UPRS Sodba in sklep I U 1336/2021-30

I. Tožba se zavrže v delu, s katerim se izpodbija sklep Inšpektorata Republike Slovenije za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami, Izpostava Maribor, št. 0611-3590/2018-24 z dne 1. 4. 2021.

II. Tožba se zavrne v delu, s katerim se izpodbija odločbo Ministrstva za obrambo, št. 0611-3590/2018-30 z dne 21. 7. 2021.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Dosedanji potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za obrambo (v nadaljevanju toženka) zavrglo pritožbo tožnice zoper izpodbijani sklep Inšpektorata RS za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami, Izpostava Maribor (v nadaljevanju prvostopenjski organ), s katero je ta ustavil inšpekcijski postopek zoper A., d. o. o.

2Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ vodil postopek inšpekcijskega nadzora v zvezi z vzdrževalnimi deli, ki jih je A., d. o. o. izvedel na hotelu leta 2017 in so obsegala zamenjavo obstoječe lesene talne obloge na terasi za strežbo v prvem nadstropju objekta C in zamenjavo obstoječe lesene obloge na delu pohodne ravne strehe objekta C. Prvostopenjski organ je A., d. o. o. kot inšpekcijskemu zavezancu naložil, da predloži elaborat, s katerim bo dokazal, da se pri navedenih vzdrževalnih delih požarna varnost ni zmanjšala. Ker je zahtevani elaborat predložil, je prvostopenjski organ izdal sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, saj niso bili več podani pogoji za njegovo nadaljevanje. Tožnica je imela v navedenem inšpekcijskem postopku položaj stranske udeleženke in je zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka vložila pritožbo. Toženka je z izpodbijano odločbo pritožbo zavrgla, saj tožnica nima pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka, ki je vodi v javnem interesu. Če želi tožnica varovati svoj zasebni interes proti A., d. o. o., mora to uveljavljati v za to namenjenemu sodnemu postopku.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3Tožnica se ne strinja niti s sklepom prvostopenjskega organa o ustavitvi inšpekcijskega postopka niti z odločbo toženke o zavrženju pritožbe. V tožbi v bistvenem navaja, da bi toženka morala vsebinsko obravnavati njeno pritožbo, saj je sklep prvostopenjskega organa posegel v njen pravni položaj. Z njim je namreč organ odločil o dveh njenih pravicah: da se požarna varnost zavezančevega in njenega sosednjega objekta z rekonstrukcijo in vzdrževalnimi deli ne sme zmanjšati ter da uveljavlja ukrepe varstva pred požarom, ki bodo preprečili možnost širjenja požara na tožničino premoženje. Navaja, da je odločanje o navedenih pravicah tudi v javnem interesu. Opozarja, da se je požarna varnost zavezančevega objekta z vzdrževalnimi deli zmanjšala, kar vpliva na njen sosednji objekt, tožnici pa v inšpekcijskem postopku ni bila dana možnost, da se izjavi o elaboratu, ki ga je predložil inšpekcijski zavezanec. Z odločitvijo o zavrženju pritožbe je prišlo do kršitve 22., 33., 34. in prvega odstavka 67. člena Ustave RS ter 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic. Prereka tudi odločitev toženke, da v pritožbenem postopku niso nastali posebni stroški postopka, saj je njena pritožba utemeljena. Sodišču predlaga, da odpravi sklep prvostopenjskega organa in odločbo toženke ter zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu.

4Toženka v odgovoru na tožbo utemeljeno prereka tožbene navedbe in vztraja, da tožnica nima pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka.

5Stranka z interesom A., d. o. o. se v odgovoru na tožbo pridružuje stališčem, ki jih je v izpodbijanem sklepu zavzela toženka.

Odločanje po sodnici posameznici

6Sodišče je v zadevi odločalo po sodnici posameznici, saj se s tožbo izpodbija procesni sklep (druga alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1). Pri tem ni pomembno, da je izpodbijani upravni akt toženke poimenovan kot „odločba“, saj v izreku vsebuje odločitev o nedovoljenosti pritožbe, kar po vsebini predstavlja odločitev o procesnem vprašanju. Prav tako drugi odstavek 240. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) določa, da organ nedovoljeno pritožbo zavrže s sklepom, in ne z odločbo.

Glavna obravnava

7Sodišče je na dan 18. 5. 2023 razpisalo narok za glavno obravnavo, ki so se je udeležili: tožnica osebno, višja državna odvetnica B. B. kot pooblaščenka toženke ter odvetnica C. C. za odvetnico Č. Č. kot pooblaščenka stranke z interesom. Stranke so na glavni obravnavi vztrajale pri svojih dosedanjih navedbah.

Dokazni postopek

8V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v upravni spis zadeve ter v listinske priloge k tožbi (A2-A5).

K I. točki izreka

9Tožba je delno nedovoljena.

10Tožnica s tožbo predlaga odpravo sklepa prvostopenjskega organa o ustavitvi inšpekcijskega postopka in odločbe toženke o zavrženju njene pritožbe zoper navedeni sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka.

11V skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Na podlagi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča samo, če tako določa zakon (npr. 5. člen ZUS-1).

