UPRS Sodba I U 1657/2021-19

Tožba se zavrne.

1Z izpodbijano odločbo je Javni štipendijski, razvojni, invalidski in preživninski sklad Republike Slovenije (v nadaljevanju: organ) zavrnil vlogo, ki jo je tožnica vložila na 305. javni razpis za pridobitev štipendije za študij v tujini (1. točka izreka) in odločila, da v postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica 9. 4. 2021 vložila vlogo na Javni razpis štipendij Ad futura za študij v tujini za leto 2021 (305. JR) (v nadaljevanju: 305. JR) po točki B za pridobitev štipendije za študij v tujini po programu A., Združeno kraljestvo. Nepopolno vlogo je tožnica v postopku dopolnila. V obrazložitvi odločbe organ povzema posamezne določbe razpisa in navaja, da 5. točka 305. JR med drugim določa, da se na javni razpis lahko prijavi vlagatelj, ki je državljan Republike Slovenije s prebivališčem v Republiki Sloveniji, ali ima katerega od drugih statusov, opredeljenih v 12. členu Zakona o štipendiranju (v nadaljevanju: ZŠtip-1). Iz prijavnice je organ ugotovil, da je tožnica navedla stalno prebivališče v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: RS) na naslovu B., Ljubljana. Iz uradne poizvedbe pri Upravni enoti Ljubljana z dne 9. 7. 2021 pa je organ ugotovil, da ima tožnica stalno prebivališče v RS prijavljeno od 4. 6. 2021, zato ne izpolnjuje pogoja iz 5. točke razpisa – urejenega prebivališča v RS ob prijavi, saj je rok za prijavo na razpis potekel 15. 4. 2021. V 305. JR so pogoji določeni kumulativno, kar pomeni, da vlagatelju ni možno dodeliti štipendije, če kateri od teh pogojev ni izpolnjen. Ker tožnica ne izpolnjuje enega izmed pogojev, je organ njeno vlogo zavrnil.

2Zoper odločbo je tožnica vložila pritožbo, ki jo je organ druge stopnje (v nadaljevanju: tožena stranka) zavrnil. Poudarja, da ima v skladu z 49. in 50. ZŠtip-1 diskrecijsko pravico, da v javnem razpisu določi posebne pogoje, ki jih mora izpolnjevati vlagatelj za pridobitev štipendije Ad futura in rok, do katerega mora vlagatelj izpolnjevati navedene pogoje. Ob uporabi jezikovne razlage pravne norme iz 5. točke 305. JR tožena stranka ugotavlja, da določitev pogoja državljanstva oziroma prebivališča v RS ne pušča nobenega dvoma glede trenutka izpolnjevanja pogoja, saj določa, da mora biti pogoj izpolnjen ob prijavi na javni razpis oziroma najkasneje do poteka roka za prijavo, torej do 15. 4. 2021. Enako razlago utemeljuje tudi uporaba logične metode razlage pravne norme, saj je za posamezne pogoje v točki 5. predmetnega javnega razpisa določeno, v katerem trenutku morajo biti izpolnjeni, in tudi sistemske metode razlage, saj je tako določen pogoj v skladu z 49. in 50. členom ZŠtip-1. Javni sklad je o vlogi tožnice odločil v skladu z načelom zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju: ZUP), po zakonsko predpisanem postopku in v obsegu pravic in obveznosti, ki jih določa materialni predpis. Pogoji javnega razpisa so bili enaki za vse vlagatelje, zato meni, da je izpodbijana odločba izdana tudi v skladu z načelom enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS (v nadaljevanju: URS). Navedena načela in pravne podlage zavezujejo tako javni sklad kot toženo stranko, zato morebitna zmotna razlaga informativne narave ne more vplivati na drugačno odločitev v zadevi. Pojasnjuje, da se ni mogoče uspešno sklicevati na nepoznavanje prava, saj so predpisi RS objavljajo v uradnem listu še preden začnejo veljati. S tem je vsem prebivalcem omogočena seznanitev z njimi. Pogoji za dodelitev štipendij Ad futura za študij v tujini za leto 2021 so bili jasno opredeljeni v 305. JR, ki je bil objavljen 29. 12. 2020. Tožena stranka tako zaključuje, da je odločba organa pravilna, zakonita in ustrezno obrazložena, zato je pritožbo zavrnila kot neutemeljeno.

