UPRS Sodba I U 553/2021-21

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Upravni postopek

1Zavod za gozdove Slovenije (v nadaljevanju: Zavod) je tožeči stranki dovolil, da ogradi gozd s parcelnima številkama 1567/2 in 1562/3 katastrske občine ... Za preostala zemljišča je njeno zahtevo zavrnil. Sklenil je, da niso izpolnjeni pogoji po 24. členu Zakona o gozdovih (v nadaljevanju: ZG¹). Na tem območju ni mladja, vodnih zajetij, naravnih znamenitosti, redkosti, kulturnih spomenikov, niti se ne bodo izvajala znanstveno raziskovalna proučevanja.

2Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano mu je pritrdilo.

Povzetek navedb strank v upravnem sporu

3Tožeča stranka je pojasnila, da je bila njena zahteva laična in da bi jo moral Zavod poučiti o pravni podlagi. Prezrl je njen predlog za zaslišanje direktorja in ni opravil ogleda. Njene vloge ni pretehtal z vidika druge alineje prvega odstavka 5. člena, niti 21. člena ZG. Tako ni presodil vpliva posega v gozd in morebitno ogrožanje njegove funkcije. Osnovni namen ograje je zaščita izvajanja turistične dejavnosti. Po njeni oceni bi se okrepila biotska raznovrstnost, turistična, raziskovalna in estetska funkcija; klimatska, zaščitna, higiensko zdravstvena in rekreacijska funkcija pa se ne bi zmanjšale. Ponovila je še, da razlogi za ograditev gozdne površine niso našteti taksativno, pravilo 24. člena ZG pa predstavlja prekomeren poseg v njeno lastninsko pravico.

4Tožena stranka je opozorila, da so pogoji za ograditev gozda našteti taksativno. Nobenega od njih tožeča stranka ni izpolnila. Kot lastnica gozda je dolžna dopustiti prost dostop; ne sme ga omejiti zato, ker se sama ukvarja s turistično in rekreativno dejavnostjo.

Sojenje po sodnici posameznici

5Med drugim odloča sodišče po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1²). To je izjema od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

6Za ta upravni spor je ključna razlaga ZG. Gre za vprašanje uporabe materialnega prava. Dejansko stanje ni zahtevno (ni večjega števila pravno pomembnih dejstev, ni potrebe po obseženem dokaznem postopku), niti se niso sprožile pomembne pravne dileme. Senat je zato presodil, da je izpolnjena predpostavka iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 in sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 20. 4. 2023).

7Stranki tej odločitvi nista oporekali (listovna številka spisa 32).

Dokazni postopek

8V tožbi lahko tožeča stranka navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedla že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1).

9Zaslišanje A. A. in ogled je tožeča stranka prvič predlagala v svoji pritožbi zoper izpodbijano odločbo. Na glavni obravnavi pa je k tem predlogom dodala še pričanje B. B. in opravo poizvedb na Mestni občini Ljubljana.

10Teh dokazov sodišče ni vzelo v obzir. Izostala je razlaga tožeče stranke, zakaj jih ni uveljavljala že v postopku do izdaje izpodbijanega sklepa (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1).³ Poleg tega zaslišanja B. B. in oprave poizvedb ni omenila v tožbi, temveč šele na glavni obravnavi.⁴ Nenazadnje so se po besedah tožeče stranke ti dokazi nanašali dejstva, ki so nastopila po vložitvi tožbe, torej po izdaji izpodbijane odločbe.⁵

11Sodišče je prebralo ostale listine, ki sta jih stranki izročili (priloge A 1 do A8) in upravni spis številka 3407-404/2020.

Materialno pravo

12Lastninska pravica na gozdovih se izvršuje tako, da je zagotovljena njihova ekološka, socialna in proizvodna funkcija (prvi odstavek 5. člena ZG). Lastnik mora zato med drugim dopustiti prost dostop do gozda, razen za primere pridobitne turistične oziroma pridobitne rekreativne dejavnosti (druga alineja prvega odstavka 5. člena ZG).

