UPRS Sodba I U 58/2021-20

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Uvodno o upravnem postopku

1Gradbeni inšpektor (v nadaljevanju: Inšpektor) je tožeči stranki naložil, da ustavi rekonstrukcijo industrijskega objekta na zemljišču s parcelnimi številkami 496/2 in 496/27 katastrske občine ... in gradnjo armiranobetonske talne plošče v tlorisni izmeri 23 m x 8 m x 0,5 m ter na njej postavljeni dvokapni kovinski nadstrešek. Rekonstrukcija je obsegala nadzidavo severnega dela stavbe v tlorisu 4 m x 11,3 m, prizidek armiranobetonskih zunanjih stopnic s podestom v tlorisni izmeri 1,2 m x 6,4 m in lesen balkon s kovinskim okvirjem v tlorisni izmeri 1,2 m x 4 m na severovzhodni strani objekta. Tožeča stranka je morala v 60 dneh odstraniti rekonstruirane gradbene elemente in opisano armiranobetonsko ploščo s kovinskim nadstreškom. Obenem jo je Inšpektor opozoril, da bo v primeru neizpolnitve obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo.

2Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: Ministrstvo) je pritrdilo Inšpektorju in pritožbo tožeče stranke zavrnilo.

Povzetek navedb strank v upravnem sporu

3Opisanim odločitvam je tožeča stranka oporekala. Po njeni oceni Ministrstvo ni odgovorilo na pritožbo, temveč le ponovilo stališča Inšpektorja. Ni podalo razlogov o odločilnih dejstvih, niti pravne podlage. Inšpektor pa ni pojasnil, kako je zaključil, da je šlo za rekonstrukcijo z nadzidavo in prizidavo. Iz izpodbijane odločbe ni razvidno obstoječe stanje gradnje, niti morebitna nujna in investicijska vzdrževalna dela ter njun morebitni presežek. Prav tako ji ni znano, kako je ugotovil izmere, na katere dokaze je oprl svoje sklepe, prepovedi pa niso umestne. S tem je tožečo stranko prikrajšal v pravici do izjave.

4Na tožbo se tožena stranka ni odzvala.

Sojenje po sodnici posameznici

5Med drugim odloča sodišče po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1¹). Gre za izjemo od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

6Za rešitev tega upravnega spora je ključno, ali je tožena stranka pravilno uporabila materialno pravo in zadostno obrazložila svojo odločitev. Ne odpirajo se pomembne pravne dileme, niti ni dejansko stanje zahtevno (ni večjega števila pravno pomembnih dejstev, ni potrebe po obseženem dokaznem postopku). Senat je zato presodil, da je izpolnjena predpostavka iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 in sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 23. 2. 2023).

7Stranki tej odločitvi nista oporekali.

Sojenje brez glavne obravnave

8S soglasjem strank je sodišče odločilo na podlagi njunih vlog in pisnih dokazov, brez glavne obravnave (prvi odstavek 279.a člena Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju: ZPP² v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Slednji so se namreč odpovedale (listovni številki spisa 24 in 28; drugi odstavek 279.a člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Dokazni postopek

9Sodišče je prebralo listine, ki sta jih stranki izročili (priloge A1 do A5, B1, B2) in upravni spis številka 06122-4066/2017.

Materialno pravo

10Inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred 1. 6. 2018 (pred uporabo Gradbenega zakona; v nadaljevanju: GZ;³) so se končali po Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1⁴; prvi odstavek 106. člena GZ).⁵

11Graditev objekta obsega projektiranje, gradnjo in vzdrževanje objekta (tretji odstavek 1. člena ZGO-1). Gradnja je izvedba gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta (7. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Gradnja novega objekta je izvedba del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji izgled (7.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Rekonstrukcija objekta je spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave, pri čemer pri stavbah ne gre za bistveno spremembo v zvezi z velikostjo, če se njena prostornina ne spremeni za več kakor 10 (7.2. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

12Gradbeno dovoljenje je odločba, s katero pristojni upravni organ dovoli gradnjo in s katero določi konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati (6. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Nedovoljena gradnja je nelegalna gradnja, neskladna gradnja, nevarna gradnja (12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

13Gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta se lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena ZGO-1). Gradnja enostavnega objekta se lahko začne brez gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3.a člena ZGO-1). Enostavni objekti se ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskim aktom (drugi odstavek 3.a člena ZGO-1).

