VSRS Sklep I Up 214/2022

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka je dolžna v roku 15 dni od vročitve tega sklepa stranki z interesom povrniti stroške tega postopka v višini 466,65 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

1Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO), št. 35406-46/20189-64 z dne 25. 11. 2021, s katero je bilo spremenjeno okoljevarstveno dovoljenje za napravo, ki lahko povzroči onesnaževanje okolja večjega obsega (IED naprava), izdano družbi A., d. o. o. (stranka z interesom) leta 2013 in spremenjeno z dvema odločbama leta 2016. S tožbenim predlogom je zahtevala odpravo izpodbijane odločbe ARSO o spremembi dovoljenja, kot tudi odpravo leta 2013 izdanega okoljevarstvenega dovoljenja ter njegovih sprememb iz leta 2016.

2Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožničino tožbo v delu, ki se nanaša na odpravo okoljevarstvenega dovoljenja št. 35407-62/2011-23 z dne 7. 6. 2013, ki je bilo spremenjeno z odločbama št. 35406-52/2015-10 z dne 15. 2. 2016 in št. 35407-8/2015-8 z dne 27. 10. 2016 (v nadaljevanju dovoljenje 2013/2016) zavrglo kot prepozno (I. točka izreka sodbe in sklepa). V preostalem delu (glede odločbe ARSO iz leta 2021) je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (II. točka izreka sodbe in sklepa) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka sodbe in sklepa).

3V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da med strankama ni sporno, da je tožba v delu, ki se nanaša na dovoljenje 2013/2016, vložena po izteku 30 dnevnega roka iz 28. člena ZUS-1¹ in zato prepozna. To okoljevarstveno dovoljenje je postalo pravnomočno (prvi odstavek 225. člena Zakona o splošnem upravnem postopku) in ga ob upoštevanju ustavno varovanega načela pravnomočnosti (158. člen Ustave) s tožbo v upravnem sporu ni več mogoče odpraviti. Navedlo je še, da je tožnica sicer pravilno opozorila na ustaljena stališča Sodišča Evropske Unije (v nadaljevanju SEU), po katerih je treba v primeru ugotovljene kršitve prava Evropske unije odpraviti nezakonite posledice te kršitve, kot tudi, da morajo pristojni nacionalni organi, vključno z nacionalnimi sodišči, v okviru svojih pristojnosti sprejeti vse potrebne ukrepe za odpravo posledic opustitve okoljske presoje in se pri tem ne morejo sklicevati na iztek rokov za vložitev pravnih sredstev, na pravno varnost in zaupanje v pravo, vendar pa tožnica v zvezi z dovoljenjem 2013 kršitev evropskega prava ne zatrjuje. Z navedbo, da je to dovoljenje v nasprotju z Odlokom o lokacijskem načrtu (LN) in v nasprotju z izvedeno celovito presojo vplivov na okolje, zatrjuje kršitev prostorskega akta. Njena navedba, da je bila v Odloku o spremembah in dopolnitvah lokacijskega načrta v letu 2016 opuščena izvedba celovite presoje vplivov na okolje, bi sicer lahko kazala na kršitev Direktive 2001/42/ES.² Vendar sodišče ugotavlja, da tudi, če bi se izkazalo, da bi presoja morala biti izvedena, to ni razlog za odpravo spremembe okoljevarstvenega dovoljenja z dne 27. 10. 2016, saj zakon ne predvideva, da bi se ta kršitev, če bi bila ugotovljena, odpravila s tožbo zoper pravnomočno dovoljenje.

4Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo, v kateri predlaga njegovo razveljavitev in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v ponoven postopek. Uveljavlja vse pritožbene razloge, predvsem kršitev pravice do sodnega varstva zaradi napačnega materialnopravnega izhodišča sodišča prve stopnje. V bistvenem navaja, da je s tožbo smiselno zahtevala, da se dovoljenje 2013/2016, v postopku, uvedenem po 78. členu Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki daje ministrstvu pooblastilo, da po uradni dolžnosti preveri in spremeni okoljevarstveno dovoljenje, odpravi. ZVO-1 namreč v 78. členu ne določa v katere dele pravnomočnega dovoljenja se (ne) sme posegati oziroma, da s spremembami ni mogoče odpraviti dovoljenja v celoti. Zaključek sodišča, da so spremembe po uradni dolžnosti nujno manjše in ne posegajo v pravnomočno urejena razmerja, ni skladen z namenom preverjanja po uradni dolžnosti, je v nasprotju z obsegom preverjanja, ki ga določa 78. člen ZVO-1, in ne izhaja niti iz vladnega gradiva k predlogu ZVO-1I, s katerim je bila ukinjena časovna veljavnost okoljevarstvenih dovoljenj.³ Poudarja, da mora upravljavec v postopku sprememb izkazati, da izpolnjuje vse pogoje za obratovanje, ki veljajo v času oddaje vloge, saj postopek preverjanja nadomešča prejšnjo ureditev časovno omejene veljavnosti dovoljenj. Stališče sodišča, da postopek preverjanja pomeni le manjše spremembe, je zato napačno, pomeni pa tudi kršitev pravnega reda EU in načela lojalne razlage nacionalnega prava. Napačen je tudi zaključek, da v postopku preverjanja ministrstvo ne sme samostojno preveriti zakonitosti in primernosti obratovanja naprave in v primeru ugotovljene nezakonitosti dovoljenje odpraviti, ampak je to pridržano Inšpektoratu Republike Slovenije za okolje in prostor (v nadaljevanju inšpekcija). Sodišče napačno razume vlogo inšpekcije in njenega poročila, kot zavezujoči del ugotovitvenega postopka, na katerega je ARSO oziroma ministrstvo vezano.⁴ Ker zoper poročilo inšpekcije ni samostojnega pravnega sredstva, je taka razlaga, kot jo je sodišče navedlo v zavrnilnem delu sodbe, v nasprotju s pravico javnosti do obveščenosti, z njeno pravico do sodelovanja v postopku in pravico do pravnega sredstva po Aarhuški konvenciji. Pravica javnosti do sodelovanja v postopku mora biti zagotovljena pri preverjanju veljavnih dovoljenj v vseh fazah postopka⁵ in je sklicevanje na možnost kasnejše vključitve v nasprotju z Aarhuško konvencijo in sodno prakso SEU.⁶

5Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6Stranka z interesom v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrženje, ker se pritožbeni razlogi ne nanašajo na razloge sklepa, ampak na zavrnilni del sodbe. Podrejeno predlaga njeno zavrnitev. Uveljavlja povračilo pritožbenih stroškov. V nadaljevanju nato po vsebini odgovarja na pritožbene navedbe in jih zavrača kot neutemeljene. Poudarja, da je sodišče prve stopnje v 40. točki obrazložitve izrecno navedlo, da 78. člen ZVO1 vzpostavlja podlago za poseg v pravnomočna razmerja. Navedba sodišča o vezanosti na ugotovitve inšpekcije pa ne pomeni, da organ ne more ugotoviti drugačnega dejanskega stanja, pomeni le, da mora poročilo inšpekcije upoštevati in se argumentirano opredeliti do morebitnih odstopanj. To pa v obravnavani zadevi ne pomeni, kar želi doseči pritožnica, da ima ARSO v postopku preverjanja po 78. členu ZVO-1, pristojnost preverjati izpolnjenost pogojev za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za obrat po 68. členu ZVO-1.

K I. točki izreka

7Pritožba ni utemeljena.

8Predmet te pritožbene presoje je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe zoper okoljevarstveno dovoljenje iz leta 2013 in njegovi spremembi leta 2016 (dovoljenje 2013/2016). Pritožnica, ki uveljavlja vse pritožbene razloge, bi morala v pritožbi opredeliti katera stališča sodišča prve stopnje v zvezi z zavrženjem tožbe so materialno pravno zmotna ter zakaj, kot tudi katere kršitve ZUS-1 je v zvezi z v pritožbenem postopku izpodbijano odločitev mogoče očitati sodišču prve stopnje. Tega pritožnica v pritožbi ni navedla, na kar pravilno opozarja stranka z interesom v odgovoru na pritožbo. Pritožničine pritožbene navedbe in očitki sodišču prve stopnje so usmerjeni na razloge, ki se nanašajo na vsebinsko presojo tožbe in ne na razloge, ki jih je sodišče prve stopnje navedlo za zavrženje dela tožbe, kot prepozne. Taka vsebina pritožbe pa ni razlog za njeno zavrženje, kot to predlaga stranka z interesom, ampak pomeni okvir presoje pritožbenega sodišča. V pritožbenem postopku namreč sodišče, poleg z zakonom določene presoje po uradni dolžnosti, opravi presojo le tistih pritožbenih navedb, ki so relevantne za presojo izpodbijane odločitve.

