UPRS Sodba I U 146/2021-29

I. Tožbi se ugodi in se odločba Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada Republike Slovenije, št. 11010-290/2020-17 z dne 16. 10. 2020 odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Javni štipendijski, razvojni, invalidski in preživninski sklad Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnil tožnikovo vlogo na 285. javni razpis za pridobitev štipendije Ad futura za študij v tujini za leto 2020 (v nadaljevanju JR).

2Prvostopenjski organ je štipendijo zavrnil, ker naj tožnik ne bi izpolnjeval razpisnega pogoja povprečne ocene 4,1 (točka 5.20 JR). Po razpisnih pogojih se v izračunu upoštevajo vse zaključne srednješolske ocene do vključno 31. 12. 2019, pri čemer se ocena izračuna na štiri decimalna mesta. Tožnikova povprečna ocena znaša 3,84 in jo je prvostopenjski organ izračunal iz zaključnih ocen prvega in drugega letnika izobraževanja na Gimnaziji A. V izračunu pa ni upošteval ocen 1. in 2. semestra tretjega letnika in ocen 1. semestra četrtega letnika na izobraževalni ustanovi B., kot izhajajo iz dokumenta Official Transcript B., ker, po oceni organa, te ocene ne predstavljajo zaključnih ocen temveč zgolj napovedane ocene.

3Tožena stranka je tožnikovo pritožbo zoper odločbo zavrnila kot neutemeljeno, je pa spremenila izračun povprečne ocene, v katerem je upoštevala tudi ocene 1. in 2. semestra tretjega letnika na ustanovi B. Ni pa upoštevala ocen 1. semestra četrtega letnika, ki izhajajo iz dokumenta Official Transcript B., ker naj ne bi šlo za končne temveč zgolj vmesne ocene. Po tem izračunu ima tožnik povprečno oceno 4,010, kar še vedno ne zadošča za pridobitev štipendije.

4Tožena stranka pojasni, da je z upoštevanjem ocen tretjega letnika, pritožbeni razlog neenakega obravnavanja v primerjavi z vlagatelji, ki so se šolali na slovenskih gimnazijah, odpravljen. Tožena stranka je s svojim izračunom popravila zmoto prvostopenjskega organa, češ da gre pri ocenah, kot izhajajo iz dokumenta Official Transcript B., zgolj za napovedane ocene.

5Tožnik vlaga tožbo iz tožbenih razlogov po 1. do 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter sodišču predlaga, da v sporu polne jurisdikcije tožnikovemu zahtevku za pridobitev štipendije ugodi, podredno pa vlaga izpodbojno tožbo. V tožbi izpodbija tudi izračun prvostopenjskega organa, vendar ta del tožbe, zaradi spremenjenega izračuna s strani tožene stranke, ni relevanten.

6Glede spremenjenega izračuna, kot ga je naredila tožena stranka, pa tožnik meni, da temelji na zmotni oceni, da so ocene 1. semestra četrtega letnika vmesne ocene in da ne predstavljajo zaključnih srednješolskih ocen. Izpodbija tudi stališče, da se kot zaključna ocena lahko šteje le tista ocena, ki izkazuje zaključek letnika, tak zaključek je arbitraren, saj, po mnenju tožnika, iz JR ne izhaja.

7Tožena stranka tudi ni ustrezno upoštevala različnih sistemov pridobivanja ocen v mednarodnih okoljih. V tožbi obširno pojasni naravo študijskega leta na B., kjer je študijsko leto sestavljeno iz dveh ločenih in samostojnih semestrov, ki se zaključita z opravljanjem zaključnega izpita ob koncu vsakega semestra in s samostojno zaključno oceno, kot to izhaja iz pojasnila slovenskega društva C. z dne 26. 10. 2020 in iz izjave B. Ob upoštevanju ocen 1. semestra četrtega letnika, tožnikovo povprečje znaša 4,2210.

8Če pa se kot pravilno šteje stališče tožene stranke, da je potrebno za četrti letnik upoštevati zgolj ocene iz 2. semestra, potem bi se moralo enako ravnati tudi pri ocenah tretjega letnika in bi tožnik prav tako imel predpisano povprečje. Tožnik opozarja, da to možnost tožena stranka v obrazložitvi svoje odločbe priznava, vendar pa napačno pretvori tuje ocene v slovenske in zato napačno izračuna tožnikovo povprečje iz tujih ocen in nato še povprečje vseh upoštevnih ocen. Izračun je napačen, ker ne upošteva točke 7.1 razpisa, ki jasno določa, da se tuje ocene najprej pretvorijo v slovenske (skladno z 9. členom Pravilnika o izvajanju izobraževalnega programa mednarodne mature - v nadaljevanju Pravilnik, ta izračun da rezultat 5,000) in se šele nato izračuna povprečje. Ob takem izračunu povprečje znaša 4,2243. Ob tem tožnik še dodaja, da je bil sprejet v mednarodno šolo B., ki ima izredno visoke opisne pogoje in da je šolanje končal kot zlati maturant.