3Zoper odločbo št. 11010-99/2021-17 z dne 20. 7. 2021 vlaga tožnica tožbo iz razloga napačne uporabe materialnega prava (1. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1) in absolutne bistvene kršitve postopka, ker odločbe ni mogoče preizkusiti (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 27. člena v zvezi z 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ je 1. 3. 2021 in 2. 3. 2021 zaprosila za navodilo glede časovnega trenutka izpolnjevanja pogoja prebivališča. Organ je 3. 3. 2021 odgovoril, da je časovni trenutek upoštevanja prebivališča v RS začetek študija in ne čas prijave na razpis. Po prijavi tožnice na javni razpis ter po poteku roka za prijavo, ko tožnica ni več mogla prilagajati svojega ravnanja, je organ zavzel drugačno stališče, da je ta pogoj potrebno izpolnjevati ob prijavi na razpis. Meni, da sporna določba 5. točke javnega razpisa ni dovolj jasna in da ne omogoča zainteresiranim subjektom ter upravnemu organu ugotovitve, do kdaj bi morala tožnica urediti prijavo prebivališča v RS. Javni razpis je skladno z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča RS (v nadaljevanju: VSRS) materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev (tako VSRS npr. sodba opr. št. I Up 33/2013). VSRS je v svoji sodbi X Ips 409/2012 vzpostavilo, da morajo biti zaradi pomembnosti pogojev javnega razpisa ti zainteresiranim subjektom vnaprej znani. Tudi Upravno sodišče RS je v sodbi opr. št. I U 1765/2017-12 odločilo, da če bi upravni organ želel z javnim razpisom vzpostavljeni pogoj prebivališča interpretirati bolj omejevalno, bi to moral dovolj določno predpisati. ZŠtip-1 v 12. členu določa, da se štipendija dodeli državljanom RS in njihovim vzdrževanim družinskim članom s prebivališčem v RS. Iz sporne določbe javnega razpisa pa ni mogoče, brez obrazložitve in uporabe razlagalnih metod razjasniti, kateri časovni trenutek je relevanten za presojo materialnega pogoja prijave prebivališča v RS, ki ga vzpostavlja 12. člen ZŠtip-1 in ga ponavlja sporna določba 5. točke javnega razpisa. Nejasnost sporne določbe izhaja tudi iz korespondenci stranke z uradno osebo. Zaradi spremembe vrednotenja sporne določbe 5. točke javnega razpisa v času, ko tožnica svojega ravnanja ni mogla več prilagoditi, je tožnici onemogočila pridobitev štipendije, čeprav je ta ravnala skladno z danim navodilom. Namen določbe 12. člena ZŠtip-1 je vzpostaviti osebno vez prijavitelja z RS. Kako dolga mora biti ta vez ZŠtip-1 ne določa izrecno, čeprav besedilo prvega odstavka 12. člena ZŠtip-1 kot edini relevantni časovni trenutek določa dodelitev štipendije. V povezavi s pridobitvijo štipendije Ad futura za študij v tujini predlagatelj zakona v okviru obrazložitve 47. člena zakona določa, da je pomembno, da v RS pred začetkom izobraževanja v tujini tudi dejansko prebivajo, pri čemer ne določa, da bi bilo potrebno kakršnokoli daljše obdobje prebivanja oziroma prebivanje v času prijave na razpis. O tem je mogoče sklepati iz določbe drugega odstavka 12. člena ZŠtip-1, kjer je za državljane držav članic EU izrecno in nedvoumno določeno kdaj in v kakšnem trajanju mora biti izpolnjen pogoj prebivanja v RS. Prvi odstavek navedenega člena pa takšnega pogoja ne omenja. Zato je po nasprotnem razlogovanju potrebno šteti, da zakonodajalec ni vzpostavil takšnega roka tudi v primerih iz prvega odstavka 12. člena. Tožnica je pred začetkom izobraževanja v RS dejansko prebivala. Meni, da bi organ moral pri razlagi sporne določbe 5. točke javnega razpisa, skladno z načelom zakonitosti (2. člen URS, drugi odstavek 120. člena URS in tretji ter četrti odstavek 153. člena URS), upoštevati namen relevantne zakonske določbe ter vsebinski pogoj prebivališča interpretirati skladno z njim. Glede na sistematično razlago določbe meni, da določa javni razpis začetek študija kot časovno relevanten trenutek za presojanje izpolnjevanja vseh splošnih pogojev (pogoji iz 13. člena ZŠtip-1). Tožnica hkrati uveljavlja, da je sporna določba v nasprotju z 12. členom ZŠtip-1, ki je skupaj s 1. alinejo prvega odstavka 48. člena ZŠtip-1, zakonski temelj vključitve sporne določbe v javni razpis. Vključitev takšne določbe v javni razpis pa presega zakonsko pooblastilo, ki ga javnemu skladu v 5. členu v zvezi z 49. in 50. členom podeljuje ZŠtip-1. Sodišče strogo presoja materialnopravna in procesna vprašanja v zvezi z odločitvami sprejetimi na podlagi javnih razpisov (sodba I U 786/2017-9, sodba I Up 33/2013, sodba Psp 2/2017). Meni, da je javni sklad spremenil zakonski pogoj za pridobitev štipendije iz 12. člena ZŠtip-1, zato je sporna določba 5. točke javnega razpisa ter na njej utemeljena odločba neskladna z načelom zakonitosti. Izpodbijana odločba nasprotuje ustavno zagotovljenim jamstvom pravne države, varstva zaupanja v pravo in varstva legitimnih pričakovanj iz 2. člena URS. Takšno ravnanje nasprotuje tudi pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena URS, ki nadalje izpeljuje splošno načelo enakosti iz 14. člena URS. Ravnanje javnega sklada v zvezi z arbitrarno spremembo razlage sporne določbe 5. točke javnega razpisa je onemogočil tožnici pridobitev pravice do pridobitve štipendije Ad futura za študij v tujini. Materialno pravo relevantno za odločitev v zadevi se namreč v času med izdajo navodila (3. 3. 2021) ter časom odločanja v zadevi ni spremenilo. Skladno s prakso VSRS (sodba X Ips 420/2014) je potrebno navedeni poseg v varstvo zaupanja v pravo ovrednotiti proti preostalim vrednotam, kot je načelo zakonitosti. Vendar pa v konkretnem primeru po mnenju tožnice slednjemu ni mogoče dati prednosti, saj ZŠtip-1 v nobenem delu ne določa, da bi pogoj prebivališča moral biti izpolnjen v času prijave na razpis. Telefonsko pojasnilo ter kasnejše pisno pojasnilo uradnih oseb sta za tožnico, skladno s sodno prakso SEU (John Mellett v Court of Justice of the European Communities), pomenili vzpostavitev legitimnega pričakovanja, da bo zadostila pogojem, če prijavi prebivališče pred pričetkom študijskega leta. Postopanje javnega sklada ter ministrstva pa v konkretni zadevi predstavlja tudi absolutno bistveno kršitev postopka, saj sta obrazložitvi pomanjkljivi do te mere, da se ju ne da preizkusiti. V pritožbi je tožnica organu očitala absolutne bistvene kršitve postopka, ker se ni opredelil glede ugovora spornosti razlage določbe 5. točke javnega razpisa (korespondenca z organom dne 8. 7. 2021 in dne 21. 7. 2021). Tožena stranka se je v svoji odločbi do navedb glede razlage sporne določbe sicer opredelilo, vendar ni podala razlogov za svojo odločitev glede navedb tožnice, da je v konkretnem postopku prišlo do absolutne bistvene kršitve postopka zaradi pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe. To predstavlja absolutno bistveno kršitev upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP kot tudi ustavno zagotovljene pravice do pravnega sredstva (25. člen URS). Sodišču predlaga, da odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne v ponovno odločanje organu prve stopnje ter organu da navodila glede uporabe prava v konkretnem postopku.

