UPRS Sodba III U 77/2019-13

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

Vsebina izpodbijane odločbe:

1Z izpodbijano odločbo, št. 42601-1206/2011-35 z dne 29. 10. 2018, je Direkcija Republike Slovenije za vode kot prvostopenjski organ tožnici za posebno rabo vode v letu 2010, ki jo izvaja na podlagi v odločbi navedenih vodnih pravic, odmerila vodno povračilo v skupnem znesku 16.902,96 EUR, in sicer je bilo odmerjeno vodno povračilo od osnove za rabo vode za kopališča in naravna zdravilišča za "Otroško kopališče A." v znesku 0,00 EUR, od osnove za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila za "B." ter za "Pristanišče C." v skupnem znesku 9.708,87 EUR ter od osnove za rabo vodnih zemljišč za obratovanje kopališč za "Č." v skupnem znesku 7.194,09 EUR, pri čemer je prvostopenjski organ pri vsaki postavki opredelil upoštevano količino, enoto, delež letnega obdobja, ceno in končni znesek (1. točka izreka). Odločil je še, da mora tožnica odmerjeno vodno povračilo plačati v 60 dneh po dokončnosti odločbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi (2. točka izreka) in da v tem postopku stroški niso nastali (3. točka izreka).

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ pojasni, da je 31. 1. 2011 prejel napoved tožnice za plačilo vodnega povračila za leto 2010, v kateri je navedla, da je v odmernem letu rabila vodo za obratovanje kopališč v površini 29.404 m2 ter za obratovanje pristanišč za plovila v površini 26.227 m2 in 20.316 m2. Nato je v vlogah iz maja 2011 predlagala, naj se ji za pristanišči Piran in Portorož upošteva manjša površina, ker je del površin iz vodnih dovoljenj namenjen plovnim potem oziroma celotna površina ni namenjena privezovanju plovil in potrebam pristanišča. Prvostopenjski organ povzame potek zadevnega postopka, v katerem je vodno povračilo za leto 2010 tožnici odmeril že dvakrat, prvič z odločbo, št. 42601-1206/2011 z dne 30. 11. 2011, v skupni višini 76.864,22 EUR, ki jo je po tožničini tožbi to sodišče s sodbo III U 42/2012 z dne 22. 3. 2013 odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek, pri čemer je potrdilo stališče, da je za obdobje do uveljavitve Sklepa o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2010 (Uradni list RS, št. 45/10, v nadaljevanju: Sklep 2010), ki je začel veljati 5. 6. 2010, treba uporabiti v preteklem obdobju veljavne, to je s Sklepom o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2009 (Uradni list RS, št. 16/09, v nadaljevanju: Sklep 2009) določene cene, sicer pa presodilo, da odločbe z dne 30. 11. 2011 zaradi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče preizkusiti. V ponovnem postopku je bila izdana (druga) odmerna odločba, št. 42601-1206/2011-23 z dne 1. 7. 2013, s katero je bilo tožnici odmerjeno vodno povračilo v skupni višini 59.517,72 EUR. Tudi ta odločba je bila po njeni tožbi s sodbo tukajšnjega sodišča III U 235/2015 z dne 6. 10. 2017 (v nadaljevanju: sodba III U 235/2015) odpravljena in zadeva vrnjena v ponovni postopek prvostopenjskemu organu. V sodbi III U 235/2015 je sodišče zaključilo, da je določba 17. alineje I. točke Sklepa 2010, upoštevajoč katero je bilo tožnici odmerjeno vodno povračilo za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila v višini 1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča, arbitrarna in s tem v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave Republike Slovenije, zato je sodišče presodilo, da navedene določbe Sklepa 2010 ni dopustno uporabiti (institut exceptio illegalis).

3Kot dalje pojasnjuje prvostopenjski organ, je tožnico v drugem ponovnem postopku z dopisom z dne 5. 7. 2018 seznanil z dejstvi, pomembnimi za izdajo odločbe, na katerega je tožnica pravočasno podala odgovor, v nadaljnjem postopku pa je organ vpogledal in prebral listine, ki jih specificirano našteje. Glede pravne podlage za odločitev se sklicuje na prvi in peti odstavek 124. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju: ZV-1), na določbe Uredbe o vodnih povračilih (Uradni list RS, št. 103/02 in 122/07, v nadaljevanju: Uredba) ter na Sklep 2009 in Sklep 2010. Ugotavlja, da je tožnica kot imetnica vodnih pravic, pridobljenih z delnimi vodnimi dovoljenji, ki jih tudi povzame, zavezanka za plačilo vodnega povračila že na podlagi prve povedi prvega odstavka 124. člena ZV-1. Kot izvajalka gospodarske javne službe pa je zavezanka za plačilo tudi v smislu druge povedi navedene zakonske določbe in prvega odstavka 7. člena Uredbe. Ker med letom 2010 akontacij vodnega povračila ni plačevala, ji je naloženo plačilo celotnega odmerjenega zneska. Osnova za obračunavanje vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, sidrišč za plovila in kopališč je površina vodnega zemljišča, izražena v m2 (15. alineja 6. člena Uredbe), pri čemer je prvostopenjski organ kot osnovo za obračun upošteval rabo oziroma njen obseg, ki izhaja iz tožnici izdanih delnih vodnih dovoljenj, in sicer za pristanišče Piran površino vodnega zemljišča 26.227 m2, za krajevno pristanišče Portorož površino vodnega zemljišča 20.316 m2 in za naravno kopališče "D." površino 29.404 m2, kot je tožnica tudi navedla v svoji napovedi. V zvezi z odmero za rabo vode za "Otroško kopališče A." je prvostopenjski organ upošteval napovedanih 0 m2, saj je upošteval, da tožnica otroškega bazena, kot je pojasnila, ni zgradila. Ceno za osnovo vodnega povračila iz 6. člena Uredbe določi Vlada Republike Slovenije do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto (8. člen Uredbe). Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za leto 2010 (Sklep 2010) je bil sprejet 3. 6. 2010 in je začel veljati 5. 6. 2010, cene za predhodno obdobje (leto 2009) pa so bile določene s Sklepom 2009, ki je bil sprejet 19. 2. 2009 in je stopil v veljavo 28. 2. 2009. Sklep 2009 v 16. alineji I. točke določa ceno za osnovo vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila v višini 0,2086 EUR na m2 površine vodnega zemljišča in v 18. alineji iste točke ceno za rabo vodnih zemljišč za obratovanje kopališč v višini 0,8346 EUR na m2 površine vodnega zemljišča. Sklep 2010 pa za obratovanje pristanišč za plovila določa ceno v višini 1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča (17. alineja I. točke), za obratovanje pristanišč, večjih od 1.000.000 m2, za plovila, pa je (v 18. alineji I. točke) določil ceno 0,2086 EUR na m2 površine vodnega zemljišča. Za obratovanje kopališč je cena določena v 21. alineji I. točke Sklepa 2010 in znaša 0,8346 EUR na m2 površine vodnega zemljišča. Cena za osnovo vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje kopališč za leti 2009 in 2010 torej ostaja enaka, cena za osnovo vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, ki niso večja od 1.000.000 m2, pa se je s Sklepom 2010 povečala, vendar pa je sodišče s sodbo III U 235/2015 zavzelo stališče, da je določba 17. alineje I. točke Sklepa 2010 arbitrarna in je zato ni dopustno uporabiti. Ob tem prvostopenjski organ pojasni še, da je po stališču sodne prakse Upravnega sodišča (sodba III U 42/2012) in Vrhovnega sodišča (zadeve X Ips 9/2013, X Ips 472/2012, X Ips 473/2012 in X Ips 91/2014) Sklep 2010, čeprav ni bil sprejet v roku iz 8. člena Uredbe, zakonit. V primeru, ko Vlada sklepa ni pravočasno sprejela, se namreč šteje, da je nastala pravna praznina, ki jo je treba zapolniti na način, da se pri odmeri vodnega povračila uporabi ceno za osnovo tega povračila, ki je veljala v predhodnem obdobju. Glede na obrazloženo je prvostopenjski organ za osnovo vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje kopališč za obdobje od 1. 1. 2010 do 4. 6. 2010 uporabil ceno iz 18. alineje I. točke Sklepa 2009 (0,8346 EUR na m2 površine vodnega zemljišča), za obdobje od 5. 6. 2010 do 31. 12. 2010 pa (enako) ceno iz 21. alineje I. točke Sklepa 2010. Za osnovo vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila je - glede na uporabo instituta exceptio illegalis, zaradi katere je za obdobje od 5. 6. 2010 do 31. 12. 2010 nastala pravna praznina, kot bi Sklep 2010 v tem delu ne bil sprejet - za celotno obdobje (od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2010) uporabil ceno iz 16. alineje I. točke sklepa 2009, to je 0,2086 EUR na m2 površine vodnega zemljišča. V zvezi z rabo vode za "Otroško kopališče A." je za obdobje od 1. 1. 2010 do 4. 6. 2010 navedel ceno iz 2. alineje I. točke Sklepa 2009 v višini 0,0555 EUR na m2 odvzete vode, za obdobje od 5. 6. 2010 do 31. 12. 2010 pa ceno iz 2. alineje I. točke Sklepa 2010 v višini 0,0666 EUR na m2 odvzete vode, pri čemer pa, kot rečeno, odmerjeni znesek po tej osnovi znaša 0,00 EUR.

4Prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe kot presplošne in tudi sicer neutemeljene zavrača ugovore tožnice, da ji vodno povračilo ne bi smelo biti obračunano za površine, ki so pod enakimi pogoji dostopne vsem, kot tudi ne za območje, na katerem so zgrajeni objekti in naprave gospodarske infrastrukture, ter ugovore, da je del vodnih površin, ki jih uporablja tožnica, namenjen vplutju in izplutju plovil, zato bi morali vodno povračilo plačevati vsi uporabniki storitev pristanišč oziroma kopališč. V tej zvezi izpostavlja, da je bila tožnica večkrat pozvana h konkretizaciji ugovorov, nazadnje 5. 7. 2o18, pa tega ni storila. Glede ugovora, da bi morali vodno povračilo za vodne površine, ki so pod enakimi pogoji dostopne vsem, plačevati vsi uporabniki storitev oziroma pristanišč, pa prvostopenjski organ pojasni, da se vodno povračilo ne plačuje zaradi koriščenja javnih dobrin, temveč je tožnica zavezanka za plačilo tega povračila kot izvajalka gospodarske javne službe urejanja in vzdrževanja javnih kopališč in upravljanja pristanišč v Občini Piran ter imetnica vodnih dovoljenj, pri čemer je njej omogočena posebna raba teh površin za namene, za katere ji je bila podeljena vodna pravica. Glede ugovorov, da vodno povračilo tožnici ne bi smelo biti obračunano za območje, na katerem so zgrajeni objekti in naprave gospodarske infrastrukture, kot to določa 2. alineja 4. člena Uredbe, ter za območje, namenjeno vplutju in izplutju plovil (plovne poti), pa obrazloži, da se pri odmeri vodnega povračila upošteva raba oziroma obseg rabe, kot ga določa vodno dovoljenje. Tožnica torej s temi ugovori oporeka vsebini izdanih vodnih dovoljenj, s čimer pa v tem postopku ne more uspeti, ampak bi to vprašanje morala urediti v postopku izdaje oziroma spremembe vodnega dovoljenja. Da bi imela tožnica v izdanih vodnih dovoljenjih določena kakšna posebna območja, iz vodnih dovoljenj ne izhaja, tožnica pa česa takega konkretizirano tudi ni zatrjevala. Glede na navedeno ni podana izjema iz 2. alineje 4. člena Uredbe.

5Prvostopenjski organ kot neutemeljen zavrne tudi ugovor, da je pravica do odmere vodnega povračila za leto 2010 zastarala ob upoštevanju določb Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju: OZ), kar tožnica utemeljuje s sklicevanjem na sodbo Upravnega sodišča v zadevi II U 379/2015, ki pa predstavlja osamljen primer. Vrhovno sodišče je namreč v zadevi X Ips 325/2016 zavzelo stališče, da pravica do odmere vodnega povračila kot okoljska javna dajatev ni podvržena zastaranju; to stališče je potrjeno tudi v novejši sodni praksi (sodbi Upravnega sodišča v zadevah III U 162/2015 in II U 272/2015). Drugi odstavek 6. člena ZV-1 določa, da je za vodno povračilo v skladu s predpisi iz 123. in 124. člena tega zakona pristojen carinski organ ter da se za pobiranje vodnega povračila uporabljajo predpisi, ki urejajo davčni postopek, zato je treba glede odmere vodnega povračila smiselno uporabiti določbe Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju: ZDavP-2). Tožnici je bila odločba o odmeri izdana v roku (do 30. 11. 2011), vendar je sledilo njeno vlaganje vseh možnih pravnih sredstev. V ponovnem postopku je prvostopenjski organ opravil številna procesna dejanja, ki so bila usmerjena k odmeri vodnega povračila in s katerimi je bila tožnica seznanjena, zato ni prišlo do zastaranja pravice do odmere vodnega povračila. Kot še navaja, pa ta pravica ni zastarala niti ob smiselni uporabi določb OZ: ta v 346. členu določa, da terjatve zastarajo v petih letih, če ni z zakonom določen drugačen rok, vendar pa po 360. členu OZ zastaranje ne teče ves tisti čas, ko upnik zaradi nepremagljivih ovir ni mogel sodno zahtevati izpolnitve obveznosti, za kar gre ob vlaganju pravnih sredstev tudi v obravnavani zadevi. Sklepno prvostopenjski organ pojasnjuje, da tožnica ni upravičena do povračila stroškov postopka.

Vsebina odločbe drugostopenjskega upravnega organa:

6Ministrstvo za okolje in prostor kot drugostopenjski organ je z odločbo, št. 3555-44/2013-MKO/21 z dne 19. 2. 2019 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba), zavrnilo tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na odmero vodnega povračila; ugodilo pa je pritožbi v delu, ki se nanaša na stroške upravnega postopka, in zato odpravilo 3. točko izreka izpodbijane odločbe ter v tem delu zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

7V svoji obrazložitvi drugostopenjski organ povzame izpodbijano odločbo in vsebino pritožbe ter citira za zadevo relevantne določbe ZV-1, Uredbe, Sklepa 2009, Sklepa 2010 in Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Po tem, ko opiše tek upravnega postopka, se opredeljuje do ugovora o zastaranju pravice do odmere vodnega povračila. V tej zvezi navaja, da drugi odstavek 6. člena ZV-1 res napotuje na uporabo predpisov, ki urejajo davčni postopek, vendar to določilo, sprejeto leta 2014 z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah (v nadaljevanju: ZV-1D), še ni zaživelo, saj do dejanskega prenosa pristojnosti odmerjanja vodnega povračila na pristojni carinski organ še ni prišlo. Skladno z 38. členom ZV-1D začne namreč carinski organ izvajati naloge iz novega drugega odstavka 6. člena in novega 180.b člena ZV-1D z dnem, določenim s predpisom iz četrtega odstavka 123. člena in petega odstavka 124. člena ZV-1, in sicer za obveznosti, ki so nastale po prenosu pristojnosti nanj. Ker v času do izdaje izpodbijane odločbe ni prišlo do sprejetja oziroma novelacije predpisa iz petega odstavka 124. člena ZV-1, je izpodbijano odločbo pravilno izdala Direkcija kot organ v sestavi ministrstva, saj po drugem odstavku 38. člena ZV-1D do začetka izvajanja nalog carinskega organa izvaja te naloge ministrstvo v skladu z dosedanjimi predpisi. Ti pa ne napotujejo na uporabo predpisov, ki urejajo davčni postopek. Nepravilno je tudi sklicevanje prvostopenjskega organa na 199.b člen ZV-1, saj se ta ne nanaša na vodno povračilo, ampak nadomestilo za rabo vode kot drugo okoljsko dajatev. Prvostopenjski organ pa tudi ni utemeljil, zakaj bi bilo treba uporabiti določila OZ. Ker ZV-1 nima nobenih določil v zvezi z zastaranjem odmere vodnega povračila, se postavlja vprašanje, ali odmera te dajatve lahko zastara ob uporabi subsidiarne zakonodaje. Odmera vodnega povračila se opravi z izdajo in vročitvijo odločbe zavezancu, pri čemer odmerna odločba začne pravno učinkovati s trenutkom njene vročitve. Zato je na zastaralni rok vezana le izdaja in vročitev odmerne odločbe; s tem je namreč odpravljena negotovost zavezanca glede tega, ali bo moral plačati vodno povračilo, s čimer je dosežen namen načela pravne varnosti in zaupanja v pravo. V konkretnem primeru ni sporno, da je bila odmerna odločba izdana 30. 11. 2011 in tožnici vročena 1. 12. 2011, kar je (ob upoštevanju, da je bil rok za izdajo odmerne odločbe 30. 11. 2011) znotraj zastaralnega roka. Res je sicer, da navedena odločba ni postala dokončna, saj je bila zoper njo vložena pritožba, vendar je ta zgolj zadržala izvršitev odmerne odločbe, dokončnost odločbe pa za vprašanje zastaranja odmere vodnega povračila ni relevantna (saj pritožbeni organ zgolj preverja zakonitost odločbe). Četudi sta bili tako prva kot druga odmerna odločba v upravnem sporu odpravljeni, do zastaranja ne more priti, saj je tudi sodišče zgolj preverjalo zakonitost odločbe glede na dejansko in pravno stanje, ki je obstajalo v času odločanja prvostopenjskega organa. Poleg tega je treba zavrniti pritožbeno stališče, da so bile zahteve prvostopenjskega organa s strani pristojnega sodišča vedno pravnomočno zavrnjene, saj je sodišče ob odpravi izdanih odmernih odločb zadevo obakrat vrnilo v ponovni upravni postopek, pri čemer je v obeh sodbah potrdilo tožničin status zavezanke za plačilo vodnega povračila, sporna je bila le njegova višina. Tudi drugostopenjski organ ugotavlja, da je sodba II U 379/2015 osamljen primer v upravnosodni praksi. Novejša sodna praksa se je opredelila, da gre pri odmeri vodnega povračila kot eni izmed okoljskih dajatev po 6. členu ZV-1 za javnopravno, ne pa obligacijsko razmerje, zaradi česar pravila o zastaranju iz OZ ne pridejo v poštev.