9V odgovoru na tožbo tožena stranka pojasni, da je tuje ocene v slovenske pretvorila na podlagi križnega izračuna. 9. člen Pravilnika, na katerega se sklicuje tožnik, določa izračun splošnega uspeha mednarodne mature in ne velja za pretvorbo zaključnih srednješolskih ocen. Obenem pojasni in v odgovoru tudi ponazori, da četudi bi se ocene tretjega letnika izračunale na podlagi 9. člena Pravilnika, bi povprečna ocena znašala 4,091.

10Glede svojega stališča, da se kot zaključna ocena šteje le ocena, ki izkazuje zaključek letnika, tožena stranka pojasni, da JR v točki 6.12 določa, da mora vlagatelj priložiti uradno in originalno potrdilo vseh izobraževalnih ustanov o vseh doseženih zaključnih srednješolskih ocenah do vključno 31. 12. 2019. Splošno znano dejstvo je, da zaključno oceno oblikuje učitelj ob koncu pouka tega predmeta v šolskem letu oziroma ob koncu pouka posameznega predmeta. Zakon o štipendiranju (v nadaljevanju ZŠtip-1) v 22. členu določa pogoje za pridobitev Zoisove štipendije, kjer je eden od pogojev za pridobitev štipendije, prav tako povprečna ocena zaključnega letnika. V vse več kot desetletni praksi se nikoli ni upoštevala ocena zgolj prvega semestra.

11Tožnik v pripravljalni vlogi ugovarja pretvorbi ocen s križnim izračunom. Slovenske ocene se dodeljujejo v razponu od 1 - 5, na B. pa v razponu od 1 - 7. Posledično ocen B. ni mogoče pretvarjati v slovenske z uporabo križnega računu (temveč na način lestvice), saj spremenljivki nista premo sorazmerni. Zato je bilo v opombi št. 7, točke 7.1 razpisa določeno, da se pri pretvorbi ocene iz tujih izobraževalnih institucij pretvarjajo v slovenski visokošolski sistem ocenjevanja smiselno, glede na pomen in razpon posameznih tujih in slovenskih ocen. 9. člen Pravilnika določa primer lestvice, ki tuji oceni pripiše določeno slovensko oceno, na primer tuji oceni 7 in 6 sta enakovredni slovenski oceni 5. Tožena stranka pa ne utemelji, zakaj 9. člena Pravilnika ni mogoče uporabiti tudi v tožnikovi situaciji, saj gre za enake razpone ocen. Tožena stranka je šele v odgovoru na tožbo pravilno izračunala povprečje vseh zaključnih ocen iz tretjega letnika na B., in ugotovila, da ima tožnik oceno 4,6. Izračun 4,357 v odločbi tožene stranke je izračunan tako, da je najprej izračunana povprečna ocena iz tujih ocen v višini 6,1 in nato ta povprečna ocena s križnim računom pretvorjena v slovensko povprečje v višini 4,357, kar pa ni pravilno.

12Tožena stranka se v pripravljalni vlogi glede pojma končne ocene sklicuje na 19. člen Pravilnika o ocenjevanju znanja v srednjih šolah, glede povprečne ocene pa na 25. člen ZŠtip-1, ki določa, da je povprečna ocena povprečje vseh številčno izraženih zaključnih ocen predmetov ali izpitov. Podrobneje je to urejeno tudi v Pravilnikih o dodeljevanju štipendij, npr. v Pravilniku o dodeljevanju štipendije Ad futura. Izračun povprečja, kot ga je naredila tožena stranka, je ustaljena praksa pri izračunu povprečja za Zoisovo štipendijo. S tem v zvezi je tožena stranka predlagala zaslišanje priče A. A., ki je pripravila izpodbijano odločbo.

13Tožnik v novi vlogi izračuna povprečje z upoštevanjem tudi ocen 1. semestra četrtega letnika oziroma z upoštevanjem zgolj ocen 2. semestra tretjega letnika, kar sta po njegovem mnenju izračuna, ki sta konsistentna s stališčem tožene stranke glede tega, kaj predstavlja zaključno oceno. V obeh primerih bi tožnik izpolnjeval pogoje za štipendijo, kar prikaže v izračunu, pri čemer upošteva pretvorbo ocen po 9. členu Pravilnika.