12Sodišče v upravnem sporu zato ni pristojno odločati o zakonitosti tistih upravnih aktov, ki niso dokončni in ne posegajo v tožnikov pravni položaj oziroma ne vsebujejo vsebinske odločitve o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Praviloma se tako v upravnem sporu odloča o zakonitosti prvostopenjskega upravnega akta, vendar pa se lahko tak akt v dvostopenjskem upravnem postopku izpodbija v upravnem sporu zgolj, če je pritožba zoper njega zavrnjena. Le takrat namreč postane prvostopenjski upravni akt (materialno oziroma po vsebini) dokončen in je torej odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi stranke.¹ Če je bila pritožba v upravnem postopku zavržena kot (npr.) nedovoljena ali, lahko torej tožnik v upravnem sporu izpodbija le sklep o njenem zavrženju.

13Ker je bila z odločbo toženke kot drugostopenjskega organa pritožba zavržena, je sodišče iz zgoraj pojasnjenih razlogov in na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo v delu, v katerem tožnica predlaga odpravo sklepa prvostopenjskega organa o ustavitvi inšpekcijskega postopka.

K II. točki izreka

14V preostalem delu je tožba neutemeljena.

15Med strankami je sporno, ali je toženka utemeljeno zavrgla tožničino pritožbo zoper sklep prvostopenjskega organa o ustavitvi inšpekcijskega postopka z utemeljitvijo, da navedeni sklep ne posega v pravni položaj tožnice, zato nima pravnega interesa za pritožbo.

16Po 2. točki prvega odstavka 129. člena ZUP organ ob predhodnem preizkusu zahtevo stranke za odločitev v upravnem postopku zavrže, če v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi. Po drugem odstavku istega člena lahko organ iz tega razloga zahtevo zavrže tudi kadarkoli med postopkom do izdaje odločbe. Pri tem gre sicer za določbe, ki urejajo upravni postopek na prvi stopnji, vendar pa so z njimi opredeljene tako imenovane procesne predpostavke, torej temeljni pogoji za začetek in tek upravnega postopka, ki morajo biti izpolnjeni ves čas postopka. Tudi pritožba je namenjena varovanju pravne koristi stranke.² Po presoji sodišča je zato treba navedeno določbo ZUP razumeti tako, da mora stranka izkazovati pravni interes tudi za začetek in tek postopka s pritožbo.³

17Toženka pravilno ugotavlja, da tožnica ni upravičena do vložitve pritožbe zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka. Slednji namreč že na formalni ravni ni odločba v smislu ZUP, saj se z njim ne odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, še posebej pa ne zgolj pobudnika takega postopka (v tem primeru tožnice). Ta sklep po zakonski ureditvi ZUP (135. člen) in ZIN (28. člen) temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi v javnem interesu, prav zaradi odsotnosti tega javnega interesa ni potrebno. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev.

18Ker je inšpektor s procesnim sklepom ustavil inšpekcijski postopek, ker je ocenil, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje, s tem ni bilo odločeno o zahtevi (ali interesu) stranke (zavezanca) ali stranskega udeleženca. Zato tudi tožnica kot stranska udeleženka z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka ne more biti prizadeta v svojem pravnem položaju. Z uveljavljanjem pravnih sredstev zoper sklep o ustavitvi postopka bi lahko zgolj postavljala trditve, da je nadaljevanje inšpekcijskega postopka (v nasprotju s presojo pristojnega inšpektorja) utemeljeno v javnem interesu, javnega interesa pa stranska udeleženka v postopku ni legitimirana uveljavljati in varovati. Inšpekcijskega postopka samo zaradi zasebnega interesa pa ni mogoče ne začeti in ne voditi, ali pa je ob zasebnem interesu podan tudi javni interes, pa je v presoji inšpektorja.⁴

19Iz 5. člena ZIN,⁵ na katerega se sklicuje tožnica, ne izhaja, da bi se inšpekcijski postopki lahko vodili tudi (le) z namenom varovanja interesov pravnih in fizičnih oseb. Ta omogoča stransko udeležbo oseb, da v postopku zaradi varovanja javnega interesa lahko varujejo tudi svoje pravne koristi (te bi z ukrepom lahko bile prizadete), ne morejo pa s svojimi predlogi ali vlogami varovati javne koristi ali uveljavljati drugačno vsebino te javne koristi.⁶ Inšpekcijski postopek, ki se vodi v javnem interesu, po svoji temeljni naravi tudi ni namenjen razreševanju sporov med različnimi subjekti. Tudi po presoji v dokaznem postopku izvedenih dokazov sodišče obstaja pri navedenem materialno pravnem stališču, kot ga je navedlo zgoraj.

20Na podlagi navedenega je posledično neutemeljena tudi tožbena navedba, da je tožnica upravičena do povračila stroškov, ki so ji nastali v pritožbenem postopku, ker je njena pritožba utemeljena.

21Po povedanem sodišče sodi, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe zakonit ter da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Sodišče je zato na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

K III. točki izreka

22Odločitev o stroških strank temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Tako Vrhovno sodišče RS med drugim v sklepu I Up 241/2015 z dne 18. 1. 2017 in I Up 36/2020 z dne 7. 1. 2020.
² E. Kerševan, V. Androjna: Upravno procesno pravo : upravni postopek in upravni spor, GV založba, Ljubljana 2017, stran 373.
³ Tako med drugim naslovno sodišče v sodbi I U 736/2016 z dne 22. 6. 2017.
⁴ Tako med drugim Vrhovno sodišče RS v sklepu X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016 in v sklepu I Up 142/2021 z dne 13. 10. 2021.
⁵ Člen 5 ZIN določa, da inšpektorji opravljajo naloge inšpekcijskega nadzora z namenom varovanja javnega interesa ter interesov pravnih in fizičnih oseb.
⁶ Tako med drugim Vrhovno sodišče RS v sklepu X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016 in v sklepu I Up 142/2021 z dne 13. 10. 2021.