4V odgovoru na tožbo tožena stranka prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne. Pojasnjuje kaj mora javni razpis po 5. členu ZŠtip-1 vsebovati. Citira tudi določbe 49. in 50. člena ZŠtip-1. Vztraja, da določitev pogoja državljanstva oziroma prebivališča v RS ne pušča dvoma glede časovne komponente izpolnjevanja zadevnega pogoja. Organ prve stopnje in tožena stranka sta v upravnem postopku ravnala v skladu z načelom zakonitosti iz 6. člena ZUP, ki pomeni, da so organi pri odločanju o pravicah in obveznostih posameznikov in pravnih oseb vezani na ustavo in zakon, tako v formalnem kot tudi v vsebinskem pogledu. Formalna zakonitost terja od organa, da ves čas postopka ravna po temeljnih načelih ZUP in posebnih zakonov, ki urejajo postopek. Materialna zakonitost pa organ zavezuje, da tako pri odločitvi in kot tudi v izdanem upravnem aktu uporabi materialne predpise, ki določajo vrste, vsebino in obseg pravic, obveznosti ter pravne koristi strank. Tudi načelo zakonitosti ima svoj temelj v 2. členu URS. Načelo zakonitosti opredeljuje tudi drugi odstavek 120. člena URS, ki določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. V četrtem odstavku 153. člena URS je nadalje določeno, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. Vloga tožnice je bila v upravnem postopku zavrnjena ob upoštevanju načela zakonitosti po zakonsko predpisanem postopku in v obsegu pravic in obveznosti, ki jih določa materialni predpis. Pogoji v okviru zadevnega javnega razpisa so enaki za vse vlagatelje, zato je izpodbijana odločba izdana tudi v skladu z ustavnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena URS. Organ prve stopnje in tožena stranka sta v upravnem postopku ravnala tudi v skladu z načelom enakega varstva pravic iz 22. člena URS, ki pomeni aplikacijo splošnega načela o enakosti vseh pred zakonom na področju sodnega in drugega varstva pravic. Morebitna zmotna razlaga informativne narave pa na drugačno odločitev v zadevi ne more vplivati. Pri tem tožena stranka poudarja, da je šlo pri informaciji uradne osebe za napako in ne za spreminjanje stališč oziroma upravne prakse. V pritožbenem postopku je ugotovila, da je organ prve stopnje pravilno in popolno ugotovil dejansko stanje, v postopku na prvi stopnji ni prišlo do bistvenih kršitev pravil upravnega postopka in tudi materialni predpis je bil pravilno uporabljen, zato je izpodbijana odločba pravilna in zakonita ter ustrezno obrazložena, dodatno pa je tožnici razloge za odločitev pojasnila oziroma dopolnila s svojo obrazložitvijo.