9Vrhovno sodišče se zato v tem pritožbenem postopku zoper sklep, s katerim je bila zavržena pritožničina tožba zoper dovoljenje 2013/2016, ne opredeljuje do pritožbenih navedb, ki se nanašajo na obseg presoje po 78. členu ZVO-1⁷ in do navedb o vezanosti na inšpekcijsko poročilo ter kršitvi Aarhuške konvencije. Te navedbe se nanašajo na vsebino odločbe z dne 25.11.2021 (o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja iz leta 2013 in njegovih sprememb iz leta 2016) in se je do njih, v obsegu kot jih je pritožnica uveljavljala v tožbi, po vsebini opredelilo sodišče prve stopnje v sodbi, zato so lahko le predmet izpodbijanja sodbe, ne pa procesnega sklepa, ki je predmet te pritožbene presoje. Zoper sodbo je imela pritožnica možnost vložiti predlog za dopustitev revizije. Iz podatkov vpisnika Vrhovnega sodišča izhaja, da je predlog vložila. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 378/2022 z dne 14. 12. 2022 revizijo dopustilo in s sklepom X Ips 8/2023 z dne 5. 4. 2023 o reviziji odločilo. V tem sklepu se je opredelilo tudi do dopuščenega vprašanja o vezanosti na poročilo inšpekcije (gre za četrto dopuščeno vprašanje, do katerega se je Vrhovno sodišče opredelilo v 33., 44. in 48. točki obrazložitve), do navedb o (ne)izvedeni celoviti presoji vplivov na okolje (kar je obveznost načrtovalcev posega v okolje, to je pritožnice, 19., 20. in 21. točka obrazložitve) in tudi do navedb o kršitvi Direktive 2001/42/ES (24. in 25. točka obrazložitve), to je do navedb, ki jih pritožnica navaja v obravnavani pritožbi.

10V tem pritožbenem postopku je neupošteven tudi pritožbeni očitek sodišču prve stopnje, da je napačno njegovo stališče, po katerem so spremembe dovoljenja po 78. členu ZVO-1 nujno manjše in take, ki ne posegajo v pravnomočno urejena razmerja. Ta očitek nima podlage niti v razlogih sklepa niti v razlogih sodbe, na kar opozarja tudi stranka z interesom v odgovoru na pritožbo. Pa tudi če bi sodišče prve stopnje svojo odločitev oprlo na tako stališče, bi bilo to stališče lahko le del vsebinske presoje pritožničine tožbe zoper izpodbijano odločbo, izdano na podlagi 78. člena ZVO-1 in v nadaljevanju predmet izpodbijanja sodbe sodišča prve stopnje. Ne more pa biti predmet presoje v tem pritožbenem postopku, kjer pritožnica izpodbija procesno odločitev o zavrženju njene tožbe zoper dovoljenje 2013/2016.

11Tudi po presoji Vrhovnega sodišča dovoljenja 2013/2016 ni mogoče odpraviti (kar je s tožbenim predlogom zahtevala pritožnica) na podlagi pravnega sredstva, vloženega zoper odločbo, s katero je bilo to dovoljenje v letu 2021 spremenjeno.

12Z dnem izdaje odločbe o spremembi dovoljenja (odločba iz leta 2021), dovoljenje z vsebino iz leta 2013/2016 ne velja več. To pomeni, da pravno zavezuje le dovoljenje z vsebino, kot mu jo je dala zadnja sprememba. Le to (spremenjeno) dovoljenje (katerega del so tudi nespremenjeni deli dovoljenja 2013/2016) pa je lahko predmet izpodbijanja v upravnem postopku in nato v upravnem sporu.