14Tožnik je 6. 10. 2022 prejel odločbo sklada št. 11010-121/2022-17 z dne 30. 9. 2022 (v nadaljevanju odločba za leto 2022), s katero mu je bila dodeljena štipendija Ad futura za dodiplomski študij v tujini. V tem postopku je organ upošteval tudi tožnikovo strokovno objavo iz leta 2014 in njegove delovne izkušnje. Te iste dosežke (z istimi dokazili) je tožnik navedel že v prijavi za razpis za leto 2020, vendar prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi za leto 2020 tega ni upošteval.

15V naslednji pripravljalni vlogi tožnik obvešča sodišče o sodbi tukajšnjega sodišča I U 1393/2021 z dne 14. marca 2023, s katero je sodišče tožbi tožnika ugodilo, pri čemer naj bi šlo za skoraj identično dejansko stanje, razlika je zgolj v letu. Bistvo odločitve sodišča je, da je potrebno izračun povprečne ocene izračunati za vsako posamezno šolsko leto in se te povprečne ocene delijo s številom zaključenih šolskih let. Upoštevajoč tak izračun povprečja prvega, drugega in tretjega letnika tožnik izpolnjuje pogoj za štipendijo. Tožnik opozarja tudi na neobrazloženost glede pretvorbe decimalnih številk v cela števila.

16Tožena stranka na tožnikovo tretjo pripravljalno vlogo odgovori, da se sodba I U 1393/2021-31 nanaša na študijsko leto 2021, za katerega so se upoštevale pridobljene ocene do 31. 12. 2020, kar pa seveda bistveno vpliva na izračun povprečja. Tožena stranka polimizira tudi stališčem Upravnega sodišča in se ne strinja z uporabo 25. člena ZŠtip-1. Ta člen ni splošen, ki bi veljal za vse štipendije, temveč se uporablja za ugotavljanje povprečne ocene za Zoisovo štipendiranje. V sklopu 5. štipendije Ad futura pa je izrecno navedeno, da so merila za štipendije Ad futura določna s posameznim javnim razpisom. Navaja prakso pri visokošolskih ustanovah, kjer se povprečje izračuna na podlagi seštevka vse ocen skozi vse letnike in seštevek deli s številom ocen.

17Sodišče je opravilo glavno obravnavo, na kateri je kot dokaz sprejelo vse listine, ki jih je tožnik priložil k tožbi in so v sodnem spisu označene od A1 - A6. Sprejelo je tudi tri listine, ki jih je tožnik predložil kasneje, in sicer letno spričevalo Gimnazije A. za šolsko leto 2016/2017 (A7) ter tožnikovo prijavnico na obravnavani JR (A8), in sicer iz razloga, ker gre za listini iz upravnega spisa, ter odločbo prvostopenjskega organa z dne 30. 9. 2022, s katero je prvostopenjski organ tožniku odobril štipendijo Ad futura za študijsko leto 2022/2023. Tožena stranka je temu dokazu ugovarjala, ker naj bi bil prepozen, sodišče pa ugotavlja, da gre za odločbo, ki je nastala po vložitvi tožbe in je zato tožnik upravičeno ni mogel predložiti k tožbi. S tem dokazom tožnik ugovarja toženi stranki, ki se sklicuje na ustaljeno upravno prakso glede izračuna povprečne ocene, kar je okoliščina, ki je relevantna za odločitev v tej zadevi.

18Tožena stranka je v postopku upravnega spora predlagala dokaz z zaslišanjem priče A. A., ki naj bi pojasnila ustaljeno upravno prakso pri izračunu povprečja. Dokazni predlog je sodišče zavrnilo kot nepotreben za odločitev sodišča, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.

19Tožba je utemeljena.

20V zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa, da se tožniku ne dodeli štipendija Ad futura za študij v tujini za leto 2020, in sicer iz razloga prenizke povprečne ocene, ki bi po razpisu za dodelitev te štipendije (točka 5.20) moralo biti najmanj 4,1000.

21Tožnik je 14. 4. 2020 vložil vlogo na 285. JR. Prvostopenjski organ ga je pozval k dopolnitvi vloge iz razloga njene nepopolnosti, tožnik je svojo vlogo pravočasno in v celoti dopolnil. Prvostopenjski organ je odločil, da se od dokazil v zvezi z zaključnimi ocenami upoštevata zgolj potrdili Gimnazije A. o ocenah za 1. in 2. letnik in na osnovi teh dokazil ugotovil povprečje ocen 3,84. Glede dokumenta Official Transcript B., na katerem so ocene 1. in 2. semestra tretjega letnika in 1. semestra četrtega letnika, pa je organ odločil, da se ga ne upošteva, ker naj bi bile na njem zgolj napovedane in ne zaključene ocene.

