UPRS Sklep I U 900/2023-13

I. Tožba se zavrže.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Inšpektorica za sistem javnih uslužbencev je 15. 12. 2021 na podlagi 43.b člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) pri tožeči stranki opravila inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb ZSPJS in Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP), natančneje nadzor nad izplačilom dodatka za nevarnost in posebne obremenitve (71. člen ZIUZEOP) in dodatka za delo v rizičnih razmerah v času epidemije (11. točka 39. člena Kolektivne pogodbe za javni sektor, v nadaljevanju KPJS/125. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOPDVE) direktorici in namestnici direktorice tožeče stranke.

2Na podlagi ugotovitev inšpekcijskega nadzora je izdala Zapisnik o inšpekcijskem nadzoru št. 0611-261/2021/19 z dne 17. 1. 2022 (v nadaljevanju zapisnik o inšpekcijskem nadzoru). Z njim je na podlagi prvega odstavka 43.č člena ZSPJS direktorici tožeče stranke kot odgovorni osebi odredila, naj pri obračunu in izplačilu dodatka za delo v rizičnih razmerah (11. točka 39. člena KPJS/125. člen ZIUOPDVE) in dodatka za nevarnost in posebne obremenitve v času epidemije (71. člen ZIUZEOP) v bodoče dosledno spoštuje določbe področne zakonodaje, KPJS in Uredbe o enotni metodologiji in obrazcih za izračun in izplačilo plač v javnem sektorju. Hkrati je predsednici sveta tožeče stranke na isti pravni podlagi odredila: (i) da direktorici in namestnici direktorice v bodoče izdaja pravilne konkretne akte o upravičenosti do dodatkov, vezanih na epidemijo (drugi odstavek 3. člena ZSPJS, četrti in peti odstavek 71. člena ZIUZEOP), in (ii) da ukrepa skladno s 3.a členom ZSPJS (vračilo neupravičeno prejetega zneska dodatka za nevarnost in posebne obremenitve v času epidemije (71. člen ZIUZEOP) in vračilo neupravičeno prejetega zneska dodatka za delo v rizičnih razmerah (11. točka 39. člena KPJS/125. člena ZIUOPDVE). Odredila je poročanje Inšpektoratu za javni sektor o izvedenih ukrepih. Zoper zapisnik o inšpekcijskem nadzoru je direktorica tožeče stranke vložila ugovor, ki pa je bil z Odgovorom na ugovor direktorice tožeče stranke zoper zapisnik o inšpekcijskem nadzoru št. 11002-145/2022/3 z dne 17. 5. 2022 zavrnjen kot neutemeljen.

3V izpodbijanem zapisniku o izvajanju ukrepov (v nadaljevanju zapisnik o izvajanju ukrepov) je inšpektorica navedla, da so bile pri tožeči stranki na podlagi 43.b člena ZSPJS ugotovljene določene nepravilnosti, zato so ji bili z zapisnikom o inšpekcijskem nadzoru odrejeni ukrepi za njihovo odpravo. Na podlagi pregleda novo prejete dokumentacije je ugotovila, da je ostal nerealiziran eden izmed odrejenih ukrepov, in sicer ukrep, s katerim je bilo predsednici sveta tožeče stranke kot odgovorni osebi odrejeno, da ukrepa po 3.a členu ZSPJS (vračilo neupravičeno prejetih zneskov dodatkov za kontrolirani javni uslužbenki). V III. poglavju zapisnika o izvajanju ukrepov je na podlagi navedenih ugotovitev zaključila, da so bili ustrezni ukrepi za odpravo nepravilnosti v dosedanjem postopku tožeči stranki že odrejeni in da mora direktorica tožeče stranke takoj po prejemu tega zapisnika poročati Inšpektoratu za javni sektor o izvedenih ukrepih in za kontrolirani javni uslužbenki predložiti listinska dokazila o odpravi ugotovljenih nezakonitosti.

4Zoper zapisnik o izvajanju ukrepov je direktorica tožeče stranke vložila ugovor, ki ga je ministrica za javno upravo zavrnila kot neutemeljenega in odločila, da s tem postanejo ugotovitve iz tega zapisnika ter odrejeni ukrepi dokončni. Odločitev o ugovoru je skladno 43.b členom ZSPJS postala sestavni del zapisnika o izvajanju ukrepov.