14Objekti se glede na zahtevnost gradnje in vzdrževanja razvrščajo na zahtevne, manj zahtevne, nezahtevne in enostavne objekte (prvi odstavek 8. člena ZGO-1). Enostavni objekt je konstrukcijsko nezahteven objekt, ki ne potrebuje posebnega statičnega in gradbenotehničnega preverjanja, ki ni namenjen prebivanju in ni objekt z vplivi na okolje (1.10. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

15Vrste zahtevnih, manj zahtevnih, nezahtevnih in enostavnih objektov ter dela, ki se štejejo za vzdrževanje objekta je podrobneje opredelila Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje⁶ (v nadaljevanju: Uredba;⁷ drugi odstavek 8. člena ZGO-1, prvi odstavek 1. člena Uredbe). Zunanje stopnice ni uvrstila med zahtevne, nezahtevne ali enostavne objekte, zato je šlo za manj zahteven objekt (4. člen Uredbe). Nadstrešek površine do 30 m² je sodil med enostavne objekte, s površino nad 30 m² do 50 m² pa med nezahtevne objekte (1. točka Priloge 1 Uredbe).

16Inšpekcijski nadzor nad izvajanjem ZGO-1 in predpisov, izdanih na njegovi podlagi, ki se se nanašajo na gradnjo, opravljajo gradbeni inšpektorji (26. člen ZGO-1). Med ostalim v primeru nelegalnega objekta odredijo, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1). Vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb se šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP⁸), zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Odločba se lahko izda ustno.

K I. točki izreka

17Tožba ni utemeljena.

18Navedbe tožeče stranke je mogoče strniti v očitek, da ne Inšpektor, ne Ministrstvo, svoje odločitve nista zadostno obrazložila. Po njeni oceni Inšpektor ni razložil, zakaj naj bi šlo za rekonstrukcijo z nadzidavo in prizidavo, ni ugotovil stanja gradnje, morebitna nujna in investicijska vzdrževalna dela ter kaj to pomeni v smislu ZGO-1. Menila je še, da iz izpodbijane odločbe niso razvidna opažanja ob ogledu, etažnost, način oprave izmer, kdo je dela izvedel, dokazila in razlogi za posamezne prepovedi. Izostalo naj bi tudi stališče o izjavi tožeče stranke, obrazložitev pa naj bi obsegala le zapis zakonskih pravil.

19V prvi vrsti so zgoraj povzeta tožbena navajanja povsem splošne narave. Tožeča stranka ni pojasnila na kaj točno meri s trditvami, da „iz konkretnega upravnega postopka ne izhaja utemeljitev na kakšen način je gradbeni inšpektor ugotovil, da gre za rekonstrukcijo z nadzidavo in prizidavo“, in „da ni ugotovil obstoječega stanja gradnje, morebitna nujna in investicijska vzdrževalna dela in morebitni presežek tega“ (prvi odstavek 7. člena in 212. člen ZPP in prvi odstavek 22. člena ZUS-1).⁹ Enako velja za očitanja glede ogleda objekta, pomena gradbenih del, njihovega izvajanja in izmer.