13Ograditev posameznih delov gozda se lahko dovoli, če je to predvideno v gozdnogojitvenem načrtu zaradi zaščite mladja ali varstva gozdov pred divjadjo za čas, ki je potreben do uskladitve populacije divjadi z okoljem ali če je potrebno zaradi zaščite vodnih zajetij, varstva naravnih vrednot in območij, zavarovanih na podlagi predpisov o ohranjanju narave, kulturnih spomenikov ali znanstveno-raziskovalnih proučevanj (prvi odstavek 24. člena ZG). Dovoljenje za postavitev ograje izda Zavod na predlog organa, organizacije ali posameznika v 14 dneh. Z dovoljenjem se lahko določijo tudi ukrepi za omejitev gibanja znotraj ograjenega gozda (drugi odstavek 24. člena ZG). Ogradi se lahko tudi gozd s posebnim namenom, če je to določeno z aktom o razglasitvi gozda za gozd s posebnim namenom (tretji odstavek 24. člena ZG).

K I. točki izreka

14Tožba ni utemeljena.

15Tožbene navedbe je mogoče strniti v naslednje očitke. V prvi vrsti je tožeča stranka prepričana, da Zavod ni pravilno uporabil 24. člen ZG. Po njenem mnenju pogoji za ograditev gozda niso našteti taksativno, Zavod pa bi moral upoštevati tudi drugo alinejo prvega odstavka 5. člen ZG. Vlogo tožeče stranke bi moral obravnavati še po kriterijih 21. člena ZG in opraviti presojo vpliva posega v gozdni prostor. Opraviti bi moral ogled in zaslišati zakonitega zastopnika.

16Ob sprejemu ZG je predlagatelj zapisal, da je zaradi zagotavljanja javnega interesa in vseh funkcij (ekološke, socialne in gospodarske) lastninska pravica na gozdovih omejena. V Sloveniji je dovoljen prost dostop v gozdove, nabiranje gozdnih plodov in gob. Lastniki pa so dolžni opraviti gojitvena in varstvena dela, pomembna za ohranitev gozdov.⁶

17Besedilo prvega, drugega in tretjega odstavka 24. člena ZG je enako⁷ od uveljavitve zakona dalje. Ograditev posameznih delov gozda se dovoli, če je to predvideno v gozdnogojitvenem načrtu (za zaščito mladja ali varstva gozdov pred divjadjo za čas, ki je potreben do uskladitve populacije divjadi z okoljem) ali če je to potrebno zaradi zaščite vodnih zajetij, varstva naravnih vrednot in območij, zavarovanih na podlagi predpisov o ohranjanju narave, kulturnih spomenikov ali znanstveno-raziskovalnih proučevanj (prvi odstavek 24. člena ZG). Poleg teh dveh možnosti, ZG predvideva še tretjo: če gre za gozd s posebnim namenom in to določa akt o razglasitvi gozda za gozd s posebnim namenom (tretji odstavek 24. člena ZG). Dovoljenje za postavitev ograje izda Zavod (drugi odstavek 24. člena ZG).

18Vse metode razlage: jezikovna,⁸ logična,⁹ sistematična,¹⁰ zgodovinska¹¹ in namenska (funkcionalna ali teleološka)¹² vodijo do istega sklepa. Zakon dovoljuje ograditev dela gozda le iz točno določenih razlogov in pod točno določenimi pogoji. Z drugimi besedami, ZG v prvem in tretjem odstavku 24. člena zajema vse primere, torej izčrpno¹³ našteje kdaj (in ob katerih predpostavkah) se lahko ogradi del gozda.

19Sodišče je zato prepričano, da se gozd lahko ogradi le in zgolj pod pogoji prvega ali tretjega odstavka 24.člena ZG. Pravila za ograditev gozda so odsev omejitve lastninske pravice na gozdovih za zagotavljanja javnega interesa ter ekološke, socialne in gospodarske funkcije gozda.¹⁴ Lastnik gozda je dolžan dopustiti prost dostop do svojega gozda (druga alineja prvega odstavka 5. člena ZG).

20Ob spremembi druge alineje prvega odstavka 5. člena ZG (prišlo je do zamenjave besede dovoliti z dopustiti in dodan je bil pristavek z izjemo pridobitnih turističnih oziroma pridobitnih rekreativnih dejavnosti) je predlagatelj zapisal, da to pravilo natančneje opredeljuje kaj poleg prostega dostopa, mora lastnik dopustiti.¹⁵ Tako ni dvoma, da je zahteva po prostem dostopu do gozda osrednjega pomena, izjeme pa so zakonske določene (če gre za pridobitno turistično ali rekreativno dejavnost; druga alineja 5. člena ZG ali pod pogoji 24. člena ZG). Pri tem ne gre prezreti, da mora biti vsakršno gospodarjenje z gozdovi v skladu s predpisi, z načrti za gospodarjenje in upravnimi akti, izdanimi po ZG (prva alineja prvega odstavka 5. člena ZG). V tej sklicevanje tožeče stranke na opravljanje turistične (hotelirske) dejavnosti in bližnjemu gozdu ni na mestu. Sicer pa te trditve tudi niso določne.