13Okoljevarstveno dovoljenje je upravni akt, ki je podvržen stalnim spremembam in preverjanju. To dovoljenje je treba prilagoditi oziroma spremeniti ob vsaki spremembi obratovanja naprave. Pristojni organ pa mora tudi sam po uradni dolžnosti preveriti in spremeniti okoljevarstveno dovoljenje, če je podana ena od okoliščin iz prvega odstavka 78. člena ZVO-1. Pravnomočnost okoljevarstvenega dovoljenja torej ni absolutna. Čeprav je bila s spremembo ZVO-1 ukinjena časovna veljavnost dovoljenja, se mora sproti prilagoditi vsaki spremembi v obratovanju in tudi spremenjenim predpisom in spremenjenim zahtevam. Ves čas mora ustrezati vsem predpisanim zahtevam. Če dovoljenje ali naprava ne izpolnjuje sedaj veljavnih pogojev, pa je to razlog za spremembo ali odvzem dovoljenja.

14Z zavrženjem tožbe zoper dovoljenje 2013/2016 ni bilo poseženo v pritožničino pravico do sodnega varstva. Do njenih tožbenih navedb se je opredelilo sodišče prve stopnje. V okviru dopuščene revizije pa se je do navedb, ki jih pritožnica navaja tudi v obravnavni pritožbi, opredelilo Vrhovno sodišče v revizijskem postopku, saj jih je navajala tudi v reviziji.

15Glede na obrazloženo pritožbeni razlogi niso podani in ker niso podani niti razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z 82. členom ZUS-1).

K II. točki izreka

16Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka, stranki z interesom pa mora v roku 15 dni od vročitve tega sklepa povrniti stroške odgovora na pritožbo v znesku 466,65 EUR (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

17Vrhovno sodišče je toženki na podlagi Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) in upoštevajoč vrednost odvetniške točke 0,60 EUR priznalo nagrado za odgovor na pritožbo v višini 625 točk (4. odstavek tar. št. 34 OT) in 2 % materialnih stroškov v višini 12,5 točk (tretji odstavek 11. člena OT), skupaj 637,5 točk oziroma 382,50 EUR, vse povečano za 22 % DDV oziroma v znesku 84,15 EUR, kar skupaj znaša 466,65 EUR.

¹ Ta določa, da je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek.
² Direktiva 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje.
³ Pritožnica se sklicuje na vladno gradivo k predlogu ZVO-1I, Oceni stanja in razlogih za sprejem sprememb ZVO-1. Obširno povzema prepis besedila tega gradiva, ki se nanaša na razloge za ukinitev časovne veljavnosti okoljevarstvenih dovoljenj (69., 82. in 86. člen) in na obvezno presojo okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti vsakih 10 let, če njegova presoja v tem času ni bila opravljena (78. člen).
⁴ Pritožnica meni, da ID naprava izpolnjuje tudi pogoje za obrat, čeprav iz poročila inšpekcije o opravljenem ogledu to ne izhaja. Pritožnica zato navaja, da bi moral ARSO sam ugotoviti dejansko stanje in ni vezan na poročilo inšpekcije in tudi, da ARSO ne bi smel izdati oziroma spremeniti okoljevarstvenega dovoljenja za ID napravo, ker stranka z interesom nima okoljevarstvenega dovoljenja za obrat.
⁵ Sklicuje se na Navodila za izvajanje Aarhuške konvencije - The Aarchus Convention: An implementation guide, Second edition 201 in na Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah, z dne 28. 4. 2017 (C82017)2616.
⁶ Navaja Sodbo SEU v zadevi C-570/13 (Gruber).
⁷ ZVO-1 v 78. členu ureja preverjanje in spremembo že izdanega okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti v tam določenih primerih, med njimi tudi zaradi spremembe predpisov (tudi predpisov zaradi novega zaključka BAT), spremembe razpoložljivih tehnik, ki omogočajo zmanjšanje emisij, preverjanja mejnih emisij, preverjanja ali obratovalna varnost procesa ali dejavnosti zahteva uporabo novih tehnik, kot tudi zaradi doseganja standardov kakovosti okolja in upravljanja z vodami, ter na vsakih 10 let, če dovoljenje v tem času ni bilo spremenjeno.