8Drugostopenjski organ v celoti sledi utemeljitvi izpodbijane odločbe glede obsega in rabe vodnih zemljišč, površina katerih se je upoštevala pri obračunu vodnega povračila. Dodaja, da je pričakovanje imetnika vodnega dovoljenja, da bo s pridobljeno vodno pravico zavaroval svojo pravico do izkoriščanja določenega obsega posebne rabe, plačeval pa le glede na lastne zmožnosti rabe, v nasprotju z namenom vodne pravice, saj bi se tako omejila možnost njene pridobitve drugim interesentom. Okoliščine na strani imetnika vodne pravice so lahko le predmet postopka pridobitve te pravice. Glede pritožbenih ugovorov o kršitvi načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, ki se nanašajo na zaključek prvostopenjskega organa, da tožnica kljub več pozivom (zadnjim z dne 5. 7. 2018) ni uspela konkretizirati svojih ugovorov, drugostopenjski organ pojasni, da je upravni postopek treba gledati kot celoto, kar pomeni, da se upoštevajo vsi dokumenti, s katerimi je organ seznanil stranko o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah, ne zgolj tisti iz zadnjega postopka. Upravno sodišče je v sodbi III U 235/2015 ugotovilo, da je bila tožnici dana možnost, da se izjavi o vseh pomembnih dejstvih in okoliščinah ter predstavi svoje pripombe in stališča glede odmere vodnega povračila, zato kršitev v tem pogledu ni ugotovilo. Prav tako ni sledilo njenim ugovorom, ki se nanašajo na obseg pri odmeri upoštevanih površin. Drugostopenjski organ opozarja, da sme upravni organ dejstva, ki jih je v upravnem sporu ugotovilo sodišče, ponovno presojati le, če so po naravi taka, da so se po sodbi lahko spremenila in je njihova sprememba glede na naravo zadeve pri ponovnem odločanju lahko upoštevna (tako tudi sklep Vrhovnega sodišča X Ips 220/2016). Ob tem ne gre zanemariti, da je tožnica tovrstne trditve podala v prejšnjih, ne pa tudi v zadnjem postopku pred prvostopenjskim organom.

9Glede pritožbenih navedb, da izpodbijana odločba sploh nima značaja pravno formalne odločbe oziroma da je ni mogoče celovito preizkusiti, ker na njej ni podpisa uradne osebe, ki je vodila upravni postopek, je v obrazložitvi drugostopenjske odločbe pojasnjeno, da je kot pripravljavec izpodbijane odločbe navedena E. E., kar sicer res ni ustrezen izraz po ZUP, vendar to ne dokazuje, da ta uradna oseba postopka ne bi vodila. Tudi sicer ZUP izostanka podpisa uradne osebe, ki je vodila postopek, izrecno ne sankcionira, iz česar je mogoče sklepati, da gre za relativno kršitev določb postopka (tako sodba in sklep Upravnega sodišča I U 1443/2013). To pomeni, da je posledice izostanka tega podpisa treba presojati glede na okoliščine vsakega posameznega primera oziroma ugotavljati, ali je ta kršitev vplivala ali bi lahko vplivala na odločitev. Tožnica je svojo utemeljitev, da postopka ni vodila E. E., osnovala na primerjavi dveh dokumentov, in sicer izpodbijane odločbe in predhodne "seznanitve z dejstvi", ki da kaže, da je izpodbijana odločba jezikovno in oblikovno veliko bolj obsežna in dovršena, saj se opredeljuje do številnih dejstev, ki jih seznanitev ni upoštevala. Tožnica je zatrjevano vsebinsko, slogovno in tehnično odstopanje utemeljevala tudi s primerjavo med izpodbijano odločbo in predhodnimi, nato odpravljenimi odmernimi odločbami, ki jih je prav tako pripravljala E. E., vendar je, kot ugotavlja drugostopenjski organ, zgolj pavšalno navedla, da je predmetna kršitev vplivala ali bi lahko vplivala na zakonitost izpodbijane odločbe, ne pa, v čem naj bi izostanek podpisa osebe, ki je vodila postopek, vplival na materialno zakonitost odločitve. Ne glede na to je drugostopenjski organ v pritožbenem postopku pridobil dodatne podatke v zvezi s podpisom uradne osebe, ki je vodila upravni postopek, in na podlagi pridobljenega dokazila o podpisovanju iz zbirke dokumentarnega sistema ugotovil, da je E. E. izpodbijano odločbo podpisala z veljavnim kvalificiranim potrdilom (Sigov-ca) 29. 10. 2018 ob 12:36:15 uri. Na enak način je izpodbijano odločbo nato podpisal F. F. kot uradna oseba, ki je odločala v postopku, in sicer 2. 11. 2018 ob 07:41:05 uri.

10Pritožbene navedbe o kršitvi načela zakonitosti zaradi uporabe Sklepa 2010 pri izpodbijani odmeri drugostopenjski organ zavrača kot kontradiktorne, saj tožnica najprej trdi, da je bil Sklep 2010 veljavno sprejet in še vedno v celoti velja, ker ga sodišče s sodbo III U 235/2015 ni odpravilo ali razveljavilo, nato pa se sklicuje, da je že sodišče podalo mnenje, da je Sklep 2010 nezakonit, čemur je prvostopenjski organ dolžan slediti in vodnega povračila od vključno 5. 6. 2010 dalje ne bi smel odmeriti. Drugostopenjski organ navaja, kaj je sodišče ugotovilo v sodbi III U 235/2015, in sicer, da je določba 17. alineje I. točke Sklepa 2010 arbitrarna, vendar je v sodbi navedlo tudi, da je že Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 91/2014 zavzelo med drugim stališče, da zgolj dejstvo, da Vlada Sklepa 2010 ni sprejela pravočasno, ne pomeni, da bi tožnica kot zavezanka za plačilo vodnega povračila tega ne bila dolžna poravnati. Nedvomno je s tem, ko Vlada ni pravočasno sprejela Sklepa 2010, nastala pravna praznina, ki jo je treba zapolniti na način, da se pri odmeri vodnega povračila uporabi ceno za osnovo vodnega povračila, ki je veljala v predhodnem obdobju. Glede na to, da sodišče ni odklonilo uporabe cene za obratovanje pristanišč po Sklepu 2009, velja domneva, da je bila ta cena določena na podlagi kriterijev in meril iz 124. člena ZV-1, zato je prvostopenjski organ, ko je pri obračunu vodnega povračila za leto 2010 izhajal iz cene po Sklepu 2009, ta merila tudi uporabil. Pritožbene navedbe, ki se nanašajo na odmero vodnega povračila za "Otroško kopališče A.", drugostopenjski organ vidi kot nedovoljene, saj iz izpodbijane odločbe jasno izhaja, da za to postavko odmerjeni znesek vodnega povračila znaša 0,00 EUR, zato si tožnica v tem delu ne more izboljšati svojega pravnega položaja. Sklepno drugostopenjski organ utemelji odločitev o ugoditvi pritožbi v delu, ki se nanaša na 3. točko izreka izpodbijane odločbe, torej na odločitev o stroških upravnega postopka.