5Tožeča stranka se z odločitvijo ne strinja in zoper zapisnik o izvajanju ukrepov in odločitev o ugovoru vlaga tožbo. V njej navaja, da zapisnik o izvajanju ukrepov, katerega sestavni del postane odločitev o ugovoru, predstavlja upravni akt iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Od tožeče stranke se zahteva nezakonito ravnanje pod grožnjo sankcije (izreka globe) iz 38. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Tožeča stranka je morala v proračun vrniti sredstva iz naslova neupravičeno izplačanih dodatkov, ki pa jih bo po odpravi izpodbijanega zapisnika zahtevala nazaj, saj nasprotuje vsem ugotovitvam in odrejenim ukrepom tožene stranke. Vsebina 125. člena ZIUOPDVE je jasna in ne predvideva izdaje individualnih sklepov. Nesprejemljivo je stališče tožene stranke, da lahko vsebina dokončnega zapisnika prevlada nad vsebino sprejetega zakona. Z zapisnikom ni mogoče zahtevati izpolnjevanja dodatnih pogojev za priznanje pravic, ki izhajajo iz zakona. Tožeča stranka je z direktorico sklenila dogovor o vračilu neupravičeno prejetih zneskov dodatkov iz 3.a člena ZSPJS in ne zgolj administrativne prepovedi. Podrobnosti dogovora so predmet razmerij pogodbenih strank in ne tožene stranke. ZSPJS v 3.a členu ne določa, da mora biti višina posameznih obrokov določena že v dogovoru, zato ta ni pomanjkljiv. Sklenitev dogovora ne pomeni pripoznave nepravilnosti. Gre zgolj za izvedbo odrejenega ukrepa pod grožnjo prekrškovnega postopka, ki ima lahko za posledico izrek globe. Tožeča stranka je toženi posredovala sklepe, sprejete na seji zavoda tožeče stranke z dne 13. 4. 2023, ki pa jih tožena stranka pri odločanju o ugovoru zoper zapisnik o izvajanju ukrepov ni upoštevala. Sodišču predlaga, naj izpodbijani zapisnik odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

6Tožena stranka v odgovoru na tožbo primarno prereka dopustnost tožbe zoper zapisnik o izvajanju ukrepov in odločitev ministrice o ugovoru. Gre za inšpekcijski nadzor, ki ga izvaja državna uprava nad izvrševanjem zakona in podzakonskih predpisov. Ne gre za klasični inšpekcijski postopek v smislu ZIN, temveč za horizontalno obliko notranjega nadzora. Inšpektor lahko izreče le ukrepe, ki nalagajo predstojniku, da poskrbi za zakonitost določanja in izplačevanja plač. Šele predstojnik z izdajo novih individualnih delovnopravnih aktov odpravi ugotovljene nepravilnosti, s čimer lahko poseže tudi v pravice in obveznosti javnega uslužbenca. Zoper te akte pa lahko javni uslužbenec uveljavlja ustrezna pravna sredstva. Sam zapisnik o izvajanju ukrepov in odločitev o ugovoru ne posegata neposredno v pravice in dolžnosti posameznih javnih uslužbencev, zato ju ni mogoče šteti za upravni akt (2. člen ZUS-1), zoper katerega bi bilo možno sprožiti upravni spor. Sklicuje se tudi na sodno prakso Upravnega sodišča in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrže, podredno pa tožena stranka prereka še utemeljenost tožbe po vsebini ter predlaga njeno zavrnitev.

K I. točki izreka

7Tožba ni dovoljena.

8V obravnavanem primeru tožeča stranka izpodbija uvodoma navedeni zapisnik o izvajanju ukrepov, izdan na podlagi 43.b člena ZSPJS, s katerim je inšpektorica odredila direktorici tožeče stranke, da mora takoj po prejemu tega zapisnika poročati Inšpektoratu za javni sektor o izvedenih ukrepih in za kontrolirani javni uslužbenki predložiti listinska dokazila o odpravi ugotovljenih nezakonitosti.

9Nadzor, kot je bil izveden v obravnavanem primeru, je urejen v XI. Poglavju ZSPJS. V 43.b členu je predpisan način dela inšpektorja, in sicer je med drugim določeno, da inšpektor o opravljenem pregledu sestavi zapisnik. Predstojnik uporabnika proračuna, v katerem je bil opravljen nadzor, in reprezentativni sindikat pri delodajalcu, ki mu je bil poslan zapisnik, lahko vložita pri ministru, pristojnem za sistem plač v javnem sektorju, ugovor zoper zapisnik v osmih dneh od njegove vročitve. Odločitev o ugovoru postane sestavni del zapisnika. V 43.č členu so določeni ukrepi inšpektorja, med drugim inšpektor predstojniku odredi naslednje ukrepe za odpravo ugotovljenih nepravilnosti: - izplačilo plače v skladu s predpisi ne glede na pogodbo o zaposlitvi, odločbo ali sklep skladno s petim odstavkom 3. člena tega zakona, - da obračuna in izplača plačo javnim uslužbencem v skladu z zakonom in uredbo, ki ureja enotno metodologijo in obrazce za obračun plač v javnem sektorju, in – da ukrepa v skladu s 3.a členom tega zakona.