20Inšpektor si je večkrat ogledal gradnjo,¹⁰ skiciral in izmeril stanje.¹¹ Kaj točno naj bi bila neznanka v zvezi s stanjem objekta in opravljenimi deli, tako ni jasno. Sodišče ni zasledilo navedb tožeče stranke o tem, kaj naj bi bila po njenem rekonstrukcija, nadzidava in prizidava, katera dela naj bi bila opravljena oziroma kaj naj ne bi bilo postavljeno, niti kakšne naj bi bile mere oziroma v čem naj bi bile zmotne. Taisto velja za dokaze; sodišče ni našlo omembe, katere bi Inšpektor še moral izvesti. Enostavno rečeno, umanjkale so določne trditve. V tem pogledu tožeča stranka ni zmogla svojega trditvenega bremena; njena nedoločna navajanja pa ne morejo omajati pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe.¹²

21Zatrjevanje, da „ni mogoče razbrati, katera dela naj bi izvajal sam inšpekcijski zavezanec“ je preprosto sprenevedanje. Tožeča stranka je dvakrat sporočila Inšpektorju, da je dela opravila sama.¹³

22Dalje, s tega vidika tožeči stranki tudi ni bila kršena pravica do izjave (22. člen Ustave Republike Slovenije; v nadaljevanju: Ustava¹⁴ in 9. člen ZUP). Prvenstveno se v gradbeno inšpekcijskih zadevah postopek vodi v skrajšani obliki, brez zaslišanja strank (skrajšani ugotovitveni postopek; prvi odstavek 146. člena ZGO-1 in 4. točka prvega odstavka 144. člena ZUP).¹⁵ Z drugimi besedami, zakon je predvidel možnost, da se inšpekcijska odločba izda brez zaslišanja strank. V pričujočem primeru pa je Inšpektor tožeči stranki omogočil, da se je izrekla o pravno pomembnih dejstvih in okoliščinah. Prvič jo je pozval že v letu 2017 in sicer, da sporoči, kdo je investitor, kdaj se je gradnja začela in ali je pridobljeno gradbeno dovoljenje.¹⁶ Pri tem se je skliceval na ogled objekta 15. 11. 2017 in jo poučil, da lahko predloži ustrezno dokumentacijo. Odgovorila je, da je sama z rekonstrukcijo poskrbela, da ne bi nastala dodatna materialna škoda na zgradbi.¹⁷ Po ogledu 8. 4. 2019 ji je posredoval zapisnik in zahteval njeno izjavo z navedbo vseh dejstev in okoliščin ter dokazov o gradnji (rekonstrukciji, prizidavi in nadzidavi).¹⁸ Tudi takrat se je tožeča stranka odzvala in opisala svoje posege na stavbi.¹⁹ Sledil je še en ogled Inšpektorja 5. 7. 2019, po katerem je izdal izpodbijano odločbo. Nenazadnje je tožeča stranka prišla sama s seboj v nasprotje, ko je vztrajala, da je bila prikrajšana v svoji pravici do izjave, hkrati pa trdila, da Inšpektor njenih izjav vsebinsko ni presojal.

23Opisano ravnanje Inšpektorja in odziv nanj s strani tožeče stranke v postopku ne puščata dvoma, da je imela slednja možnost predstaviti svojo plat in odgovoriti na Inšpektorjeve ugotovitve. Sicer tudi teh navedb tožeča stranka ni konkretizirala, temveč je le citirala prvi odstavek 9. člena ZUP).²⁰

24Ravno zadnje pa predstavlja naslednji tožbeni očitek. Tožeča stranka je prepričana, da je obrazložitev izpodbijane odločbe prepis zakonskih pravil. To ne drži. Inšpektor je sledil pravilom prvega in drugega odstavka 214. člena ZUP in povzel navedbe tožeče stranke, ugotovljeno dejansko stanje (z dokazi in presojo), upoštevne predpise in razloge odločitve (2. in 3. stran izpodbijane odločbe, prvi odstavek 214. člena ZUP).²¹ Na drugi strani je razglabljanje tožeče stranke o zakonskih in ustavnih pravilih povsem splošno in teoretično. Nizanje sodb naslovnega sodišča in odločitev Ustavnega sodišča Republike Slovenije ne more nadomestiti določnih tožbenih argumentov. Sodišče jih zato lahko le zavrne; utemeljitev je namreč ustrezna.