Povzetek tožbenih navedb in potek upravnega spora:

11Tožnica je vložila tožbo v upravnem sporu, s katero izpodbija 1. in 2. točko izreka izpodbijane odločbe, in sicer zaradi zmotne uporabe materialnega prava, napačne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter absolutnih bistvenih kršitev pravil upravnega postopka. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in ugotovi, da izpodbijana odločba nima pravne narave odločbe, oziroma podrejeno, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške upravnega spora, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

12V tožbi tožnica ugovarja, da izpodbijana odločba nima pravne narave odločbe, saj na njej, v nasprotju z določbo prvega odstavka 216. člena ZUP, ni podpisa uradne osebe, ki je vodila upravni postopek, temveč zgolj podpis osebe, ki je v njem odločala. ZUP kot nujni sestavni del odločbe zahteva podpis obeh uradnih oseb. O tem se je izrekla tudi sodna praksa, ki je poudarila, da je odločba brez podpisa odločevalca pravno neobstoječa (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 205/98). Navedeno pa velja tudi za podpis osebe, ki je postopek vodila, saj je njena vloga pri izdaji upravne odločbe dejansko enakovredna oziroma celo večja od vloge odločevalca. Če uradna oseba, ki je postopek vodila, svoje istovetnosti in prisotnosti oziroma svoje vloge v upravnem postopku ne potrdi s svojim podpisom na odločbi, ni mogoče šteti, da je njeno sodelovanje v postopku izkazano z ustrezno stopnjo gotovosti, prav tako ni mogoče primerjati njenih podpisov s podpisi na drugih pisanjih in tudi ni mogoče šteti, da ima ta oseba ustrezno izobrazbo in ostale strokovne kompetence, kar je ključno z vidika načela pravne varnosti iz 2. člena Ustave. V obravnavanem primeru obstaja dvom, ali je izpodbijano odločbo pripravila E. E., saj primerjava te odločbe in dokumenta "seznanitev z dejstvi" pokaže, da ju ni pripravila ista oseba. Enako vsebinsko, slogovno in tehnično odstopanje pokaže tudi primerjava izpodbijane odločbe in predhodnih odmernih odločb, ki jih je prav tako pripravljala E. E. Vse to kaže, da je v postopek vstopila druga oseba, ki na izpodbijani odločbi ni podpisana, zato te odločbe ni mogoče preizkusiti glede pravno relevantnih okoliščin (ali je imela oseba, ki je postopek vodila, opravljene ustrezne strokovne izpite; ali izpolnjuje pogoje, ki jih zakon zahteva za vodenje tovrstnih postopkov; ali je bila ta oseba v ugotovitvenem postopku sploh prisotna; ali je v postopku kot dejanski pripravljavec osnutka odločbe sodelovala oseba, ki bi morala biti po zakonu izločena, ali pa nek zunanji svetovalec, ki pri organu sploh ni zaposlen). Drugostopenjski organ predmetne okoliščine ni vsebinsko preverjal oziroma se do nje ni opredelil, temveč je navedel le, da zbrani podatki kažejo, da je E. E. odločbo podpisala. Kdo je dejansko vodil postopek, tako ni mogoče preveriti, zato je tožnici odvzeta možnost pritožbe glede pravnih vprašanj, ki bi ji omogočila uveljavljanje absolutnih bistvenih kršitev postopka.

13V nadaljevanju tožnica, sklicujoč se na sodbo II U 379/2015, ugovarja, da je v obravnavani zadevi nastopilo zastaranje glede odmere vodnega povračila. Navaja, da vodno povračilo ne predstavlja niti davka niti proračunskega prihodka, zato se za zastaranje te terjatve smiselno uporabljajo določbe OZ, ki v 346. členu določa 5-letni zastaralni rok. V konkretnem primeru je preteklo že več kot 7 let. Po določbi drugega odstavka 366. člena OZ se šteje, da zastaranje ni bilo pretrgano, če je upnikova tožba ali zahteva zavržena ali zavrnjena, v obravnavani zadevi pa so bila vsa dejanja prvostopenjskega organa s strani tega sodišča v celoti odpravljena in vsebinsko zavrnjena. Tudi Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju: SEU) je poudarilo, da je namen zastaralnega roka, ki omejuje časovne okvire zahtevkov državnih organov, v tem, da se zagotovi pravno varnost subjektom, tem mora biti namreč omogočeno, da predvidijo, katere transakcije so dokončne in katere so lahko še vedno predmet procesiranja (sodbe Handlbauer, C-278/02, točka 40; SGS Belgium in drugi, C-367/09, točka 68, ter Pfeifer & Langen, C-52/14, točki 24 in 64). Podobno stališče je zaslediti tudi v domači sodni praksi (sodba Višjega sodišča v Celju v zadevi Cp 145/00). Če se terjatev ne bi štela za zastarano, bi bilo to v nasprotju z ustavnim načelom pravne varnosti iz 2. člena Ustave.

14Tožnica tudi meni, da je izpodbijana odločba v nasprotju z načelom zakonitosti iz 2. člena Ustave, 6. člena ZUP in 2. člena Zakona o državni upravi (v nadaljevanju: ZDU-1), saj upravni organi nimajo možnosti uporabe instituta exceptio illegalis, ta pripada le sodišču. Prvostopenjski organ ne more v vnovičnem postopku kar spregledati nekaterih določb Sklepa 2010 in se arbitrarno odločiti, da bo za odmero vodnega povračila deloma uporabil Sklep 2009. Ta velja za leto 2009 in ne za leto 2010. Za to leto od 5. 6. 2010 velja Sklep 2010, in sicer v celoti, torej tudi določba, za katero je to sodišče presodilo, da je nezakonita, saj je s tem ni odpravilo ali razveljavilo. V konkretnem primeru ne gre za pravno praznino, saj je bil Sklep 2010 veljavno sprejet ter še vedno v celoti in neomejeno velja. Če se prvostopenjski organ z njim ne strinja, ga ne more kar deloma spregledati, to je nedopustno in ruši temelje pravne varnosti. Tudi SEU poudarja, da se država ne more sklicevati na lastno neaktivnost oziroma napake, takšno ravnanje nasprotuje načelu estoppel, načelu venire contra factum proprium in načelu volenti non fit iniuria (sodba v zadevi C-425/12, 23. točka). Kot še navaja tožnica, je prvostopenjski organ protipravno kombiniranje določb dveh različnih predpisov (Sklepa 2009 in Sklepa 2010) načrtno izvedel tako, da bi bilo to zanjo najmanj ugodno, s čimer je kršil tudi princip iz tretjega odstavka 7. člena ZUP. Za "Otroško kopališče A." je namreč uporabil ceno 0,0666 za m2, določeno s Sklepom 2010, medtem ko je Sklep 2009 določal nižjo ceno (0,0555 za m2).

15Sklepno tožnica navaja, da je bilo v obravnavanem upravnem postopku kršeno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP. Tožnica je v upravnem postopku navajala okoliščine, zaradi katerih ji vodno povračilo ne bi smelo biti odmerjeno, prvostopenjski organ je navedel zgolj, da teh trditev kljub več pozivom (nazadnje z dne 5. 7. 2018) ni uspela konkretizirati. Tožnica poudarja, da prej ni bila seznanjena, da se katera od njenih navedb ocenjuje kot premalo konkretizirana, pa tudi poziva z dne 5. 7. 2018 ni prejela. Edino opredelitev prvostopenjskega organa predstavlja seznanitev z dejstvi z dne 5. 6. 2018, kjer pa so le kronološko našteti dogodki in povzeta stališča iz sodbe III U 235/2015. Ne drži, da so bila zatrjevana dejstva, ki bi lahko bila relevantna le v postopku izdaje oziroma spremembe vodnega dovoljenja, saj se vodno povračilo ne sme obračunati za pravice, ki na papirju morda obstojijo, v praksi pa jih stranka glede na različne okoliščine ne more uveljavljati. Tožbi je priložila izpodbijano in drugostopenjsko odločbo.

16Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, na tožbo ni odgovorila.

17V tem upravnem sporu je odločala sodnica poročevalka kot sodnica posameznica (prvi odstavek 13. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1, in drugi odstavek 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu, ZUS-1C).

18Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Po določbi prvega odstavka 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in prvim odstavkom 25. člena ZUS-1C, lahko namreč sodišče s soglasjem strank v sporu odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave, če se stranki glavni obravnavi pisno odpovesta. V obravnavanem primeru sta obe stranki podali takšno pisno izjavo.

K I. točki izreka:

19Tožba ni utemeljena.

20Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijanega dela, to je 1. in 2. točke izreka izpodbijane odločbe. Sporna je torej odločitev, da se tožnici odmeri in v plačilo naloži vodno povračilo za posebno rabo vode za leto 2010 v skupnem znesku 16.902,96 EUR. Slednje je tožnici kot zavezanki za plačilo odmerjeno na temelju določb ZV-1 in Uredbe, na podlagi podatkov iz njene napovedi za plačilo vodnega povračila za leto 2010 ter upoštevajoč Sklepa 2009 in Sklepa 2010, s katerima je Vlada določila cene za osnove vodnega povračila za navedeni leti. Izpodbijana odločba je bila izdana v ponovnem postopku po tem, ko je tukajšnje sodišče najprej s sodbo III U 42/2012 in nato s sodbo III U 235/2015 tam obravnavnima tožbama ugodilo, predhodni odmerni odločbi odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

21Po presoji sodišča je izpodbijana odločba v izpodbijanem delu pravilna in zakonita. Kolikor iz nadaljevanja te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče sledi tudi razlogom, s katerimi sta izpodbijano odločitev utemeljila že upravna organa, in se nanje na podlagi drugega odstavka 71. člena ZUS-1 sklicuje (ker je te razloge že predhodno izčrpno povzelo, jih na tem mestu ne ponavlja), glede na tožbene ugovore pa še pojasnjuje:

22ZV-1, kot je relevanten za obravnavano zadevo, dajatve za obremenjevanje okolja opredeljuje v 6. členu, ki v prvem odstavku določa, da se za vsako rabo vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen za splošno rabo, plačuje plačilo za vodno pravico in vodno povračilo, ki sta okoljski dajatvi za rabo naravnih dobrin. Plačilo za vodno pravico in vodno povračilo sta okoljski dajatvi za rabo naravnih dobrin. Obremenjevanje voda, v skladu z 41. točko 7. člena ZV-1, vključuje storitve, povezane z obremenjevanjem voda, posebno rabo, onesnaževanje voda in druge dejavnosti, ki pomembno vplivajo na stanje voda. Vsebina vodne pravice je opredeljena v 35. točki 7. člena ZV-1 kot pravica do posebne rabe vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen vodnega zemljišča. Vodno pravico je mogoče pridobiti na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije (prvi odstavek 119. člena ZV-1). Po določbi prvega odstavka 124. člena ZV-1 je imetnik vodne pravice dolžan za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države plačevati vodno povračilo, in sicer sorazmerno obsegu vodne pravice. Če ima imetnik vodne pravice za upravljanje objekta ali naprave za odvzem vode določenega upravljavca, je, ne glede na prej povedano, zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem vode. Kot določa drugi odstavek 124. člena ZV-1, se vodno povračilo plača ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, ki so primeroma našteti v nadaljevanju te določbe. Način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev predpiše Vlada, pri čemer upošteva načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, ki temelji na ekonomskem vrednotenju, vrsto rabe voda, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica (peti odstavek 124. člena ZV-1).

23Na tej podlagi je Vlada sprejela Uredbo, ki ureja način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere in plačevanja ter merila za znižanje in oprostitev plačevanja vodnega povračila. V skladu z 2. členom Uredbe se vodno povračilo plačuje za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč v lasti države. Višina vodnega povračila se določi na podlagi letnega obsega rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica (prvi odstavek 5. člena Uredbe). Če je obseg rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč odvisen od letne razpoložljivosti vodnega ali morskega dobra, se višina vodnega povračila iz prvega odstavka tega člena zmanjša sorazmerno razmerju med letnim obsegom, ki je razpoložljiv za rabo vode, in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica (drugi odstavek 5. člena Uredbe). Če je obseg rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč odvisen od načina rabe končnega uporabnika, ki ne omogoča polnega izkoriščanja vodne pravice, se višina vodnega povračila iz prvega odstavka tega člena zmanjša sorazmerno razmerju med dejanskim letnim obsegom rabe in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica (tretji odstavek 5. člena Uredbe). Po drugi alineji 6. člena Uredbe je osnova za obračunavanje vodnega povračila za rabo vode za potrebe kopališč in naravnih zdravilišč količina iz vodnih virov odvzete vode, izražena v m3; osnova za obračunavanje vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, sidrišč za plovila in kopališč pa površina vodnega zemljišča, izražena v m2. Kot izhaja iz 7. člena Uredbe, je zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem ali izkoriščanje vode (prvi odstavek), pri rabi naplavin je zavezanec oseba, ki je zaradi opravljanja svoje dejavnosti odvzela naplavine, pri rabi vodnih zemljišč pa oseba, ki zaradi opravljanja svoje dejavnosti vodna zemljišča uporablja (drugi odstavek). Če osebi iz prvega in drugega odstavka tega člena ni bila podeljena vodna pravica, je zavezanec za plačilo vodnega povračila imetnik vodne pravice ali oseba, ki lahko skladno z zakonom, ki ureja vode, vodno pravico pridobi (četrti odstavek 7. člena Uredbe). Zavezanec mora do 31. januarja tekočega leta vložiti napoved za plačilo vodnega povračila za preteklo leto, v kateri navede vse potrebne podatke za odmero vodnega povračila (10. člen Uredbe). V 8. členu Uredba določa, da Vlada določi ceno za osnovo vodnega povračila iz 6. člena Uredbe do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto. Na navedeni podlagi je Vlada cene za osnove vodnih povračil za leto 2010 določila s Sklepom 2010, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS dne 4. 6. 2010, veljati pa je začel 5. 6. 2010. Cene za predhodno leto pa so bile določene s Sklepom 2009, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS dne 27. 2. 2009 in je začel veljati naslednji dan.

24Z izpodbijano odločbo je tožnici vodno povračilo za leto 2010 odmerjeno tako, da je v zvezi z odmero od osnove za rabo vode za kopališča in naravna zdravilišča za "Otroško kopališče A." za obdobje od 1. 1. 2010 do 4. 6. 2010 kot upoštevna navedena cena, določena s Sklepom 2009, v višini 0,0555 EUR na m2 odvzete vode, za obdobje od 5. 6. 2010 do 31. 12. 2010 pa cena, določena s Sklepom 2010, v višini 0,0666 EUR na m2 odvzete vode, pri čemer pa je nato pri odmeri upoštevano, da navedeno kopališče ni zgrajeno in da znaša zato količina porabljene vode 0 (m3), posledično pa je takšne (0,00 EUR) tudi odmerjeni znesek; vodno povračilo po navedeni postavki se torej tožnici ne nalaga v plačilo. Od osnove za obratovanje kopališč za kopališče "Č." oziroma "D." je pri odmeri za čas od 1. 1. 2010 do 4. 6. 2010 uporabljena cena, določena s Sklepom 2009, v višini 0,8346 EUR na m2 površine vodnega zemljišča, ter za čas od 5. 6. 2010 do 31. 12. 2010 cena, določena s Sklepom 2010, ki pa prav tako znaša 0,8346 EUR na m2 površine vodnega zemljišča. Pri odmeri vodnega povračila od osnove za obratovanje pristanišč za plovila (in sicer za B. ter Pristanišče C.) je prvostopenjski organ za obdobje od 1. 1. 2010 do 4. 6. 2010 uporabil ceno iz 16. alineje I. točke Sklepa 2009, to je 0,2086 EUR na m2 površine vodnega zemljišča, katero je uporabil tudi za obdobje od 5. 6. 2010 do 31. 12. 2010. Slednje je utemeljil z argumentacijo, da je zaradi sodbe III U 235/2015 (s katero je sodišče presodilo, da določbe 17. alineje I. točke Sklepa 2010, ki je arbitrarna, ni dopustno uporabiti) za obdobje od 5. 6. 2010 do 31. 12. 2010 nastala enaka pravna praznina, kot da Sklep 2010 ne bi bil pravočasno sprejet, ki jo je ob uporabi meril iz 124. člena ZV-1 treba zapolniti z uporabo cene iz Sklepa 2009. Ta Sklep je določal enako ceno za rabo vodnih zemljišč za obratovanje vseh pristanišč za plovila v višini 0,2086 EUR na m2 površine vodnega zemljišča (16. alineja I. točke Sklepa 2009), Sklep 2010 pa je takšno ceno ohranil (določil) le za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, večjih od 1.000.000 m2 (18. alineja I. točke Sklepa 2010), medtem ko je za ostala pristanišča, med katere se uvrščata tudi pristanišči tožnice, v 17. alineji I. točke določal bistveno višjo ceno, in sicer 1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča. Za rabo vodnih zemljišč za obratovanje kopališč je bila s Sklepom 2010 (21. alineja I. točke) določena cena 0,8346 EUR na m2 površine vodnega zemljišča, to je enaka cena, kot je bila za to osnovo določena s Sklepom 2009 (18. alineja I. točke).

