (in s tem zatrjevanih grobih kršitev prava), predmet vsebinske presoje tožbe in se zato sodišče v postopku odločanja o izdaji začasne odredbe do tozadevnih navedb ne opredeljuje.

31Sodišče tako zaključuje, da tožeča stranka ni izkazala pogojev za izdajo začasne odredbe, določenih v 32. členu ZUS-1, zato je njeno zahtevo zavrnilo.

K II. točki izreka:

32Tožeča stranka je s tožbo tudi predlagala, naj sodišče toženi stranki naloži povrnitev stroškov v zvezi z začasno odredbo. Vsi stroški, ki so nastali s predlogom za izdajo začasne odredbe, so del stroškov upravnega spora. O tem, kdo bo nosil stroške tega spora, vključno s stroški, nastalimi v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, ki ga je sodišče zavrnilo, bo lahko sodišče odločilo šele, ko bo znan končni uspeh strank v postopku v tej zadevi. Sodišče bo zato o vseh stroških postopka odločalo ob izdaji končne odločbe.

¹ Prim. sklepa Upravnega sodišča RS III U 194/2015 z dne 29. 7. 2015 in I U 1272/2011 z dne 13. 10. 2011.
² Prim. sklep Upravnega sodišča RS I U 969/2021-6 z dne 24. 6. 2021.
³ V 8. točki sklepa I Up 55/2021 z dne 17. 11. 2021 je Vrhovno sodišče RS pojasnilo, da se do tega vprašanja ni opredeljevalo, saj je šlo v navedeni zadevi za presojo vprašanja, ali je dopusten upravni spor zoper odločitev arbitraže.
⁴ Prim. Komentar Ustave RS, ur. Lovro Šturm, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije 2002, str. 274.
⁵ Tako sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 133/2024 z dne 6. 6. 2024, I Up 34/2018 z dne 28. 2. 2018 idr.
⁶ Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 35/2018 z dne 7. 3. 2018.