25Sodišče tudi nima pomislekov, da je Ministrstvo pretehtalo vse pravno pomembne pritožbene ugovore. Kot tožbeni, tudi pred tem pritožbeni razlogi niso določni.²² To pomeni edino, da niso osnovani.

26Tožeča stranka je opravila rekonstrukcijo (7.2. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1): nadzidala severni del zgradbe, prizidala zunanje stopnice (manj zahteven objekt; 4. člen Uredbe) in postavila nadstrešek (nezahteven objekt; 1. točka Priloge 1 Uredbe).

27Eden od formalnih pogojev za začetek gradnje naštetih objektov je bilo pravnomočno oziroma dokončno gradbeno dovoljenje (3. člen ZGO-1). Tega tožeča stranka ni imela; tako v inšpekcijskem postopku, kot pred naslovnim sodiščem ni zanikala, da z njim ne razpolaga.

28Posledično je rekonstrukcija industrijskega objekta, armiranobetonska talna plošča, na njej postavljeni dvokapni kovinski nadstrešek in prizidek zunanjih stopnic s podestom, nelegalen objekt (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1); ni šlo za položaj iz 3.1. člena ZGO-1, ko gradbenega dovoljenja ne bi potrebovala.²³ V tej luči je bil inšpekcijski ukrep na mestu (152. člen ZGO-1).²⁴

29Po besedah Ustavnega sodišča Republike Slovenije mora inšpektor, kadar ugotovi, da je gradnja nelegalna, izreči ukrep odstranitve objekta. Ne sme naložiti milejši ukrep ali ga kar prezreti. V postopku je dolžan pretehtati le dejstva in izvesti dokaze, ki so pomembni za odločitev, ali je objekt nelegalen. Tudi sodišče se ne sme ozirati na okoliščine, ki glede na zakonsko ureditev niso bistvene za inšpektorjevo odločitev.²⁵ Inšpektor je bil v trenutku, ko je zaključil, da se izvaja gradnja objekta, za katerega tožeča stranka ni imela gradbenega dovoljenja, dolžan naložiti njegovo odstranitev.

30Zapisanemu ni kaj dodati. Kot že večkrat poudarjeno, je zgoraj opisana rekonstrukcija, talna plošča, dvokapni kovinski nadstrešek in zunanje stopnice nelegalen objekt. Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

31Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

¹ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.
² Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 26/1999 z dne 15. 4. 1999, 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 2/2004 z dne 15. 1. 2004, 52/2007 z dne 12. 6. 2007, 45/2008 z dne 8. 5. 2008, 74/2012 z dne 8. 10. 2012, 10/2017 z dne 27. 2. 2017, 32/2018 z dne 11. 5. 2018 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije številke U-I-255/99-28 z dne 5. 6. 2003, U-I-145/03-9 z dne 23. 6. 2005, Up-258/03-14 z dne 22. 9. 2005, U-I-55/04-10 ter Up-90/04-15 z dne 6. 4. 2006, U-I-146/07-34 z dne 13. 11. 2008, U-I-279/08-8 z dne 17. 12. 2008, U-I-279/08-14 z dne 9. 7. 2009, U-I-164/09-13 z dne 4. 2. 2010, U-I-200/09-14 z dne 20. 5. 2010, U-I-161/10-12 z dne 9. 12. 2010, U-I-74/12-6 z dne 13. 9. 2012, U-I-290/12-9 z dne 25. 4. 2013, U-I-134/10-28 z dne 24. 10.2013 ter U-I-48/11-10, Up-274/11-9 z dne 16. 1. 2014, U-I-74/14-9 z dne 17. 6. 2016 in U-I-5/16-9 z dne 19. 1. 2017.
³ Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številki 61/2017 z dne 2. 11. 2017 in 72/2017 z dne 15. 12. 2017.
⁴ Objavljen v Uradnih istih Republike Slovenije, številke: 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 47/2004 z dne 30. 4. 2004, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 108/2009 z dne 28. 12. 2009, 57/2012 z dne 27. 7. 2012, 110/2013 z dne 27. 12. 2013, 19/2015 z dne 20. 3. 2015, 61/2017 z dne 2. 11. 2017 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številke: U-I-152/00-23 z dne 25. 9. 2003, U-I-1/03-15 z dne 20. 5. 2004, U-I-150/04-19 z dne 1. 12. 2005, U-I-286/04-46 z dne 26. 10. 2006, U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011, U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 in U-I-64/14-20 z dne 24. 11. 2017.
⁵ Za vse inšpekcijske postopke, začete po ZGO-1, velja načelo, da se nadaljujejo in zaključijo po predpisih, ki so veljali ob njihovi uvedbi (Predlog Gradbenega zakona, EVA: 2015-2550-0004 z dne 18. 5. 2017, stran 148).
⁶ To je predpis, veljaven ob uvedbi inšpekcijskega postopka (prvi odstavek 106. člena GZ).
⁷ Objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije številka 18/2013 z dne 1. 3. 2013.
⁸ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 80/1999 z dne 1. 10. 1999, 70/2000 z dne 8. 8. 2000, 52/2002 z dne 14. 6. 2002, 73/2004 z dne 5. 7. 2004, 119/2005 z dne 28. 12. 2005, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 65/2008 z dne 30. 6. 2008, 8/2010 z dne 5. 2. 2010 in 82/2013 z dne 8. 10. 2013.
⁹ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 189/2018 z dne 7. 11. 2018, 9. in 10. točka.
¹⁰ Dne 15. 11. 2017, 8. 4. 2019, 5. 7. 2019 (Zapisniki o inšpekcijskem pregledu). Gradnjo je torej spremljal.
¹¹ Ob drugem in zadnjem ogledu, 8. 4. 2019, 5. 7. 2019 (Zapisniki o inšpekcijskem pregledu).
¹² Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 9/2014 z dne 12. 5. 2016, 7. točka, X Ips 95/2014 z dne 22. 7. 2014, 13. točka in sodbo X Ips 494/2010 z dne 26. 3. 2012, 16. točka.
¹³ Dopis z dne 8. 12. 2017 in izjava z dne 24. 4. 2019.
¹⁴ Objavljena v Uradnih listi Republike Slovenije, številke: 33/1991 z dne 28. 12. 1991, 42/1997 z dne 17. 7. 1997, 66/2000 z dne 26. 7. 2000, 24/2003 z dne 7. 3. 2003, 69/2004 z dne 24. 6. 2004, 68/2006 z dne 30. 6. 2006 in 47/2013 z dne 31. 5. 2013.
¹⁵ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 375/2012 z dne 15. 5. 2013, 10. točka.
¹⁶ Zahteva za pisno pojasnilo in dostavo ustreznih dokazil številka 06122-4066/2017-2 z dne 30. 11. 2017.
¹⁷ Dopis z dne 8. 12. 2017.
¹⁸ Poziv številka 06122-4066/2017-5-35204 z dne 15. 4. 2019.
¹⁹ Izjava z dne 24. 4. 2019.
²⁰ Kot pod opombo 13. Primerjaj še sodbo Vrhovnega sodišča I Up 215/2016 z dne 24. 8. 2016, 14. točka.
²¹ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije Up-260/01 z dne 5. 2. 2004, 9. točka in sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X 128/2010 z dne 17. 5. 2012, 13. točka.
²² Primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 1592/2005 z dne 26. 11. 2009, 12. točka.
²³ Gradbeno dovoljenje ni bilo pogoj za gradnjo enostavnega objekta (prvi odstavek 3.a. člena ZGO-1). Taka gradnja pa ni smela biti v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom (drugi odstavek 3.a člena ZGO-1).
²⁴ Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 147/2007 z dne 8. 9. 2010, 10. točka, X Ips 424/2012 z dne 18. 12. 2013, 13. točka, X Ips 774/2006 z dne 14. 1. 2010, 9. do 11. točka, X Ips 618/2005 z dne 19. 6. 2008, deveti odstavek in druge.
²⁵ Odločba U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, 29. točka.