25Tožnica v tožbi najprej ugovarja, da izpodbijana odločba sploh nima pravne narave odločbe, ker je ni, poleg uradne osebe, ki je v postopku odločala, podpisala tudi uradna oseba, ki je postopek vodila. Sodišče v tej zvezi pojasnjuje, da v skladu s tretjim odstavkom 210. člena ZUP, kot je veljal ob izdaji izpodbijane odločbe, pisna odločba obsega: uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, ter, če se izda v fizični obliki, podpis uradne osebe in žig organa, oziroma če se izda v elektronski obliki, varna elektronska podpisa uradne osebe in organa, overjena s kvalificiranim potrdilom; če je varen elektronski podpis uradne osebe overjen s kvalificiranim potrdilom, ki vsebuje tudi navedbo organa, varen elektronski podpis organa ni potreben. V primerih, za katere tako določa zakon ali na podlagi zakona izdan predpis, posamezni deli v odločbi niso obvezni. Če se odločba izdela samodejno, ima lahko namesto podpisa in žiga faksimile. Prvi odstavek 216. člena ZUP pa določa, da odločbo podpiše uradna oseba, ki jo izda, podpiše pa jo tudi uradna oseba, ki je vodila postopek oziroma je pripravila osnutek odločbe. Kot ugotavlja sodišče, so stališča o pravni naravi nepodpisane odločbe različna, saj je iz sodne prakse, na katero se sklicuje tožnica (sklep Vrhovnega sodišča I Up 205/98, sodba in sklep Upravnega sodišča I U 1443/2013), in tam navedene pravne teorije razvidno stališče, da je nepodpisano odločbo treba šteti za neobstoječo; vendar pa je iz sodne prakse razbrati tudi stališče, da podpis odločbe ni njen konstitutivni element (prim. sodbi Upravnega sodišča I U 1495/2016 in I U 502/2021). Vsa ta stališča pa se nanašajo na podpis uradne osebe, ki je izdala odločbo, in ne, kot je to v obravnavanem primeru, na podpis osebe, ki je vodila postopek. Po presoji sodišča je konstitutiven element odločbe lahko le podpis uradne osebe, ki je odločbo izdala - samo temu podpisu je namreč mogoče pripisati pomen potrditve, da odločba dejansko odraža voljo državnega organa, v katerem je ta uradna oseba pristojna za odločanje. Glede na povedano sodišče zavrača ugovor, da je izpodbijana odločba zaradi odsotnosti podpisa osebe, ki je postopek vodila, nična. Predvsem pa sodišče izpostavlja, da je že drugostopenjski organ s tega vidika podane ugovore zavrnil tudi vsebinsko z obrazložitvijo, da je iz upravnega spisa zadeve razvidno, da je bila izpodbijana odločba pred izdajo najprej podpisana z varnim elektronskim podpisom (overjenim s kvalificiranim potrdilom) uradne osebe E. E., ki je postopek vodila, nato pa je odločbo na enak način podpisal še F. F. kot za odločanje pooblaščena uradna oseba, s čimer je po presoji sodišča drugostopenjski organ ustrezno utemeljil, da v tem pogledu ni prišlo do postopkovne kršitve, vsekakor pa ne bistvene. Tožnica nato v tožbi kakšnih dodatnih ugovorov ne poda, ampak zgolj ponavlja (glede na povedano že ustrezno zavrnjene) pritožbene navedbe.

26Sodišče prav tako ne sledi tožbenim ugovorom o zastaranju (pravice do) odmere vodnega povračila za leto 2010, pri čemer se tožnica sklicuje na določbe OZ. V tej zvezi sodišče ugotavlja, da sodna praksa glede vprašanja, kdaj zastarajo dajatve za obremenjevanje okolja, ni popolnoma enotna. V zadevi II U 379/2015, na katero se sklicuje tožnica, je Upravno sodišče res navedlo, da vodno povračilo ne predstavlja davka niti proračunskega prihodka, zato se za zastaranje te terjatve uporabljajo določbe OZ, ki v 346. členu določa splošni zastaralni rok 5 let. Vendar pa je v več drugih zadevah (III U 162/2015, II U 272/2015, I U 69/2016 in II U 88/2016) Upravno sodišče zavzelo drugačno stališče, da je plačilo za vodno pravico okoljska dajatev za rabo naravnih dobrin, kar pomeni, da gre za javnopravno, ne pa obligacijsko razmerje, zato ne pride v poštev uporaba pravil o zastaranju iz 346. člena OZ. Takšno razlogovanje podpirajo tudi stališča, ki jih je glede pravne narave vodnega povračila že zavzelo tudi Ustavno sodišče. V odločbi U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. 1. 2013 je izpostavilo, da je vodno povračilo okoljska dajatev. Gre za posebno obliko obdavčenja obremenjevanja okolja, ki je posledica onesnaževanja okolja ali rabe naravnih dobrin. Pojasnilo je, da so okoljske dajatve javne dajatve, ki niso davek, temveč sodijo med tako imenovana prednostna bremena, pri čemer so javne dajatve vsa javna bremena, ki se plačujejo v denarju. Gre torej za vse vrste denarnih plačil, ki jih morajo državljani na podlagi javnega prava odvesti državi ali drugim pravnim osebam javnega prava; te javnopravno urejene denarne dajatve so uvedene z zakonsko prisilo in naložene tistim, ki izpolnijo predpostavke zakonskega opisa dejanskega stanja. ZV-1 določa dve vrsti okoljskih dajatev: za onesnaževanje okolja in za rabo naravnih dobrin. Vodno povračilo je okoljska dajatev za rabo naravnih dobrin in je zato javna dajatev, ki je namenjena pokrivanju določenih stroškov (glej 6. do 10. točko obrazložitve navedene odločbe Ustavnega sodišča). Razmerje med državnim organom, pristojnim za odmero vodnega povračila, in zavezancem za plačilo vodnega povračila je torej glede na vse povedano javnopravne narave. Stranki tega razmerja sta v odnosu nad/podrejenosti in ne prirejenosti. Obveznost je določena s predpisom in jo je oblastni organ pristojen oziroma dolžan odmeriti ter v primeru neplačila tudi izterjati. Zato za takšno razmerje ne veljajo pravila dispozitivnosti in avtonomnosti urejanja vsebine tega razmerja, kar v temelju izključuje obligacijskopravno naravo razmerja in s tem tudi uporabo pravnih pravil OZ glede zastaranja, na katere se torej neutemeljeno sklicuje tožnica.

27V zvezi z vprašanjem zastaranja pravice do odmere vodnega povračila sodišče še pojasnjuje, da je Vrhovno sodišče v obrazložitvi sodbi X Ips 325/2016 z dne 17. 1. 2018 izrecno zapisalo, da odgovor na vprašanje, kdaj zastarajo dajatve za obremenjevanje voda (tj. nadomestilo za rabo vode, plačilo za vodno pravico, vodna povračila ipd.) in kdaj začne teči zastaranje, jasno izhaja iz zakonskega besedila 199.b člena ZV-1, saj njegove določbe očitno ne določajo časovne omejitve odmere okoljske dajatve za rabo naravne dobrine. Tudi sicer pa, četudi bi bilo glede zastaranja pravice do odmere vodnega povračila treba uporabiti pravila ZDavP-2 (bodisi na podlagi druge povedi drugega odstavka 6. člena ZV-1, kot razloguje prvostopenjski organ, bodisi ob analogni uporabi teh pravil, ker gre za dajatev oziroma obveznost javnopravne narave, ki je v določenih vidikih sorodna davkom oziroma drugim javnim dajatvam, za katere se glede zastaranja uporablja ZDavP-2), v konkretnem primeru tožnica z ugovorom zastaranja ne bi mogla uspeti. Po prvem odstavku 125. člena ZDavP-2 pravica do odmere davka zastara v petih letih od dneva, ko bi bilo treba davek napovedati, obračunati, odtegniti in odmeriti. V 126. členu ZDavP-2 pa je določeno, da tek zastaranja pravice do odmere davka pretrga vsako uradno dejanje davčnega organa z namenom odmere davka in o katerem je zavezanec za davek obveščen (prvi odstavek). Po pretrganju začne zastaranje znova teči in se čas, ki je pretekel pred pretrganjem, ne šteje v zastaralni rok, ki ga določa ta zakon (četrti odstavek 126. člena ZDavP-2). Zastaranje pravice do izterjave se zadrži za čas, ko davčni organ zaradi zakonskih razlogov ali teka sodnih postopkov ne more opraviti davčne izvršbe. Čas, ki je pretekel pred zadržanjem, se všteje v zastaralni rok, ki ga določa ta zakon (peti odstavek istega člena ZDavP-2). Ne glede na določbe o zastaranju pravice do odmere in izterjave davčna obveznost preneha, ko poteče deset let od dneva, ko je zastaranje prvič začelo teči, razen če je bilo zastaranje pravice do izterjave zadržano. V tem primeru se čas zadržanja ne šteje v čas zastaralnega roka (šesti odstavek 126. člena ZDavP-2). V obravnavanem primeru gre za odmero vodnega povračila za leto 2010 tožnici, ki ga je bilo v skladu z 12. členom Uredbe treba odmeriti do 30. 11. 2011, kot je bilo tudi storjeno s tega dne izdano prvo odmerno odločbo. Nato so bila do izdaje izpodbijane odločbe z dne 29. 10. 2018 opravljena številna nadaljnja procesna dejanja z namenom odmere vodnega povračila, o katerih je bila tožnica obveščena in ki bi po pravilih ZDavP-2 pretrgala tek zastaranja pravice do odmere (npr. v ponovnem postopku je bila 1. 7. 2013 izdana in naslednjega dne tožnici vročena druga odmerna odločba ter nato 27. 8. 2015 izdana in 8. 9. 2015 tožnici vročena odločba drugostopenjskega organa o zavrnitvi pritožbe zoper odločbo z dne 1. 7. 2013). Iz določb ZDavP-2 ne izhaja, da bi morala biti odmerna odločba dokončna ali pravnomočna pred potekom zastaralnega roka. Upoštevajoč vse navedeno pravica do odmere vodnega povračila tudi po pravilih ZDavP-2 ne relativno in niti absolutno ne bi zastarala in obveznost s tem prenehala, saj v času izdaje izpodbijane odločbe z dne 29. 10. 2018, ki je bila tožnici vročena 6. 11. 2018 in je bila v izpodbijanem delu potrjena z drugostopenjsko odločbo z dne 19. 2. 2019, tožnici vročeno 25. 2. 2019, še ni preteklo 10 let od dneva, ko je zastaranje začelo prvič teči (šesti odstavek 126. člena ZDavP-2).