10Po petem odstavku 3. člena ZSPJS se, če je določilo o plači v pogodbi o zaposlitvi, odločbi oziroma sklepu v nasprotju s tretjim odstavkom tega člena, uporabljajo določbe zakonov, predpisov in drugih aktov, izdanih na njihovi podlagi ter kolektivnimi pogodbami, s katerimi je določena plača javnega uslužbenca ali funkcionarja, kot sestavni del te pogodbe, odločbe ali sklepa. V 3.a členu ZSPJS pa je predpisano ravnanje v primeru nezakonitosti, in sicer mora delodajalec o ugotovitvi neskladnosti določene plače z navedenimi predpisi nemudoma pisno obvestiti prizadetega javnega uslužbenca ali funkcionarja in obrazložiti svoje ugotovitve in mu izročiti pisni predlog ustreznega aneksa k pogodbi o zaposlitvi, odločbo oziroma sklep, s katerim se odpravijo neskladnosti (prvi odstavek). Če delodajalec ugotovi, da je bila javnemu uslužbencu ali funkcionarju v nasprotju s tretjim odstavkom 3. člena tega zakona izplačana previsoka plača, se za vračilo preveč izplačanih zneskov plač uporabljajo splošna pravila civilnega prava (tretji odstavek). Javni uslužbenec oziroma funkcionar in delodajalec se lahko dogovorita o načinu vračila preveč izplačanih zneskov plač. Dogovor mora biti sklenjen v pisni obliki. V nadaljnjih odstavkih je še podrobneje določen način vračila v primeru sklenitve dogovora, v osmem odstavku istega člena pa še, da če javni uslužbenec oziroma funkcionar dogovora ne podpiše v 30 dneh od pisnega poziva delodajalca k podpisu dogovora ali v tem roku ne poda predloga za odpust dolga, delodajalec s tožbo pred pristojnim sodiščem zahteva vračilo celotne razlike med preveč izplačano plačo in zakonito izplačano plačo.

11V upravnem sporu sodišče skladno z določbo 2. člena ZUS-1 odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Iz citirane določbe torej izhaja, da sodišče v upravnem sporu ne odloča o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, in prav tako ne o tistih aktih, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo.

12Upravno sodišče je že odločalo o vprašanju, ali je zoper zapisnik inšpektorja za plače v javnem sektorju iz 43.b člena ZSPJS dopusten upravni spor, in presodilo, da tožba v takšnem primeru ni dopustna.¹ Smiselno enako stališče, t. j. da v primeru zapisnika in odločitve ministra o ugovoru iz 43.b člena ZSPJS ne gre za upravna akta oziroma akta, ki se lahko izpodbijata v upravnem sporu, izhaja tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 100/2016 z dne 19. 4. 2017. Ker gre v obravnavani zadevi za enak primer, sodišče ugotavlja, da tožba zoper zapisnik o izvajanju ukrepov v zvezi z odločitvijo o ugovoru ni dopustna.

13Sodišče tudi v tem upravnem sporu, enako kot v zadevi I U 31/2016 in I U 760/2015, ugotavlja, da tožeča stranka kot uporabnica proračuna, s tem ko izpodbija zapisnik o izvajanju ukrepov z odločitvijo o ugovoru, ne varuje svoje pravnega položaja. Inšpektorica je namreč odredila, da mora predsednica sveta tožeče stranke (kot njena predstojnica) izvršiti odrejene ukrepe, direktorica pa mora poročati Inšpektoratu za javni sektor o izvedenih ukrepih in za kontrolirani javni uslužbenki predložiti listinska dokazila o odpravi ugotovljenih nezakonitosti. Z izvršitvijo navedenih ukrepov pa se po presoji sodišča ne bo poseglo v pravni položaj tožeče stranke, ampak se naloženi ukrepi nanašajo na izvrševanje javnopravne funkcije tožeče stranke. V primeru izvršitve teh ukrepov se bo poseglo v pravni položaj javnih uslužbenk, zaposlenih pri tožeči stranki, ki naj bi prejemali previsoko plačo. Izvršitev teh ukrepov torej ne gre v škodo tožeče stranke, zato se ne posega v njen pravni položaj. Z izpodbijanim zapisnikom (in vsebovano odločitvijo o ugovoru) je namreč predsednici sveta in direktorici kot predstojnicama tožeče stranke naloženo, da poskrbita za enega izmed vidikov zakonitosti delovanja tožeče stranke, tj. za pravilno in zakonito porabo proračunskih sredstev, namenjenih za delovanje tožeče stranke oziroma za izvrševanje namenoma, za katerega je ustanovljena.