22Tožena stranka je odločbo prvostopenjskega organa potrdila kot pravilno, je pa v svoji odločbi spremenila izračun povprečja in s tem razloge za odločitev, kar je po tretjem odstavku 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Zato je sodišče obravnavalo zgolj tiste tožbene ugovore, ki se nanašajo na ta izračun, ne pa tudi ugovorov v zvezi z izračunom prvostopenjskega organa, saj so ti brezpredmetni.

23Tožena stranka je izračun spremenila zato, ker je presodila, da je potrebno upoštevati tudi dokument Official Transcript B., saj ne drži, da bi bile na njem predvidene ocene, ki se zgolj na zadnji strani dokumenta, kjer je to tudi izrecno navedeno (po pojasnilih tožnika gre za predvidene ocene na maturi). Tožena stranka je odločila, da je treba pri izračunu povprečja upoštevati še ocene 1. in 2. semestra tretjega letnika, kar pa ne spremeni odločitve o pravici do štipendije, saj naj bi bilo tudi tako izračunano povprečje pod 4,1. V izračunu torej ni upoštevala ocen 1. semestra četrtega letnika, za katere pa sodišče ugotavlja, da so na navedenem dokumentu zabeležene na isti strani in v isti tabeli (in ne na zadnji strani dokumenta, kjer so napovedane ocene).

24Izpodbijana odločba je izdana na podlagi ZŠtip-1, ki v prvem odstavku 6. člena določa, da če ta zakon ne določa drugače, se v postopku dodeljevanja štipendij uporabljajo določbe ZUP. Glede obrazložitve odločbe tako velja 214. člen ZUP, ki med drugim določa, da mora obrazložitev odločbe obsegati tudi navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Ker je tožena stranka spremenila izračun povprečja, bi morala tudi tožena stranka svoj izračun obrazložiti na enak način.

25Sodišče, po opravljeni glavni obravnavi in izvedenem dokaznem postopku ter proučitvi številnih vlog obeh strank, sodi, da ima izpodbijana odločba (tudi s spremenjeno obrazložitvijo v odločbi tožene stranke oziroma še zlasti upoštevajoč to obrazložitev) tako bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je odločba zakonita ali ne (prvi odstavek 37. člena ZUS-1).

26Izračun povprečja, ki je ključni pogoj za pridobitev pravice do štipendije, v odločbi tožene stranke ni obrazložen tako, da bi ga bilo mogoče preveriti, kar dokazuje, da obrazložitev ne dosega ustreznega standarda obrazložitve po 214. členu ZUP. Iz odločbe tožene stranke namreč ne izhaja pravna podlaga, na osnovi katere je bil opravljen preračun tujih ocen v slovenske, niti ni pojasnjeno, kako je bil ta proračun narejen, kar oboje bi bilo potrebno, da bi sodišče lahko presodilo zakonitost odločitve. Iz odločbe tudi ne izhaja, zakaj je tožena stranka v izračunu upoštevala ocene tudi 1. semestra tretjega letnika, ne pa tudi ocene 1. semestra 4. letnika, pri čemer je tožena stranka za vse te ocene ugotovila, da ne gre za napovedane ocene, glede argumenta vmesnih ocen pa je obrazložitev odločbe v nasprotju sama s sabo, saj ni jasno, zakaj zgolj ocene 1. semestra četrtega letnika (ne pa ocen prvega semestra 3. letnika) tožena stranka šteje za vmesne ocene. Tega tudi, na izrecno vprašanje sodišča, tožena stranka ni znala pojasniti na obravnavi.

27Povsem nepojasnjen je tudi preračun povprečja tujih ocen v slovenske. Iz obrazložitve odločbe tožene stranke je razvidno zgolj to, da je tožena stranka izračunala, da povprečje tega letnika znaša 6,1 in da znaša preračun tega povprečja v slovenske ocene 4,357. Sodišče je lahko ugotovilo zgolj to, da se je najprej izračunal seštevek vseh ocen obeh semestrov in nato povprečje 3. letnika, pri čemer ni pojasnjeno, zakaj tako in zakaj ne za vsak semester posebej. Predvsem pa v celoti nepojasnjena pretvorba tujih ocen v slovenske, in sicer tako pravna podlaga za pretvorbo in uporabljeni način pretvorbe. Je pa razvidno, da ima tožnik prav, ko opozarja, da je tožena stranka najprej izračunala povprečje tujih ocen in nato naredila pretvorbo, kar, tudi ni skladno s točko 7.1 JR, ki določa ravno obraten vrstni red, torej najprej pretvorbo v slovenske ocene. Zaradi teh pomanjkljivosti sodišče ni moglo presoditi pravilnosti celotne pretvorbe, saj je v bistvenih elementih neobrazložena.