28Po povedanem je, glede na tožbene ugovore, v zadevi sporno predvsem, ali je prvostopenjski organ ravnal zakonito, ko je vodno povračilo za posebno rabo vode oziroma vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila "B." in "Pristanišče C.", po s strani sodišča v sodbi III U 235/2015 uporabljenem institutu exceptio illegalis glede določbe 17. alineje I. točke Sklepa 2010, z izpodbijano odločbo za celotno leto 2010 odmeril ob uporabi cene 0,2086 EUR na m2 vodnega zemljišča, to je cene iz 16. alineje I. točke Sklepa 2009. Tožnica oporeka tudi temu, da je prvostopenjski organ za rabo vode za "Otroško kopališče A." za obdobje od 1. 1. 2010 do 4. 6. 2010 upošteval ceno iz 2. alineje I. točke sklepa 2009 v višini 0,0555 EUR na m2 odvzete vode, za obdobje od 5. 6. 2010 do 31. 12. 2010 pa ceno iz 2. alineje I. točke sklepa 2010 v višini 0,0666 EUR na m2 odvzete vode, s čimer da je protipravno kombiniral dva različna Sklepa v njeno škodo.

29Vrhovno sodišče je v sodbi X Ips 91/2014 obrazložilo, da je vodno povračilo odmena zaradi posega v prostor ter da se ga odmeri glede na relativni prispevek posameznega imetnika vodne pravice in glede na posebnosti območja, kjer se ta pravica izvaja. Če Vlada sprejme sklep o določitvi cene po roku, določenem v Uredbi, to po stališču Vrhovnega sodišča samo po sebi še ne pomeni, da je sklep nezakonit, saj pravno podlago za plačilo vodnega povračila daje že ZV-1 (prvi odstavek 124. člena). Ker je obveznost plačila vodnega povračila predpisana z zakonom, bi bilo stališče, da lahko zgolj kasnejša določitev cene vpliva na to obveznost, v nasprotju z zakonom. Glede na povedano zgolj dejstvo, da Vlada Sklepa 2010 ni sprejela pravočasno, ampak je to storila šele na polovici leta 2010, ne pomeni, da tožnica kot zavezanka za plačilo vodnega povračila tega ne bi bila dolžna plačati. Nedvomno pa je s tem, ko Vlada ni pravočasno sprejela Sklepa 2010, nastala pravna praznina in se zato zastavi vprašanje, kako torej obračunati vodno povračilo. Da je v (takšnem) primeru, ko je cena za plačilo vodnega povračila za določeno osnovo ostala enaka v primerjavi s ceno za prejšnje leto, dopustno oziroma treba uporabiti to ceno, se je Vrhovno sodišče izreklo v zadevah X Ips 452/2010 in X Ips 383/2011. Glede na navedeno je bila, kot je sodišče ugotovilo že v sodbi III U 235/2015, v konkretnem primeru pri odmeri vodnega povračila od osnove za obratovanje kopališča "Č." oziroma "D." za obdobje od 1. 1. 2010 do 4. 6. 2010, kot tudi za obdobje od 5. 6. 2010 do 31. 12. 2010 pravilno uporabljena cena 0,8346 EUR na m2, ki je bila določena v Sklepu 2009 in je v Sklepu 2010 ostala enaka.

30Glede vodnega povračila za rabo vode za "Otroško kopališče A." je prvostopenjski organ kot upoštevno za obdobje od 1. 1. 2010 do 4. 6. 2010 v izpodbijani odločbi navedel ceno iz 2. alineje I. točke Sklepa 2009 v višini 0,0555 EUR na m2 odvzete vode, za obdobje od 5. 6. 2010 do 31. 12. 2010 pa ceno iz 2. alineje I. točke Sklepa 2010 v višini 0,0666 EUR na m2 odvzete vode. Tožnica ugovarja, da gre za protipravno kombiniranje cen po dveh različnih Sklepih. Pri tem (višje) cene za leto 2010 (v primerjavi s ceno iz Sklepa 2009) obrazloženo ne izpodbija, ne podaja namreč ugovorov o tem, zakaj cena za 2010 ne bi bila oblikovana v skladu z zakonom in Uredbo. Da bi sodišče moralo opraviti vsebinsko presojo zakonitosti tako (s Sklepom 2010) določene cene za leto 2010, torej tožbeni ugovori ne narekujejo. Tudi sicer pa sodišče ponovno izpostavlja, da (ob nesporni ugotovitvi, da tožnica zadevnega kopališča ni zgradila in zato njena poraba vode zanj v letu 2010 znaša 0 m2) iz naslova rabe vode za to kopališče za leto 2010 odmerjeno vodno povračilo znaša 0,00 EUR in se z izpodbijano odločbo tožnici vodno povračilo po tej postavki ne nalaga v plačilo. Glede na navedeno ni podlage, da bi moralo sodišče s tem povezane tožbene ugovore vsebinsko presojati. Pri tem se navezuje (še) na določbo 1. alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1, po kateri se tožba v upravnem sporu zavrne tudi, če sodišče spozna, da je izpodbijani upravni akt (v določenem delu) nezakonit, vendar pa (v tem delu) ne posega v tožnikovo pravico ali pravno korist.