14Pravilnost takega zaključka potrjuje citirana zakonska ureditev, ki velja za ta primer, torej ZSPJS, ki proračunskemu uporabniku v okviru inšpekcijskega nadzora omogoča „le“ vložitev ugovora zoper ugotovitve in ukrepe inšpektorjev za sistem plač, ne pa tudi morebitnih nadaljnjih pravnih sredstev zoper odločitev o ugovoru. Tovrsten namen zakonodajalca izhaja že iz predloga k spremembi ZSPJS, tj. ZSPJS-T, ki je kot razlog za uvedbo ugovora zoper ugotovitve in ukrepe inšpektorja (med drugim) navedel, da „v postopkih inšpekcijskega varstva nad pravilnostjo in zakonitostjo določitev in izplačila plač v javnem sektorju trenutna ureditev ne določa in ne omogoča pravnega varstva zoper zapisnik, s katerim inšpektor ugotovi nepravilnosti in odredi ukrepe za odpravo nepravilnosti. V praksi to pomeni, da predstojnik proračunskega uporabnika nima pravnega sredstva, s katerim bi preizkusil oziroma prerekal pravilnost ugotovitev in ukrepe inšpektorja, ki so naloženi v zapisniku in bistveno posegajo v pravice posameznih javnih uslužbencev. Novela zakona z izrecno določitvijo ugovora kot posebne oblike pravnega varstva zoper zapisnike, izdane v postopku inšpekcijskega nadzora, nejasnosti glede pravne narave zapisnika in posledično pravnega varstva v primeru ugotovljenih nepravilnosti in izrečenih ukrepov za odpravo nepravilnosti v praksi odpravlja“ (Poročevalec z dne 12. 6. 2014, šifra 110-06/14-22/1, EPA 204-VI). Iz povzetega torej sledi, da zakon ne dopušča delodajalcu – proračunskemu uporabniku nadaljnjega sodnega varstva zoper ugotovitve o nepravilnostih in izrečenih ukrepih ter njegovo zavrnitev v primeru vloženega ugovora, ker se že z vloženim ugovorom in njegovo presojo pri pristojnem ministru preveri pravilnost ugotovitev in ukrepov inšpektorja. V tem postopku se namreč nadzoruje pravilnost določanja in izplačevanja plač na podlagi ZSPJS oziroma na njegovi podlagi izdanih predpisov, ugotovitve tega nadzora pa je predstojnik posameznega proračunskega uporabnika (kot oseba, odgovorna za zakonitost delovanja proračunskega uporabnika) dolžan upoštevati in izrečene ukrepe tudi izvršiti. Sodišče se tako strinja s stališčem tožene stranke, da gre v tem primeru za notranji upravni nadzor in ne za klasični inšpekcijski postopek, kar nedvomno potrjuje tudi, da inšpektor ne more izreči ukrepov neposredno javnemu uslužbencu oziroma funkcionarju, na katerega se ugotovitve oziroma ukrepi neposredno nanašajo, temveč naloži delodajalcu, da odrejene ukrepe izvrši. Da gre za notranji (upravni) nadzor izhaja tudi iz Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU). Inšpekcijski nadzor po 43.a členu ZSPJS namreč opravljajo inšpektorji za plače v javnem sektorju v okviru inšpekcije za sistem javnih uslužbencev, za katero pa je v 179. členu ZJU izrecno določeno, da se za nadzor po tem poglavju ne uporabljajo določbe zakona, ki ureja inšpekcijski nadzor – ZIN.² Z zapisnikom o izvajanju ukrepov v zvezi z odločitvijo o ugovoru torej ni bilo odločeno o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih tožeče stranke, zato tudi ne gre za upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v tem upravnem sporu v smislu 2. člena ZUS-1.

15Na drugačno presojo tudi ne morejo vplivati predpisane sankcije po ZSPJS (in ne po ZIN kot to napačno navaja tožeča stranka). Po 44. členu ZSPJS se z globo 500,00 EUR kaznuje za prekršek odgovorna oseba uporabnika proračuna, ki: - ne spoštuje odrejenih ukrepov inšpektorja; globa za prekršek se lahko izreče večkrat zaporedoma (43.č člen). Iz citirane določbe torej sledi, da se globa izreče odgovorni osebi uporabnika proračuna, ne pa tožeči stranki sami.

16Ker je sodišče ugotovilo, da tožeča stranka v tem upravnem sporu ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, ker izpodbija akt, ki ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je tožbo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

K II. točki izreka

17Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri, če sodišče (med drugim) tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

¹ Glej sklep I U 31/2016 z dne 19. 1. 2016 in sklep I U 760/2015 z dne 26. 10. 2016.
² Tako Vrhovno sodišče Republike Slovenije v 9. točki obrazložitve sklepa I Up 100/2016 z dne 19. 4. 2017.