28Na glavni obravnavi se je tožena stranka glede pretvorbe tujih ocen sklicevala na odgovor na tožbo, sodišče pa sodi, da na ta način tožena stranka ne more odpraviti pomanjkljivosti v obrazložitvi svoje odločbe. Skladno s sodno prakso tožena stranka v odgovoru na tožbo ne more dopolnjevati obrazložitve izpodbijane odločbe (in seveda tudi obrazložitve svoje odločitve ne, kadar ravna po tretjem odstavku 248. člena ZUP), ki mora vsebovati vse elemente po prvem odstavku 214. člena ZUP.¹ Odgovora na tožbo torej sodišče ne more sprejeti kot dopolnitev obrazložitve, saj je v upravnem sporu odgovor na tožbo lahko le pojasnilo že povedanega v izpodbijanem aktu. V konkretnem primeru pa niti iz odgovora na tožbo ni mogoče razbrati pravne podlage za izbrani način pretvorbe tujih ocen v slovenske, prav tako v odgovoru ni pojasnjeno, kako (in zakaj) je bil narejen tisti izračun, pri katerem je tožena stranka sicer uporabila 9. člen Pravilnika o izvajanju izobraževalnega programa mednarodne mature, a je v izračunu prišla do drugačnega rezultata kot tožnik. Prav tako pomanjkljivosti v obrazložitvi ni mogoče sanirati s predlaganim zaslišanjem osebe, ki je sodelovala v postopku izdaje prvostopenjske odločbe, zato je sodišče ta dokazni predlog zavrnilo kot nepotreben in tudi kot neprimeren.

29Glede upoštevnosti sodbe tukajšnjega sodišča pod opr. št. I U 1393/2021-13 z dne 14. marca 2023 sodišče zgolj ugotavlja, da je tožena stranka stališču tožnika, da bi tudi v obravnavani zadevi bilo potrebno upoštevati način izračuna povprečja, kot ga je pravilnega v tej sodbi ugotovilo sodišče, ugovarjala. Sodišče pa iz obrazložitve odločbe tožene stranke ugotavlja, da ga je tožena stranka v svoji odločbi pa upoštevala (kar se ugotavlja tudi v sami sodbi I U 1393/2021-13), kar dodatno kaže na to, da je bilo tudi za stranki po številnih vlogah že težko slediti vsem predstavljenim izračunom, kar pa gre, po oceni sodišča, vsaj v delu pripisati tudi pomanjkljivostim v obrazložitvi odločitve tožene stranke.

30Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločitev obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, pri čemer gre za takšne pomanjkljivosti v obrazložitvi, da se odločbe sploh ne da preizkusiti (37. člen ZUS-1), zaradi česar teh pomanjkljivosti tudi sodišče ne more odpraviti. Zato je sodišče tožbi ugodilo in na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo. V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ ponovno preveriti pravne podlage za vsa vprašanja, ki jih je potrebno rešiti za odločitev o tožnikovi pravici do štipendije (kot ta vprašanja izhajajo iz te sodbe), sprejeto odločitev pa obrazložiti skladno z 214. členom ZUP, tako da jo bo mogoče v morebitnem postopku upravnega spora tudi preizkusiti.

31Skladno s sodno prakso Vrhovnega sodišča² sodišče ni obravnavalo tožbenih ugovorov, ki jih je tožnik prvič uveljavljal v vlogah po vložitvi tožbe, torej po izteku 30-dnevnega roka za tožbo. Tak ugovor je bil podan v zvezi z neupoštevanjem strokovne objave iz leta 2014 in tožnikovih delovnih izkušenj. V izogib nadaljnjim sporom pa sodišče ugotavlja, da je bil tožnik z vlogo prvostopenjskega organa izrecno pozvan k tovrstnim dokazilom, ki jih je tudi predložil, v nobeni od odločb pa ni razvidna dokazna ocena teh listin ter njihov vpliv na pravico do štipendije. Iz istega razloga sodišče tudi ni upoštevalo tožbenega ugovora glede zaokroževanja ocen.

32Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej 469,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

¹ Glej UP RS Sodba I U 355/2018-26, točka 8.
² VSRS, Sodba 1 Up 168/2019 z dne 9. oktober 2019, točka 14.