31Glede odmerjenega vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila oziroma pri tem upoštevane cene, sodišče pojasnjuje, kar je bilo že navedeno, da je Sklep 2009 (16. alineja I. točke) določal ceno za to osnovo v višini 0,2086 EUR na m2 površine vodnega zemljišča. V Sklepu 2010 pa je cena ostala takšna le za novo oblikovano kategorijo, to je za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, večjih od 1.000.000 m2 (18. alineja I. točke Sklepa 2010), za obratovanje ostalih pristanišč za plovila (kamor spadata tudi tožničini pristanišči) pa je bila določena bistveno višja cena 1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča (17. alineja I. točke Sklepa 2010). Tožnica je v predhodnem upravnem sporu, v katerem je sodišče odločilo s sodbo III U 235/2015, ugovarjala, da je s tam izpodbijano (drugo odmerno) odločbo z dne 1. 7. 2013 (ki je pri odmeri upoštevala ceno iz 17. alineje I. točke Sklepa 2010), poseženo v ustavno načelo sorazmernosti in enakosti, saj je tako določena tožničina obveznost glede vodnega povračila za obratovanje pristanišč v letu 2010 skoraj desetkrat višja kot v letu 2009; nesorazmerje pa je tudi znotraj Sklepa 2010, saj so sicer primerljivi subjekti oziroma situacije (pristanišča, ki so večja od 1.000.000 m2, in od tega manjša pristanišča za plovila) bistveno drugače obremenjena. Glede na tožbene ugovore je sodišče v upravnem sporu III U 235/2015 toženko pozvalo, da predloži podlage oziroma gradiva, na podlagi katerih je bil oblikovan Sklep 2010 v spornem delu, nato pa presodilo, da v zadevi ni pojasnila, na kakšen način, torej konkretno na podlagi katerih kriterijev so bile določene višine cen vodnega povračila v Sklepu 2010, oziroma zakaj so bile določene v taki višini. Kot je še presodilo sodišče, toženka ni argumentirano pojasnila, zakaj je prišlo v Sklepu 2010 do (tolikšnih) razlik med zavezanci glede na različno velikost pristanišč, kar dopušča ugotovitev, da je določba 17. alineje I. točke Sklepa 2010, v skladu s katero je bilo tožnici odmerjeno vodno povračilo za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila v višini 1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča, arbitrarna in s tem v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave in je kot take ni dopustno uporabiti (institut exceptio illegalis). Skladno s to presojo je s sodbo III U 235/2015 sodišče zaradi napačne uporabe materialnega prava tožbi ugodilo, tam izpodbijano odločbo z dne 1. 7. 2013 odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, da o zadevi ponovno odloči ob uporabi meril iz 124. člena ZV-1 ter 5. in 6. člena Uredbe. V ponovnem postopku se je tako kot ključno za odločitev izkazalo vprašanje, kako (če sploh) odmeriti vodno povračilo za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila za leto 2010. Prvostopenjski organ je zavzel stališče, da se za obdobje od 1. 1. 2010 do 4. 6. 2010 uporabi Sklep 2009 oziroma v njem določena cena, za obdobje od 5. 6. 2010, ko je stopil v veljavo Sklep 2010, do konca odmernega leta (31. 12. 2010) pa je zaradi sodbe III U 235/2015 nastala enaka pravna praznina, kot da Sklep 2010 ne bi bil pravočasno sprejet, ki jo je zato zapolnil z uporabo cene za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila iz Sklepa 2009 (16. alineja I. točke). Tožnica se s tem ne strinja, vendar ji sodišče ne sledi.

32Sodišče namreč, glede na v tej zvezi podane tožbene ugovore, poudarja, da je pravna narava vodnega povračila (kot je razvidna tudi iz predhodno predstavljene večinske sodne prakse Upravnega in Vrhovnega sodišča ter Ustavnega sodišča) jasna. Gre za obliko plačila za obremenjevanje okolja, torej okoljsko dajatev. Pravno podlago za plačilo vodnega povračila daje ZV-1 (prvi odstavek 124. člena). Ker je torej obveznost plačila vodnega povračila predpisana z zakonom, je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da dejstvo, da Vlada ni pravočasno sprejela Sklepa 2010, ne pomeni, da zavezanec za plačilo vodnega povračila tega ne bi bil dolžan poravnati. To pa po sklepanju a simili ad simile vodi do zaključka, da tudi s sodbo III U 235/2015 v tožničini zadevi sprejeta presoja, da je Sklep 2010 delno, v 17. alineji I. točke nezakonit, tožnice ne odvezuje zakonske obveznosti plačila vodnega povračila. Upravna organa zato pravilno razlogujeta, da je zaradi s sodbo III U 235/2015 ugotovljene nezakonitosti 17. alineje I. točke Sklepa 2010 zgolj v zvezi s ceno (ne pa obveznostjo plačila) vodnega povračila nastala pravna praznina, ki jo je treba zapolniti. Sodišče ob tem, glede na tožbene ugovore v zvezi z institutom exceptio illegalis, pripominja, da upravni organ sam od sebe ne more odkloniti uporabe določbe podzakonskega predpisa oziroma splošnega akta kot nezakonite, je pa pri ponovnem upravnem odločanju po četrtem odstavku 64. člena ZUS-1 vezan na (takšno) pravno mnenje, ki ga sodišče, ker je vezano le na ustavo in zakon (125. člen Ustave), poda v konkretni zadevi. Kot je bilo pojasnjeno, se je Vrhovno sodišče že izreklo, da je v primeru, ko je cena za plačilo vodnega povračila za določeno osnovo ostala enaka v primerjavi s ceno za prejšnje leto, treba uporabiti to ceno (zadevi X Ips 452/2010 in X Ips 383/2011). V navedenih zadevah je sicer šlo za situacijo, ko sklep za odmerno leto še ni bil sprejet, vendar sodišče sodi, da je glede na opisano pravno naravo vodnega povračila tudi v primeru, kot je obravnavani, zaradi sodne presoje o nezakonitosti določbe (cene) iz 17. alineje I. točke Sklepa 2010 nastalo situacijo (pravno praznino) utemeljeno zapolniti z uporabo cene za obratovanje pristanišč za plovila iz Sklepa 2009 (16. alineja I. točke), torej 0,2086 EUR na m2 površine vodnega zemljišča. Pri tem sodišče dodaja, da ta cena za tožnico ni bila sporna, njeni višini ni nikoli obrazloženo ugovarjala, ampak je bila zanjo, kot je razvidno iz sodbe III U 235/2015, sporna cena za obratovanje pristanišč (velikosti do 1.000.000 m2) za leto 2010, pri čemer je ugovarjala, da gre za nesorazmerno povečanje njene obveznosti glede na preteklo leto in za neenako obravnavo v primerjavi s pristanišči za plovila, večjimi od 1.000.000 m2. Oba ta očitka sta ob upoštevanju cene 0,2086 EUR na m2 odpravljena, saj je to obenem tudi cena, ki je bila s Sklepom 2010 (18. alineja I. točke) določena za tisto kategorijo pristanišč, s katero se je tožnica primerjala, ko je v predhodnem sodnem postopku ugovarjala ceni iz 17. alineje I. točke Sklepa 2010. Po vsem navedenem sodišče ne vidi podlage za to, da bi sledilo njenemu razlogovanju v sedaj obravnavani tožbi.

33Kot neutemeljen sodišče zavrača tudi očitek o kršitvi načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, ki ga tožnica navezuje na zaključek prvostopenjskega organa, da kljub večkratnim pozivom (nazadnje z dne 5. 7. 2018) ni konkretizirala navedb, da ji prvostopenjski organ ne bi smel obračunati vodnega povračila za površine, ki so pod enakimi pogoji dostopne vsem, kot tudi ne za območje, na katerem so zgrajeni objekti in naprave gospodarske javne infrastrukture, ter da je del vodnih površin, ki jih uporablja tožnica, namenjen vplutju in izplutju plovil, zato bi morali vodno povračilo plačevati uporabniki storitev pristanišč oziroma kopališč. Tožnica v tožbi navaja, da dopisa z dne 5. 7. 2018 ni nikoli prejela. Sodišče v tej zvezi pojasnjuje, da je pri zadevnem dopisu (t.i. seznanitev z dejstvi in okoliščinami pred izdajo odločbe o odmeri vodnega povračila) s št. 42601-1206/2011-32 očitno prišlo do pomote oziroma popravljanja pri navedbi datuma (na izvodu v upravnem spisu je razviden prvotno naveden datum 5. 6. 2018, ki je nato ročno popravljen v 5. 7. 2018), pri čemer pa je s podpisano vročilnico izkazano, da je tožnica po pooblaščenki dopis št. 42601-1206/2011-32 prejela 12. 7. 2018. Načelo zaslišanja stranke je urejeno v 9. členu ZUP, iz katerega izhaja, da je treba, preden se izda odločba, stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Tožnica je bila v obravnavanem postopku, ki predstavlja tretji ponovni postopek v zadevi, seznanjena z ugotovitvami, zbranimi tekom upravnega postopka, iz obrazložitev obeh odločb pa je razvidno tudi, kakšna stališča sta zavzela oba upravna organa. Zgolj očitki v smeri, da je prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi napačno navedel datum seznanitve z dejstvi, ter navedba, da iz vsebine tega dopisa ne izhaja poziv tožnici h konkretizaciji navedb, temveč zgolj kronološko navajanje procesnih dejanj, ne utemeljujejo kršitve načela zaslišanja stranke. Ob tem sodišče poudarja, da je tožnica imela možnost, da se o vseh dejanskih ugotovitvah in pravnih stališčih vsebinsko izjavi tudi v obravnavani tožbi, vendar kakšnih dodatnih konkretiziranih navedb ni podala. Kršitev v tem pogledu zato sodišče ne ugotavlja.

34Po vsem navedenem je sodišče tožbo zoper izpodbijani del (1. in 2. točko izreka) izpodbijane odločbe kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

K II. točki izreka:

35Odločitev o stroških tega upravnega spora temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.