5V nadaljevanju postopka je tožnica vložila pripravljalno vlogo, kjer ponavlja določene navedbe iz tožbe in opozarja, da je organ v novem razpisu dopolnil besedilo glede časa izpolnjevanja pogoja prebivanja v RS, kar po njenem mnenju kaže na to, da gre za nejasno določbo iz predhodnega javnega razpisa.

6Tožba ni utemeljena.

7Med strankama postopka dejansko stanje ni sporno. Tako ni sporno, da je tožnica sicer dejansko prebivala v RS pred začetkom izobraževanja, a je prebivališče v RS prijavila dne 4. 6. 2021, vlogo za štipendijo pa je oddala dne 9. 4. 2021. Tako ni sporno, da je stalno prebivališče v RS prijavila po izteku roka za prijavo na 305. JR, ki je bil določen za dne 15. 4. 2021.

8Pri odločanju o razpisnih postopkih gre za javnopravno stvar, za katero se na podlagi določbe 4. člena ZUP, uporabljajo pravila upravnega postopka, če ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Posamezna vprašanja upravnega postopka so lahko za določeno upravno področje v posebnem zakonu urejena drugače kot v ZUP (prvi odstavek 3. člena ZUP), vendar pa mora tudi v takih primerih organ ravnati po določbah ZUP v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom (drugi odstavek 3. člena ZUP). ZŠtip-1, ki se uporablja tudi za dodeljevanje štipendij Ad futura, v prvem odstavku 6. člena določa subsidiarno uporabo ZUP.

9V 5. točki 305. JR z naslovom „Razpisni pogoji“ je določeno naslednje: „Na javni razpis se lahko prijavi“ vlagatelj, ki je državljan Republike Slovenije „s prebivališčem v Republiki Sloveniji“ ali ima katerega od drugih statusov, opredeljenih v 12. členu ZŠtip-1. „Vlagatelj mora za (pravilno: „ta“ - opomba Upravnega sodišča) pogoj izpolnjevati najkasneje na zadnji dan roka za oddajo vlog.“

10V tem razpisnem pogoju ni nič nejasnega glede tega, kdaj mora vlagatelj izpolnjevati pogoj, ki je predmet tega dela razpisnih pogojev in ki je relevanten v tem primeru, to je, da je vlagatelj državljan s stalnim prebivališčem. Tožnica namreč v postopku ni zatrjevala izpolnjevanja katerega od drugih statusov opredeljenih v 12. členu ZŠtip-1. Vlagatelj je lahko tudi oseba, ki ob prijavi ne izpolnjuje pogoja, da ima prebivališče v Republiki Sloveniji, če ta pogoj izpolnjuje na dan 15. 4. 2021, ki je bil rok za oddajo vlog, kot to določa drugi stavek v razpisnem pogoju v povezavi z drugim odstavkom 11. točke javnega razpisa. Vlagateljica bi torej morala ta pogoj izpolnjevati na zadnji dan roka za oddajo vlog, to je dne 15. 4. 2021, nikakor pa ne na kakšen kasnejši datum. Razen tipkarske pomote, ki pa ne ustvarja nobenih pomenskih dvomov v javnem razpisu, je ta pogoj kljub temu, da je razpisni pogoj sestavljen iz dveh stavkov, dovolj jasen. Zato tudi ni (bila) objektivno potrebna nobena posebna (sodniška) interpretacija tega razpisnega pogoja.

11Obravnavani razpisni pogoj ne ustvarja nobenih nejasnosti ali problemov glede zaupanja v pravo ali varstva legitimnih pričakovanj, saj določilo prvega odstavka 12. člena ZŠtip-1 določa, da če ta zakon ne določa drugače, se štipendija dodeli državljanom RS (in njihovim vzdrževanim družinskim članom) s prebivališčem v Republiki Sloveniji. Glede odprtih in zaprtih rokov se tudi določilo prvega odstavka 49. člena ZŠtip-1 sklicuje na objavo javnega razpisa, določilo drugega odstavka 50. člena ZŠtip-1 pa v zvezi s pogoji iz prvega odstavka 50. člena ZŠtip-1 določa, da javni razpis določi roke, od katerega mora vlagatelj izpolnjevati pogoje iz prvega odstavka, pri čemer pa pogoja prebivanja v Sloveniji med temi pogoji niti ni.