21Podobno velja za pravila 21. člena ZG. Ta urejajo graditev objektov in posege v gozd.¹⁶ Kot taka so splošne narave¹⁷ v primerjavi z določbami prvega ali tretjega odstavka 24. člena ZG. Posledično presoja ogroženosti v smislu tretjega odstavka 21. člena ZG (pričakovanje, da bodo vplivi posega bistveno ogrozili funkcije gozdov in v tem okviru ovrednotenje funkcij iz gozdnogospodarskih načrtov) ni prišla v poštev. Zavod, kot že poudarjeno, je sklenil, da niso bile izpolnjene izrecne zakonske predpostavke iz prvega ali tretjega odstavka 24. člena ZG. Ograditev gozda pa je lahko dovolil le pod temi pogoji.

22Teza tožeče stranke, da „v 24. členu določeni pogoji za ograditev gozda niso našteto taksativno“ torej ni osnovana. Kot rečeno, morajo biti zakonske predpostavke iz 24. členu ZG izpolnjene, da lahko Zavod dovoli ograditev gozda.¹⁸ V tem pogledu opiranje tožeče stranke na drugo alinejo prvega odstavka 5. člena, kot tudi na tretji odstavek 21. člena ZG nima teže. Povedano drugače, postavitev ograje v gozdu se dovoli samo, če so izpolnjene izrecno določene zakonske predpostavke (prvi ali tretji odstavek 24. člena ZG). Drugih možnosti ni, saj je lastnik gozda dolžan dopustiti prost dostop do svojega gozda.

23Na tem mestu sodišče še pripominja, da omemba, da „tožena stranka ni ugotovila vseh dejstev in okoliščin primera niti za uporabo (zgolj) 24. člena ZG“ ne drži. Poleg tega, da je to splošno očitanje, je Zavod na drugi strani svoje odločbe jasno podal razloge svoje odločitve (odsotnost zakonskih predpostavk).

24V podkrepitev svojih stališč se je tožeča stranka sklicevala na odločitev naslovnega sodišča I U 1717/2012 z dne 7. 3. 2013. Z izpodbijano odločbo je Zavod dovolil postavitev varnostne zaščite na določenih zemljiščih in nasutje, zavrnil pa postavitev ute in ograje na drugem delu zemljišča. Za zadnje je sklenil, da ne omogoča prostega gibanja po gozdu, obenem pa, da pešpot ni ovirana zaradi ograje, temveč zaradi gradnje stanovanjskega objekta in ograje. Pričujoča zadeva ni opisanega značaja. Najprej, poseg v gozd je bila postavitev ute in ograje. Dalje, po oceni sodišča, ugotovljeno dejansko stanje ni dalo podlage za zaključek, da bodo bistveno ogrožene funkcije gozda. S tega stališča je bila obrazložitev Zavoda pomanjkljiva. V tem oziru ni mogoče potegniti vzporednic; ne gre za primerljiva pravna položaja.

25Končno pa je na očitanje o izostanku zaslišanja in ogleda sodišče že odgovorilo v okviru razlage dokaznega postopka. V tej točki zato dodaja le, da zapis „za pozitivno rešitev naše vloge se vam prijazno zahvaljujemo in vam ostajamo na razpolago za dodatna vprašanja“ nedvomno ni dokazni predlog za zaslišanje A. A.¹⁹ Tako ta predlog, kot opravo ogleda je tožeča stranka ponudila prepozno, to je po izdaji izpodbijane odločbe (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1).²⁰

26Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

27Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

¹ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 30/1993 z dne 10. 6. 1993, 67/2002 z dne 26. 7. 2002, 110/2007 z dne 3. 12. 2007, 106/2010 z dne 27. 12. 2010, 63/2013 z dne 26. 7. 2013, 17/2014 z dne 7. 3. 2014, 24/2015 z dne 10. 4. 2015, 77/2016 z dne 2. 12. 2016 ter odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-53/95 z dne 29. 1. 1998.
² Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.
³ Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 232/2017 z dne 30. 1. 2019, 12. točka, X Ips 147/2016 z dne 24. 1. 2018, 10. točka, X Ips 265/2015 z dne 30. 8. 2017, 16. točka, X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 10. in 11. točka ter številne druge.
⁴ Primerjaj sodbo in sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 476/2013 z dne 5. 2. 2015, 32. točka ter sodbo I Up 168/2019 z dne 9. 10. 2019, 14. točka.
⁵ Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 232/2017 z dne 30. 1. 2019, 12. točka, X Ips 147/2016 z dne 24. 1. 2018, 10. točka, X Ips 265/2015 z dne 30. 8. 2017, 16. točka, X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 10. in 11. točka ter številne druge.
⁶ Poročevalec Državnega zbora Republike Slovenije številka 8/1993 z dne 19. 4. 1993, stran 19.
⁷ Do spremembe je prišlo le glede opredelitve naravnih vrednost in območij, zavarovanih s predpisi o ohranjanju narave (Poročevalec Državnega zbora številka 70/2002 z dne 10. 7. 2002, stran 37).
⁸ Razlaga, ki ugotavlja pomen jezikovnih znakov (Marijan Pavčnik: Argumentacija v pravu, Cankarjeva založba 1991, Ljubljana, stran 54).
⁹ Preverjanje pomena, dobljenega iz drugih metod razlage in ugotavljanje novih pomenov (Marijan Pavčnik: Argumentacija v pravu, Cankarjeva založba 1991, Ljubljana, stran 64).
¹⁰ Opredelitev pravnega pravila glede na povezavo s pravnim sistemom; pomen jezikovnih znakov v oziru na umeščenost v pravni sistem (Marijan Pavčnik: Argumentacija v pravu, Cankarjeva založba 1991, Ljubljana, strani 67 in 68).
¹¹ Pomen pravila glede na potek zakonodajnega postopka in značilnosti obdobja, v katerem je nastal (Marijan Pavčnik: Argumentacija v pravu, Cankarjeva založba 1991, Ljubljana, strani 71 in 72).
¹² Pomen jezikovnih znakov v oziru na namen pravila (Marijan Pavčnik: Argumentacija v pravu, Cankarjeva založba 1991, Ljubljana, stran 75).
¹³ Taksativno.
¹⁴ Tudi ob spremembah ZG je predlagatelj v ospredje postavil ohranitev temeljnih načel gospodarjenja z gozdovi kot naravnim bogastvom z zagotovitvijo sonaravnega, trajnostnega in večnamenskega gospodarjenja z gozdovi, v skladu z načeli varstva okolja in naravnih vrednot, trajnega in optimalnega delovanja gozdnih ekosistemov ter uresničitev vseh njihovih funkcij (Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o gozdovih, EVA: 2006-2311-0014 z dne 19. 7. 2007).
¹⁵ Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o gozdovih, EVA: 2006-2311-0014 z dne 19. 7. 2007.
¹⁶ Med ostale posege v gozd med drugim sodijo krčenje gozda (četrti, peti in šesti odstavek 21. člena ZG), sprememba gozdnega v stavbno zemljišče (sedmi odstavek 21. člena ZG), gozdarska investicijska vzdrževalna dela (prvi odstavek 21.a čelna ZG), javni shod (drugi odstavek 21.a člena ZG), posek na golo (22. člen ZG).
¹⁷ Predlagatelj zakona je ob spremembi pojasnil, da je za vse posege v gozdu in graditev objektov potrebno soglasje Zavoda (Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o gozdovih, EVA: 2006-2311-0014 z dne 19. 7. 2007).
¹⁸ Primerjaj še sodbo naslovnega sodišča I U 2203/2011 z dne 5. 4. 2012, dvanajsti odstavek.
¹⁹ Izjasnitev o dejstvih in okoliščinah Four Points by Sheraton Ljubljana Mons z dne 24. 11. 2020.
²⁰ Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 232/2017 z dne 30. 1. 2019, 12. točka, X Ips 147/2016 z dne 24. 1. 2018, 10. točka, X Ips 265/2015 z dne 30. 8. 2017, 16. točka, X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 10. in 11. točka ter številne druge.