12Zato je neutemeljen tožbeni ugovor, da je obravnavani razpisni pogoj protiustaven, ker ni v skladu z ustavno zagotovljenim jamstvom pravne države, varstvom zaupanja v pravo in varstvom legitimnih pričakovanj iz 2. člena Ustave RS. Negotovost za tožnico je vzpostavil zgolj odgovor osebe iz Oddelka za štipendije in programe Ad futura oziroma njeno napačno pojasnilo tožnici (na njeno zaprosilo) po elektronski pošti z dne 3. 3. 2021, kjer pa je dodano, da je informacija v sporočilu „informativne narave“. Ta informacija namreč ne more spreminjati ali vplivati na uporabo načela zakonitosti v upravnem postopku in v tem upravnem sporu.

13Ker je bil predmetni razpisni pogoj v povezavi z določbami ZŠtip-1 jasen, so bili načeloma vsi, ki so se na razpis prijavili, enako obravnavani. Vsem prijavljenim na razpis je bila namreč zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku in se potegujejo za dodelitev razpoložljivih sredstev, skladno s pogoji razpisa. Vsi prijavljeni na razpis z zaprtim rokom za vložitev vloge so morali pogoje iz razpisa izpolnjevati najkasneje na zadnji dan roka za prijavo na razpis. Ker so morale biti v predmetnem primeru vloge oddane do 15. 4. 2021 (drugi odstavek 11. točke 305. JR), to pomeni, da so morali vlagatelji izpolnjevati razpisne pogoje in tudi pogoj prebivališča v RS ob prijavi na razpis oziroma najkasneje do izteka roka za prijavo na razpis (15. 4. 2021). Organ, ki je odločal o vlogah za dodelitev štipendij, je moral namreč preverjati izpolnjevanje razpisnih pogojev na dan prijave oziroma na dan izteka roka za prijavo na posamezni razpis. In vsi vlagatelji so morali na ta dan izpolnjevati pogoj državljanstva RS in prebivališča v RS.

14V obravnavanem primeru to pomeni, da je organ preverjal izpolnjevanje pogojev ob vložitvi vloge oziroma izpolnjevanje pogojev ob izteku roka za prijavo dne 15. 4. 2021. Dejstvo, da je organ presojal izpolnjevanje pogojev na dan 15. 4. 2021 med strankama niti ni sporno. Glede na pojasnjeno tako sodišče ugotavlja, da sta organa pogoj iz 5. točke 305. JR glede na določbe ZŠtip-1 in ZUP pravilno razlagala.

15Sodišče tožnici ne pritrjuje, da bi bil v postopku kršen 25. člen URS v povezavi z 214. členom ZUP. Po presoji sodišča je z obrazložitvijo v izpodbijani odločbi, ki jo je sodišče povzelo v drugem odstavku te obrazložitve, zadoščeno določbi 214. člena ZUP, saj so v bistvenem v njej navedeni dejanski in pravni razlogi za odločitev, kar pomeni, da je bila tožnici s tem omogočena učinkovita uporaba pravnih sredstev, sodišču pa preizkus materialne zakonitosti odločbe. Po presoji sodišča se je tožena stranka v svoji odločbi v zadostni meri in v bistvenem delu pravilno opredelila do pritožbenih navedb in to v zadostni meri obrazložila.

16Glede načela varstva legitimnih pričakovanj in „pomote“ organa pri informiranju tožnice pa sodišče dodaja, da to dejstvo ne more vplivati na uporabo načela zakonitosti, lahko pa ob izpolnjevanju še drugih pogojev predstavlja razlog za odškodninsko tožbo zaradi morebiti povzročene škode s strani odgovorne osebe.

17Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijani akt pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

18V skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 je sodišče odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje med strankama ni sporno in tudi ker tožnica izvedbe glavne obravnave ni predlagala. Tudi sicer pa med tožnico in toženo stranko ni sporno relevantno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe in je odločilnega pomena za sedaj sprejeto odločitev, pač pa je bila sporna le pravna interpretacija določbe 5. točke 305. JR v povezavi z ZŠtip-1. V odgovoru na tožbo in v pripravljalni vlogi pa sta se stranki tudi odpovedali pravici do glavne obravnave.